STS, 2 de Junio de 2008

D. Plácido y D. Alejandro interpusieron recurso contencioso- administrativo contra la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla de 25 de enero de 2001 por la que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior PERI-TR-6-Feria, e indirectamente con el Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla aprobado el 29 de diciembre de 1987. Los demandantes solicitaban que se declarase la nulidad de pleno derecho de la resolución municipal y la nulidad del propio PERI-TR-6-Feria, así como, indirectamente, la nulidad del Plan General de Sevilla en cuanto determina la actuación del PERI mediante el sistema de expropiación, y, finalmente, que se reconozca la situación jurídica individualizada de los afectados por el Plan Especial Impugnado y declare su derecho a promover el desarrollo del suelo incluido en su ámbito mediante el sistema de compensación.

El recurso fue desestimado mediante sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, sede de Sevilla, de 31 de diciembre de 2003 (recurso contencioso-administrativo 748/01). La sentencia se fundamenta en, entre otras, las siguientes consideraciones:

Comenzando por esta última petición, tal pretensión no puede ser acogida, en la medida en que los actores no son propietarios de suelo incluido en el ámbito de PERI que nos ocupa, requisito inexcusable exigido por el artículo 149.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, vigente para la Comunidad Autónoma de Andalucía por aplicación de lo dispuesto en la Ley Autonómica 1/97, que, además, añade que tales propietarios representen al menos el 60 % de la superficie del terreno. Son los demandantes titulares del establecimiento conocido como Real Venta Pilin, mas la propiedad del suelo, según resulta del cuadro Usos y propiedades del suelo de la Memoria del Plan Especial, pertenece a la Autoridad Portuaria de Sevilla, al Ministerio del Aire, al Patrimonio de Estado (Ministerio de Economía y Hacienda) y finalmente al Ayuntamiento, dándose la circunstancia de que ninguno de ellos impugnó en su día el PGOU por establecer el sistema de expropiación ni tampoco ha recurrido la aprobación definitiva del PERI en cuanto a este extremo (...).

En la misma conclusión de rechazo hemos de desembocar en lo relativo a la impugnación indirecta del PGOU de 1987 por determinar la actuación del PERI mediante el sistema de expropiación. Admitida, sin duda, la impugnación indirecta del planeamiento urbanístico, artículo 26 de la L.J. el Tribunal Supremo reiteradamente ha venido manteniendo la improcedencia de esa impugnación basada en motivos formales, y cierta doctrina incluso ha puesto de manifiesto que debe admitirse cuando la impugnación indirecta se refiera al planeamiento en su conjunto, mas no cuando se trata de aspectos concretos del plan que no alcancen rango normativo. Siguiendo esta línea el Alto Tribunal en Sentencia de 30 de julio de 1.996 admitió la posibilidad de impugnar indirectamente el PGOU siempre y cuando el sistema de ejecución se ha previsto expresamente en él, pero tal previsión expresa no se contenía en el PERI impugnado en aquel proceso. Aplicado a nuestro caso, y "a contrario sensu" no cabe, por tanto, la impugnación indirecta cuando no solo el PGOU, sino también el PERI contiene la citada previsión expresa del sistema de ejecución, como aquí ocurre, en que el artículo 5 de las Ordenanzas del PERI referido a la gestión, determina que se llevará a efecto por el sistema de expropiación, y es que el acto ulterior no es más que la ejecución de uno de los aspectos singulares del Plan, y es plenamente aplicable la doctrina del acto firme y consentido, y ello sin olvidar que se trata de una determinación del Plan General vinculante para el Plan Especial.

Dicho lo anterior, ha de precisarse que los artículos 148 y 149 del RD Legislativo 1/92 han suprimido la preferencia de los sistemas de compensación y de cooperación, otorgando así una amplia potestad discrecional a la Administración a la hora de la elección, y que el artículo 153 del Reglamento de Gestión Urbanística exige, al determinar el sistema de actuación, que se justifique su viabilidad en función de las necesidades, medios económico-financieros con que cuente la Administración, colaboración de la iniciativa privada, y las demás circunstancias que concurran en cada caso.

Con tales parámetros legales, observamos que la motivación de la Administración para elegir el sistema de expropiación se encuentra en que este asegura una mayor eficacia en la gestión urbanística del plan para así conseguir los objetivos de planeamiento marcados, fundamentación que, a juicio de la Sala, debe ser suficiente con independencia de ser o no discutible, o de poder coincidir o no con ella. A eso debe añadirse que al Análisis de viabilidad y el Estudio Económico ponen de manifiesto la adecuación entre los hechos determinantes y la decisión tomada; por otra parte, la especial situación de los propietarios del suelo, la circunstancia de que ninguno de ellos haya solicitado la modificación del sistema de actuación, el hecho de que uno de esos propietarios es el Ayuntamiento, quien cuenta con un organismo autónomo, la GMU, que entre sus funciones tiene la ejecución de los planes urbanísticos, y en fin, el hecho de que los actores no son propietarios de suelo, evidencian que la discrecionalidad de la Administración ni es incorrecta, ni tampoco irracional, ni se aprecia incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad que integra su presupuesto. Consecuentemente, no puede prosperar el criterio de la parte recurrente, conforme al cual no existe la menor justificación en la elección del sistema expropiatorio, ausencia de justificación que identifica con lo que realmente es, disparidad de criterio respecto del que mantiene la Administración.

Mantiene la parte recurrente que el PERI impugnado es nulo en la medida en que el PGOU no ha tenido vigencia, ni eficacia al no haberse publicado íntegramente la normativa urbanística en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía (BOJA). Invoca Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de Diciembre de 2.001.

Constando que la Resolución de 29 de Diciembre de 1.987 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía por la que se aprobó definitivamente la Revisión del PGOU de Sevilla fue publicada en el BOJA 1/1987, de 5 de enero, y sus Normas Urbanísticas lo fueron en el BOP de Sevilla número 83/1992, de 10 de abril, la alegación aducida no puede prosperar porque en la Sentencia del Alto Tribunal que se cita el acuerdo adoptado por la Junta de Galicia no había sido objeto de publicación en el periódico oficial de la Comunidad Autónoma que había realizado la aprobación del acuerdo impugnado, lo que no ha incurrido, según vemos, en nuestro caso, en que conforme a la normativa entonces vigente, artículo 44 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1.976 y 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local, la publicación se ajustó escrupulosamente a la ley. El Tribunal Supremo, en Sentencias posteriores a la invocada, una concretamente de 6 de mayo de 2.002, y en relación con el PGMOU de Zaragoza, aprobado en 1.986, estimó y entendió que había adquirido vigencia y eficacia, dado que el texto completo de las Normas Urbanísticas se habían publicado en el BOP.

Aducen los actores, por último, vulneración del artículo 129 del RD Legislativo 1/92, en cuanto que se incrementa en el PERI impugnado, respecto del PGOU, la reserva mínima de equipamiento, espacios libres, y zonas verdes, ampliándose el ámbito del suelo afectado, y modificándose el PERI inicialmente aprobado sin someterlo a información pública, desde el momento en que se incrementa la reserva de espacios libres y zonas verdes, que pasa de 6.630 m2 a 8.276.32 m2.

A juicio a la Sala no se ha producido una modificación cualificada o cambio sustancial que suponga una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan, que necesariamente imponga, en cuanto a su aprobación, los trámites previstos en el precepto que se considera vulnerado por la Administración, y ello porque en el PGOU las reservas para dotaciones se establecen con el carácter de mínimas, concretamente 6.000 m2 para espacios libres, por lo que al aumentarlas el PERI a 8.276 m2, no se infringían las determinaciones del Plan General. Admitió este, por tanto, la ampliación de esos espacios de suerte que el PERI se ajustó a las determinaciones contenidas en las fichas correspondientes, y como razona la representación procesal del Ayuntamiento demandado, siempre que no fuera a costa de otra determinación de obligado cumplimiento, por lo que no concurrió la causa de nulidad de pleno derecho que se denuncia. Procede, a la vista de lo hasta ahora razonado, la desestimación del recurso...>>.

La representación de D. Plácido y D. Alejandro preparó recurso de casación contra la mencionada sentencia y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 29 de abril de 2004 en el que se aducen cinco motivos de casación, el primero de ellos invocando el artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los cuatro restantes al amparo del artículo 88.1.d/ de la misma Ley. El enunciado de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Exceso de jurisdicción por emitir la Sala de instancia un pronunciamiento que excede de la competencia jurisdiccional del orden contencioso-administrativo como es el relativo a la condición de propietarios de los terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial controvertido.

2. Vulneración por inaplicación de los artículos 9.3 de la Constitución, 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 2.1 del Código Civil, en sus tres apartados, 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 6.1 de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y por aplicación indebida del artículo 70.2 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local, infringiendo la jurisprudencia de este Tribunal Supremo referida a la necesidad de publicación íntegra de la normativa urbanística de los instrumentos de planeamiento en el diario oficial correspondiente al órgano encargado de su aprobación definitiva, en este caso en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

3. Vulneración por inaplicación de los artículos 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 26 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, infringiendo la jurisprudencia de esta Sala en relación con los preceptos invocados, en cuanto la sentencia de instancia desestima la impugnación indirecta del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla por considerar que la causa del recurso indirecto se atiene a motivos formales cuando el objeto de impugnación es una determinación material cual es la elección del sistema de actuación del PERI impugnado directamente.

4. Vulneración de los artículos 9.3, 103.1 y 106.1 de la Constitución, del artículo 54.1.f/ de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de los artículos 4, 12, 33 y 35 de la Ley de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, del artículo 56 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, y del artículo 153 del reglamento de gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, infringiendo la jurisprudencia de esta Sala en relación con los preceptos invocados, por considerar la sentencia que la elección del sistema de actuación por expropiación se encuentra amparada en la potestad discrecional del planificador con pleno desconocimiento de los derechos de los propietarios así como de las técnicas de control de la discrecionalidad alumbradas por la jurisprudencia de esta Sala.

5. Vulneración de los artículos 9.3 de la Constitución, 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 2.1 del Código Civil, 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 6.1 de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, todos ellos en conexión con los artículos 76.6, 83.2, 161.1 y 162.1 del Reglamento de Planeamiento, y de la jurisprudencia relativa a los mismos, al afirmarse en la sentencia la validez del Plan Especial de Reforma Interior pese a que el mismo se aparta de las actuaciones previstas en el Plan General de Ordenación Urbana y determina una modificación en el ámbito de la actuación (sector) y en la zonificación de los espacios libres y zonas verdes previstos en el Plan General.

La representación de los recurrentes termina su escrito solicitando que se dicte la correspondiente sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la sentencia recurrida declarando:

1. - Indirectamente, la ineficacia del Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla por falta de publicación de su normativa urbanística íntegra en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, con el efecto de nulidad del PERI-TR-6-Feria cuya declaración, asimismo, se interesa.

2. - Subsidiariamente, se declare la nulidad de pleno derecho del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento por el que se aprueba el PERI-TR-6-Feria.

3. - La nulidad del propio PERI-TR-6-Feria.

4. - Indirectamente, la nulidad del PGOU de Sevilla en cuanto determina la actuación del PERI-TR-6-Feria mediante el sistema de expropiación.

5. - Reconozca la situación jurídica individualizada de los afectados por el PERI impugnado y declare su derecho a promover el desarrollo del suelo incluido en su ámbito mediante el sistema de compensación.

Y todo ello con expresa imposición de las costas de la instancia a la Administración demandada

El Ayuntamiento de Sevilla se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2006 en el que, tras referirse a cada uno de los motivos de casación mostrando en todos ellos su discrepancia con los planteamientos de los recurrentes, termina solicitando que se dicte sentencia que declare no haber lugar al recurso e imponga las costas a los recurrentes.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 28 de mayo de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirigen D. Plácido y D. Alejandro contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Andalucía, sede de Sevilla, de 31 de diciembre de 2003 (recurso 748/01) que desestima el recurso contencioso-administrativo en el que los referidos impugnaban la resolución del Pleno del Ayuntamiento de Sevilla de 25 de enero de 2001 por la que se aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior PERI-TR-6-Feria, e, indirectamente, el Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla aprobado el 29 de diciembre de 1987.

Ya hemos dejado reseñadas (antecedente primero) las razones en las que la Sala de instancia basa su decisión de desestimar el recurso, en las que quedan reflejados los diversos aspectos de la controversia planteada en el proceso de instancia; y también conocemos el enunciado de los motivos de casación aducidos por los recurrentes (antecedente segundo). Por tanto, procede que entremos directamente a examinar estos motivos de casación.

En el primer motivo, que se formula invocando el artículo 88.1.a/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, los recurrentes alegan que la sentencia ha incurrido en exceso de jurisdicción por emitir la Sala de instancia un pronunciamiento que excede de la competencia jurisdiccional del orden contencioso-administrativo como es el relativo a la condición de propietarios de los terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial controvertido.

El motivo no puede ser acogido. La sentencia recurrida no dilucida ninguna controversia sobre la titularidad dominical de los terrenos; controversia que, por otra parte, no se planteaba en el proceso contencioso-administrativo, ni habría tenido cabida en su seno, y tampoco consta que haya sido formalmente planteada ante el órgano competente de la jurisdicción civil. Únicamente sucede que, ante la afirmación que se hace en el hecho primero de la demanda de que los recurrentes son propietarios de un inmueble con una superficie de 2.703 m2 donde se ejerce la actividad de bar-restaurante y conocido como "Real Venta Pilín", la sentencia pone de manifiesto que una cosa es la titularidad del negocio y otra distinta la propiedad del terreno; que la documentación aportada no acredita que los demandantes sean propietarios del terreno, y que, en cambio, en la documentación del Plan Especial -Cuadro de Usos y Propiedades de la Memoria- figuran como propietarios de los terrenos la Autoridad Portuaria de Sevilla, el Ministerio del Aire (sic), el Patrimonio del Estado (Ministerio de Economía y Hacienda) y el Ayuntamiento de Sevilla, por lo que, faltando a los recurrentes esa condición, no puede ser acogida la pretensión de que se reconozca, como situación jurídica individualizada, el derecho de los afectados por el PERI impugnado a promover el desarrollo del suelo mediante el sistema de compensación. Invoca a tal efecto la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 149.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 -vigente en Andalucía por aplicación de lo dispuesto en la Ley Autonómica 1/1997 - donde se determina que la petición de que se adopte el sistema de compensación cuando no estuviese previsto en el planeamiento sólo puede ser formulada por los propietarios que representen al menos el 60% de la superficie de la unidad de ejecución.

Siendo ese el razonamiento de la sentencia de instancia, es significativo que, al formular el motivo de casación, los recurrentes no afirmen su condición de propietarios -alegación que eluden cuidadosamente- limitándose a señalar que el derecho a promover el desarrollo de la unidad por el sistema de compensación es una situación jurídica individualizada cuyo reconocimiento reclaman a favor de quienes ostenten la condición de propietarios de los terrenos comprendidos en el ámbito del Plan Especial controvertido; y que la Sala de instancia pudo y debió hacer ese pronunciamiento con independencia de que los recurrentes sean o no los propietarios del terreno.

Ese planteamiento de los recurrentes, sin duda artificioso, permite alcanzar una doble conclusión: de un lado, se corrobora la apreciación de que en el proceso de instancia no aportaron una acreditación mínimamente consistente de su condición de propietarios, ni aun con valor indiciario o de apariencia de titularidad; de otra parte, que, ante esa circunstancia la Sala de instancia resolvió acertadamente al denegar a los recurrentes el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que la norma vincula a la condición de propietario. En fin, el hecho de haber alcanzado esa conclusión en modo alguno significa que la Sala de instancia haya dilucidado una controversia sobre la propiedad de los terrenos, ni, en definitiva, que haya incurrido en el exceso de jurisdicción que le reprochan los recurrentes.

En el motivo segundo de casación los recurrentes alegan la vulneración por inaplicación de los preceptos que determinan la necesidad de publicación de las normas (cita expresamente los artículos 9.3 de la Constitución, 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 2.1 del Código Civil, 52.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, 6.1 de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y 70.2 de la Ley 7/1985 de bases del Régimen Local), así como la infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo referida a la necesidad de publicación íntegra de la normativa urbanística de los instrumentos de planeamiento en el diario oficial correspondiente al órgano encargado de su aprobación definitiva, en este caso en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía.

Hemos visto que en el fundamento cuarto de la sentencia recurrida se rechaza este argumento de impugnación, que había sido planteado en el proceso de instancia, a partir de la constatación de que la resolución de 29 de diciembre de 1.987 de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía por la que se aprobó definitivamente la Revisión del PGOU de Sevilla fue publicada en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía nº 1 de 1987, de 5 de enero, y las Normas Urbanísticas del mencionado Plan General fueron objeto de publicación en el Oficial de la Provincia de Sevilla número nº 83 de 1992, de 10 de abril. A ello se opone en el motivo de casación que, de acuerdo con la doctrina mantenida en sentencia de 17 de diciembre de 2001 (casación 8659/97 ), la publicación de las Normas Urbanísticas debió hacerse en el Boletín Oficial del órgano que acordó la aprobación definitiva, esto es, el Boletín de la Junta de Andalucía, por lo que el requisito de la publicación no puede entenderse debidamente cumplido, de donde se deriva que el Plan General no adquirió vigencia ni eficacia, y que, como consecuencia de ello, el Plan Especial que lo desarrolla debe ser declarado nulo.

Para un adecuado examen de la cuestión planteada procede que hagamos algunas precisiones. La publicación de las normas urbanísticas del Plan General de Sevilla, realizada como hemos visto en el año 1992, se llevó a efecto en cumplimiento de una reiterada doctrina jurisprudencial que, en aplicación del principio de publicidad de las normas y con el anclaje normativo concreto en el artículo 70.2 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local (antes y después de su reforma por la Ley 39/1994, de 30 de diciembre ) declaraba que la normativa contenida en los planes de ordenación urbana no entra en vigor ni surte efecto hasta su íntegra publicación en el boletín oficial correspondiente. Pero esa doctrina jurisprudencial no dejaba establecido de manera inequívoca -sin duda porque la cuestión no había sido objeto de debate- si, tratándose de instrumentos de planeamiento aprobados por un órgano de la Comunidad Autónoma, bastaba con que las normas urbanísticas se publicasen en el boletín de la provincia a la que perteneciese el municipio destinatario de las normas o era necesaria la publicación en el Boletín Oficial del órgano otorgante de la aprobación definitiva, esto es, el Boletín de la Comunidad Autónoma.

Así, aunque la sentencia de 11 de julio de 1991 (recurso extraordinario de revisión 81/1991 ) se decanta por la publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia según que instrumento de planeamiento hubiese sido aprobado por la Administración autonómica o por el Ayuntamiento, lo cierto es que en otros pronunciamientos de fecha posterior esta Sala ha conocido supuestos en que las normas urbanísticas aprobadas por el órgano correspondiente de la Comunidad Autónoma habían sido publicadas en el Boletín de la Provincia, sin que en tales ocasiones se cuestionase la eficacia de esa publicación. Son muestra de ello las sentencias de 3 de noviembre de 1995 (apelación 3634/91) y 10 de noviembre de 1998 (apelación 7637/92 ), debiendo notarse que esta última se refiere precisamente a la Revisión del Plan General de Ordenación de Sevilla de 1987, el mismo instrumento de planeamiento que ahora nos ocupa.

La resolución que invocan los recurrentes -sentencia de 17 de diciembre de 2001 (casación 8659/97 )- vino a clarificar el panorama enlazando, aunque sin mencionarla, con la solución apuntada en aquella sentencia de 11 de julio de 1991 a la que ya hemos aludido. La sentencia de 17 de diciembre de 2001, aun reconociendo que no existe un texto legal que de modo explícito exija que la publicación tenga lugar en el periódico oficial del órgano que efectúa la aprobación, declara procedente esa forma de publicidad y da para ello las siguientes razones: >.

Consideramos plenamente válidas y atendibles esas razones que acabamos de reseñar; pero debe notarse que tales explicaciones no se dieron hasta el dictado de la sentencia de 17 de diciembre de 2001 (casación 8659/97 ), con la que vino a consolidarse una línea de interpretación que hasta entonces estaba sólo apuntada en la sentencia de 11 de julio de 1991 (recurso extraordinario de revisión 81/1991 ). Es, por tanto, a partir de la sentencia de 17 de diciembre de 2001 cuando cabe hablar de jurisprudencia en sentido propio sobre esta concreta cuestión; pero, siendo ello así, no procede atribuir a la misma una virtualidad o eficacia retroactiva, ni resulta proporcionado exigir que se acomoden a ella las publicaciones de normas urbanísticas realizadas con anterioridad, como sucede con las de la Revisión del Plan General de Sevilla de 1987, que, como sabemos, habían sido publicadas en el Boletín Oficial de la Provincia de Sevilla de 10 de abril de 1992, esto es, nueve años antes de que la mencionada doctrina jurisprudencial estuviese consolidada.

Por todo ello, el motivo de casación debe ser desestimado.

Procede examinar ahora de manera conjunta los motivos de casación tercero y cuarto, que están referidos al sistema de ejecución por expropiación adoptado en el Plan General, que no fue impugnado directamente en ese punto y que se impugna de manera indirecta con ocasión del recurso contencioso-administrativo dirigido contra el PERI.

Frente a la alegación de los demandantes de que se trata aquí de una impugnación indirecta del Plan General la sentencia recurrida señala que no cabe tal cosa cuando, con ocasión del recurso directo dirigido contra un instrumento de desarrollo, lo que se cuestiona del Plan General es una determinación concreta carente de rango normativo. Este razonamiento de la Sala de instancia no puede ser compartido, pues, existiendo una reiteradísima jurisprudencia que atribuye a los planes generales de ordenación urbana la consideración de disposiciones de carácter general, y estando admitida en nuestro ordenamiento procesal la impugnación indirecta de tales disposiciones con ocasión de la impugnación dirigida contra actos de aplicación, aunque aquéllas no hubiesen sido directamente impugnadas en su día (artículo 26 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), carece de respaldo la diferenciación que traza la Sala de instancia entre aspectos del Plan General con alcance normativo y aquellos otros que consisten en meras determinaciones, para negar respecto de estas últimas la posibilidad de impugnación indirecta.

Precisamente porque esa diferenciación carece en realidad de respaldo, esta Sala ha admitido de manera expresa que, con motivo del recurso dirigido contra el PERI relativo a una determinada unidad de actuación, se impugne indirectamente la determinación del Plan General por la que se había adoptado para esa unidad el sistema de expropiación. Puede verse en este sentido la sentencia de esta Sala de 30 de julio de 1996 (recurso de apelación 8546/1991 ). La sentencia aquí recurrida cita ese antecedente que acabamos de mencionar, pero señala que el supuesto es distinto porque en aquel caso el PERI no contenía previsión expresa sobre el sistema de actuación y únicamente en el Plan General venía establecido el sistema de expropiación. El razonamiento de la Sala de instancia tampoco puede ser acogido en este punto, pues el hecho de que el PERI reproduzca o no la previsión del Pan General sobre el sistema de actuación de la unidad es irrelevante a efectos de admitir la viabilidad de la impugnación indirecta del Plan General.

La propia Sala de instancia parece estar persuadida de la escasa consistencia de su planteamiento, pues, aunque razona en los términos que hemos visto en contra de la posibilidad de la impugnación indirecta del Plan General, lo cierto es que la sentencia recurrida no extrae luego la consecuencia que de ello habría de derivarse -la adopción del sistema a de expropiación es una decisión consentida y firme, que no puede ser ya cuestionada- sino que entra a examinar el fondo de la cuestión, esto es, la validez de la determinación relativa al sistema de actuación elegido. Ello hace que el motivo de casación relativo a la viabilidad de la impugnación indirecta del Plan General (motivo tercero) sea en realidad inoperante, pues se dirige contra unos razonamientos que no albergan la ratio decidendi de este aspecto de la controversia.

Nuestra atención debe centrarse entonces en el motivo cuarto de casación pues allí es donde los recurrentes intentan combatir las razones que ofrece la sentencia para afirmar la validez del sistema de expropiación adoptado. Pero sucede que este motivo se sustenta en unos argumentos de escasa consistencia, pues se refieren a la necesidad de motivar la elección del sistema de expropiación como si continuase vigente la normativa en la que se atribuía carácter preferente a los sistemas de compensación o cooperación y el sistema de expropiación tenía un carácter subsidiario o excepcional, sólo acogible cuando lo exigiesen razones de urgencia o necesidad debidamente motivadas (artículo 119.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril y artículo 152 del Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto ).

El régimen es distinto en la normativa de aplicación al caso que nos ocupa que, como explica la sentencia recurrida, viene dada por los artículos 148 y 149 del Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio -preceptos que, pese a la declaración de inconstitucionalidad operada por STC 61/1997, de 20 de marzo, permanecieron vigentes en Andalucía por aplicación de lo dispuesto en la Ley Autonómica 1/1997 - en los que se ha suprimido la preferencia de los sistemas de compensación y de cooperación. Desaparecido así el carácter subsidiario del sistema de expropiación, la Administración puede elegir entre los diferentes sistemas aunque, eso sí, deberá justificar su viabilidad en función de las necesidades, medios económicos-financieros con que cuente la Administración, colaboración de la iniciativa privada y las demás circunstancia que concurran en el polígono (artículo 153 del Reglamento de Gestión Urbanística ). Y, siendo ello así, no puede decirse que en el caso que examinamos no haya existido esa justificación pues, como explica la sentencia recurrida, debe considerarse suficiente la motivación de la Administración para elegir el sistema de expropiación señalando que este asegura una mayor eficacia en la gestión urbanística del plan para así conseguir los objetivos de planeamiento marcados. Además, la propia sentencia recurrida destaca que el "análisis de viabilidad" y el "estudio económico" ponen de manifiesto la adecuación entre los hechos determinantes y la decisión tomada; y junto a ello señala otras circunstancias concurrentes que también respaldan la validez del sistema de expropiación elegido como son, el que ninguno de los propietarios haya solicitado la modificación del sistema de actuación -únicamente lo piden los recurrentes que, como se ha explicado, no han acreditado esa condición ni siquiera de forma indiciaria-, y el hecho de que uno de esos propietarios sea el Ayuntamiento, que cuenta con un organismo autónomo, la Gerencia Municipal de Urbanismo, que tiene entre sus funciones la de ejecución de los planes urbanísticos.

Debemos compartir entonces la conclusión de la Sala de instancia de que la adopción del sistema de expropiación está suficientemente motivada, ni siendo irracional ni arbitraria, y, en consecuencia, el motivo de casación no procede prosperar.

Como ya expusimos en el antecedente segundo, en el último de los motivos de casación (motivo quinto) se reprocha a la sentencia la vulneración de los artículos 9.3 de la Constitución, 5.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 2.1 del Código Civil, 52 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y 6.1 de la Ley 6/1998 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, todos ellos en conexión con los artículos 76.6, 83.2, 161.1 y 162.1 del Reglamento de Planeamiento, y de la jurisprudencia relativa a los mismos, por afirmarse en la sentencia la validez del Plan Especial de Reforma Interior pese a que el mismo -según los recurrentes- se aparta de las actuaciones previstas en el Plan General de Ordenación Urbana y determina una modificación en el ámbito de la actuación (sector) y en la zonificación de los espacios libres y zonas verdes previstos en el Plan General.

El planteamiento de los recurrentes tampoco puede ser acogido en este punto, pues, habiendo sido ya esgrimido ese mismo argumento de impugnación en el proceso de instancia, la sentencia recurrida le da cumplida respuesta señalando las razones por las que no cabe considerar que se haya producido en este caso una modificación cualificada o cambio sustancial que suponga una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan General.

En efecto, en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida se explica que en la aprobación inicial del PERI se había excluido del ámbito del mismo una cuña de terreno con superficie aproximada de 2.500 m2. situada en la esquina sureste del ámbito, exclusión que contradecía algunos de los objetivos fijados por la ficha del Plan General para este Plan Especial; pero la Autoridad Portuaria de Sevilla puso de manifiesto esa circunstancia en su escrito de alegaciones y tal alegación fue acogida una vez que se comprueba que el documento aprobado inicialmente era en ese punto disconforme con el Plan General, siendo salvado así el defecto en la aprobación provisional, y más tarde, en la definitiva. Ello supuso que la superficie reservada a espacios libres y zonas verdes resultase finalmente superior a la reserva mínima para tales fines prevista en el Plan General; pero en modo alguno cabe afirmar que el Plan General ha sido incumplido por este motivo, pues las reservas para dotaciones las establece con el carácter de mínimas; y tampoco cabe afirmar que el Plan Especial haya establecido una diferente zonificación o uso urbanístico de los espacios libres y zonas verdes previstos en el Plan General -alteraciones para las que el artículo 162.1 del Reglamento de Planteamiento establece especiales cautelas o formalidades procedimentales- pues lo que ha habido es, sencillamente, una reserva para espacios libres y zonas verdes superior al mínimo previsto en el Plan General.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a los recurrentes, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del citado artículo 139, atendiendo a la índole del debate suscitado en casación y a la intervención que la parte recurrida ha tenido en el mismo, procede limitar el importe de la condena en costas en lo que se refiere a la partida de honorarios de Letrado a la cantidad de mil quinientos euros (1500 €).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.