STS, 26 de Mayo de 2004

El 18 de noviembre de 2.002, la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia, en virtud del recurso de suplicación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Social nº 1 en los autos nº 499/01, seguidos a instancia de dicho recurrente contra la COMUNIDAD AUTONOMA DE LA REGION DE MURCIA (ISSORM), sobre prestación de seguridad social. La parte dispositiva de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Murcia es del tenor literal siguiente: "Desestimar el recurso de suplicación interpuesto por D. Gustavo frente a la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social número Uno de Murcia, de fecha 7 de marzo de 2002, en virtud de demanda interpuesta por D. Gustavo contra ISSORM, en reclamación de seguridad social y confirmar, como confirmamos, el pronunciamiento de instancia".

La sentencia de instancia, de 7 de marzo de 2002, dictada por el Juzgado de lo Social nº 1 de Murcia, contenía los siguientes hechos probados: "1º.- Al actor Don Gustavo por Resolución de la Dirección del ISSORM, de fecha 18-7-2000, le fue reconocida ayuda periódica para personas con discapacidad en un importe mensual de 31.988 pesetas, para la prestación permanente de servicios personales, con efectos económicos desde 1-6-2000, con cargo a la convocatoria abierta por la orden de 10 de febrero de 2000, de la Consejería de Trabajo y Política Social, sobre ayudas periódicas para personas con discapacidad. ----2º.- La ayuda económica para prestación permanente de servicios personales la solicitó y así le fue reconocida, para los servicios de atención personal durante 1,5 horas de cada sábado (levantarle de la cama, aseo, vestirlo y sentarle en la silla de ruedas) y para los servicios de atención domiciliaria (limpieza de hogar y plancha) durante dos días a la semana, a razón de 3 horas cada día. ----3º.- Por Resolución de la Directora del ISSORM, de fecha 26-9-2000, se aplicaron los efectos económicos de la ayuda, comenzando estos desde 1-1-2000, con el abono de los atrasos correspondientes. ---- 4º.- El día 22-01-2001 presentó en el registro general del ISSORM las facturas y recibos de gasto realizado desde 1-01-2000 a 31-12-2000, tanto de los servicios de atención personal, prestados por la sociedad Ayuda a Domicilio de Murcia, S.A.L., por un importe total de 113.154 pesetas, como de los servicios de atención domiciliaria, por un importe total de 329.000 pesetas, con un total acumulado por ambos conceptos de 442.154 pesetas. también se aportaron en ese acto los certificados de pensiones y prestaciones de su madre y suyos propios. ----5º.- Posteriormente, por escrito de fecha 31-01-2001, el Servicio de Prestaciones Económicas y Subvenciones del ISSORM le comunicó que se iba a proceder a la revisión del expediente de ayuda periódica para personas con discapacidad, por considerar que percibe un complemento público de igual finalidad que la mencionada ayuda, emplazándole al trámite de audiencia para que formulara las alegaciones que estimara convenientes. ----6º.- Se acordó por el ISSORM en fecha 14 de marzo de 2001, reducir la cuantía de la ayuda que venía percibiendo para prestación permanente de servicios personales a la cantidad mensual de 14.027 pesetas desde 01/3/2001 hasta 31/12/2001. ----7º.- Las circunstancias personales y familiares del actor son las siguientes: tiene reconocido un grado total de minusvalía del 90%, evaluada su necesidad de concurso de tercera persona con 50 puntos y 15 puntos por graves dificultades de movilidad. Los beneficiarios de la Seguridad Social. Percibe pensión de orfandad (en su cuantía mínima) y prestación familiar por hijo a cargo por razón de minusvalía, modalidad contributiva. Convive con su madre, Elvira, nacida el 30-9-1931, a la que le fue reconocido un grado de minusvalía del 46% desde 9-10-1990, y, por revisión posterior, un grado total de minusvalía del 65% (54% de grado de discapacidad global más 11% de factores sociales complementarios), con efectos desde 11-4-2000, y evaluada con 5 puntos por graves dificultades de movilidad. en el año 1999 también le fue concedida ayuda económica para prestación permanente de Servicios Personales, por Resolución del ISSORM, de fecha 14-12-1999. ----8º.- Que en fecha 14-5-2001 se ha interpuesto reclamación previa, que ha sido desestimada por silencio administrativo, cuya copia se adjunta".

El fallo de dicha sentencia es del tenor literal siguiente: "Que declarándome incompetente por razón de la materia para conocer de la demanda interpuesta por D. Gustavo contra el INSERSO debía señalar la jurisdicción Contencioso Administrativa para su conocimiento".

El Letrado Sr. Lozano López, en representación de D. Gustavo, mediante escrito de 21 de marzo de 2.003, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alegan como sentencias contradictorias con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 15 de diciembre de 1993. SEGUNDO.- Se alega la infracción del artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral, los artículos 38, 53, 55 y 56 de la Ley General de la Seguridad Social, los artículos 1 y 25 del Real Decreto 620/81, de 5 de febrero, los artículos 3.2, 5, 11.4, 16.3 y 29 de la Orden Ministerial de 5 de marzo de 1.982, el artículo 1 del Real Decreto 1856/1979, de 30 de julio, el número 6 del apartado I de la letra B) del Anexo al Real Decreto 649/95, de 21 de abril, losartículos 4.c) y 16 de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, el artículo 12.1.3 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, el artículo 149.1.17 de la Constitución Española, el artículo 2.2 del Decreto 66/1996, 2 de agosto, de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Por providencia de esta Sala de 3 de abril de 2.003 se tuvo por personado al recurrente y por interpuesto el presente recurso de casación para la unificación de doctrina.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar improcedente el recurso, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 28 de abril actual. Por providencia de 28 de abril, se dejó sin efecto el acto de votación y fallo señalado, y dada las características de la cuestión jurídica planteada y su trascendencia, se procedió a señalar para Sala General, el día 19 de mayo actual, en cuya fecha tuvo lugar.

La cuestión que se suscita en el presente recurso consiste en determinar si el orden social es el que tiene jurisdicción para conocer de la pretensión deducida en las presentes actuaciones en las que el actor reclama frente a la reducción de una ayuda periódica de atención personal que tenía reconocida por la concurrencia de una prestación familiar de hijo a cargo. La ayuda se había concedido en virtud de la Orden de 10 de febrero de 2000 de la Consejería de Trabajo y Política Social de la Comunidad Autónoma de Murcia, sobre ayudas periódicas para personas con discapacidad. La sentencia recurrida considera que se trata de un auxilio individual e institucional de los previstos en el Real Decreto 620/1981 y en la Orden Ministerial de 5 de marzo de 1982, sobre régimen de ayudas públicas a disminuidos, que se conceden por las Administraciones competentes, de acuerdo con sus normas específicas y que, al no formar tal ayuda parte de la acción protectora de la Seguridad Social, no está incluida en el artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral. Declara, por tanto, la falta de jurisdicción del orden social para conocer de la pretensión deducida en la demanda. En la sentencia de constaste de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 15 de diciembre de 1993 se trata de una ayuda para la adaptación funcional del hogar solicitada por un minusválido. La ayuda se deniega por el INSERSO, al no estar prevista específicamente en la legislación correspondiente. La sentencia de contraste considera que es una ayuda del tipo de las previstas en el Real Decreto 620/1981 -y lógicamente de la Orden de 5 de marzo de 1982- y que, no correspondiendo su gestión a los Ministerios de Trabajo, Educación y Ciencia o Cultura, se encuadra en la Seguridad Social y, por tanto, en el ámbito de la jurisdicción del orden social.

La contradicción alegada resulta apreciable, pese a las diferencias existentes. Se trata de dos prestaciones del mismo tipo: ayudas a minusválidos; el distinto contenido de las mismas (asistencia personal en un caso y servicio de fontanería en otro) no afecta a la identidad de las controversias. Tampoco el que en un caso la competencia estuviera transferida a la Comunidad Autónoma y en el otro, no. El dato que podría considerarse como diferencial es la regulación autonómica en la sentencia recurrida ,pero no es decisivo dado el carácter de la regulación estatal. Esta regulación está contenida en el Real Decreto 620/1981 y la Orden de 5 de marzo de 1982 y su examen muestra que se trata de una regulación marco de las ayudas públicas, que no las establece, sino que se limita a dictar reglas de armonización de las prestaciones que puedan establecerse; una regulación, por tanto, de eficacia muy cuestionable cuando quien establece las ayudas tiene competencia plena para su regulación. En la sentencia de contraste, no aparece ninguna regulación específica de la ayuda debatida, mientras que en el supuesto aquí debatido se invoca la Orden de la Consejería de Trabajo y Política Social de Murcia de 10 de febrero de 2000, pero la diferencia no transciende del fondo, pues en el caso de la sentencia de contraste la regulación se atribuía a las normas estatales ya citadas y en todo caso esa regulación no afectaba a la naturaleza de la ayuda y a su posición en relación con la Seguridad Social.

La parte recurrente denuncia la infracción del artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral, de los artículos 3.2, 11.4 , 16.3 y 29 de la Orden de 5 de marzo de 1982, 1 del Real Decreto 1856/1979, nº 6 apartado I letra B) del Anexo del Real Decreto 649/1995, 4.c) y 16 de la Ley Orgánica/1992, 12.1.3 de la Ley Orgánica 4/1982, 149.1.17 de la Constitución y artículo 2.2 del Decreto 66/1996 de la Comunidad de Murcia. La infracción es acumulativa, pero es clara y constituye un estudio muy completo y preciso de la cuestión controvertida, por lo que debe examinarse. El punto de partida de la denuncia está en el artículo 2.b) de la Ley de Procedimiento Laboral y en determinar si la ayuda controvertida puede considerarse una prestación de la Seguridad Social.

La respuesta ha de ser negativa, pese al notable esfuerzo de argumentación que ha realizado la parte recurrente. La jurisdicción del orden social está referida únicamente a las controversias en materia de Seguridad Social. Por tanto, a efectos de las prestaciones sociales que pueden dispensarse por las entidades públicas dentro de lo que genéricamente se conoce como actividad de prestación de la Administración, hay que distinguir entre las prestaciones de la Seguridad Social en sentido estricto y las prestaciones sociales que forman parten de esa actividad administrativa genérica de prestación. En el artículo 38 de la Ley General de la Seguridad Social se define la acción protectora de la Seguridad Social. Está claro que la ayuda controvertida no está dentro de las prestaciones básicas que enumeran los apartados a) y d) del artículo citado. Tampoco es una mejora voluntaria (artículo 39 de la Ley General de la Seguridad Social). El problema consiste en si puede considerarse dentro de la asistencia social de la Seguridad Social (artículo 38.2 de la Ley General de la Seguridad Social) o si forma parte de los servicios sociales de la Seguridad Social (artículo 38.1.e) de la Ley General de la Seguridad Social).

En materia de asistencia social hay que distinguir entre la de la Seguridad Social y la denominada "asistencia social externa", que no está comprendida en la reserva competencial del Estado (artículo 149.1.17 de la Constitución), sino en el artículo 148 de la norma suprema, como competencia, que puede ser exclusiva, de las Comunidades Autónomas (STC 239/2002). La asistencia social de la Seguridad Social se configura en el artículo 38.3 de la Ley General de la Seguridad Social como complemento de las prestaciones básicas del sistema y en los artículo 55 y 56 de dicha Ley se define su concepto y se determina su contenido por remisión a la regulación reglamentaria. Esa regulación se encuentra en la Orden de 1 de diciembre de 1976 y prácticamente se trata de prestaciones en desuso, que el artículo 56 de la Ley General de la Seguridad Social refiere a las ayudas que "se dispensen por tratamientos o intervenciones especiales, en casos de carácter excepcional, por un determinado facultativo o en determinada institución; por pérdida de ingresos como consecuencia de la rotura fortuita de aparatos de prótesis, y cualquiera otras análogas cuya percepción no esté regulada en esta Ley ni en las normas específicas aplicables a los Regímenes Especiales". La ayuda controvertida no está en la lista del artículo 5 de la Orden de 1 de diciembre de 1976, ni puede encuadrarse en la que regula el artículo 8 de esa misma disposición porque la ayuda reclamada no está sometida a las limitaciones del artículo 2 de la Orden de 1 de diciembre de 1976 en cuanto a sus beneficiarios. Por otra parte, hay que tener en cuenta que dentro de las prestaciones básicas del artículo 38 de la Ley General de la Seguridad Social han surgido determinadas formas de protección de contenido asistencial (nivel asistencial de protección de desempleo y complementos de mínimos en las pensiones). Sin embargo, estas formas asistenciales de cobertura no son técnicamente asistencia social, sino modalidades asistenciales de las prestaciones básicas. También son prestaciones básicas de la seguridad social las prestaciones no contributivas que tienen una ordenación jurídica de marcado carácter asistencial. Fuera de estos casos en los que no puede integrarse la ayuda controvertida, estamos ante la denominada asistencia social externa que queda fuera de la competencia del orden social y que comprende aquellas formas de asistencia social que corresponden a las Comunidades Autónomas (artículo 148 de la Constitución) y a las Entidades Locales (artículos 25.2.k) y 36 de la Ley de Bases de Régimen Local y disposiciones complementarias). A esta modalidad de asistencia corresponde la ayuda solicitada, de acuerdo con la configuración que la misma realiza la Orden de 10 de febrero de 2000, pues su concesión no está vinculada a la condición de persona incluida en el campo de aplicación de la Seguridad Social, sino a la condición minusválido, a la residencia en la Comunidad Autónoma y a la carencia de medios suficientes (artículos 3 y 4 de la Orden de 10 de febrero de 2000 en relación con el artículo 8 del Decreto 65/1986 de la Comunidad Autónoma de Murcia).

No obstante, hay que tener en cuenta que el artículo 38.2 de la Ley General de la Seguridad Social incluye en su apartado e) dentro de la acción protectora del sistema "las prestaciones de servicios sociales que puedan establecerse en materia de reeducación y rehabilitación de inválidos y de asistencia a la tercera edad, así como en aquellas otras materias en que se considere conveniente". En los años 70 se estableció un servicio de asistencia a subnormales y otro de rehabilitación y recuperación a minusválidos que se fusionaron por Decreto 731/1974. La protección del servicio de subnormales era una aportación económica que fue suprimida por la disposición adicional 1ª del Real Decreto 383/1984. Las prestaciones del servicio social de recuperación y rehabilitación de minusválidos eran fundamentalmente técnicas (Orden 24 de noviembre de 1971 ) y en ellas no puede encuadrarse la ayuda mencionada. La Resolución de 26 de febrero de 1980 (Boletín Oficial del Estado de 8 de abril de 1980), que cita la parte recurrente, no tenía rango suficiente para crear prestaciones incluidas en la acción protectora de la Seguridad y tampoco hay coincidencia entre la prestación controvertida y la ayuda domiciliaria que regula en sus artículos 59 a 61, aparte de las prestaciones de esta Resolución están limitadas a las personas incluidas en el campo de aplicación de una Seguridad Social entonces estrictamente contributiva (artículo 9). Lo mismo cabe decir de la Orden de 17 de mayo de 1999, que también cita la parte recurrente, que sólo contiene unas instrucciones para la elaboración de los presupuestos de la Seguridad Social en el año 2.000, que no pueden crear una prestación de la Seguridad Social, ni mucho menos configurar como tal una ayuda asistencial establecida y regulada por una Comunidad Autónoma. En cualquier caso las prestaciones del servicio social de recuperación y rehabilitación de minusválidos quedaron afectadas por la Ley 13/1982 (LISMI) y sus normas de desarrollo (Real Decreto 383/1984). Desde ese momento las prestaciones económicas fueron el subsidio de garantías de ingresos mínimos, el subsidio de ayuda a tercera persona y el subsidio de movilidad y gastos de transporte. Estos subsidios ya no son prestaciones de la Seguridad Social. Los dos primeros desaparecerán como consecuencia de la Ley 26/1990 para ser sustituidos por las correspondientes prestaciones no contributivas, que sí que tienen la condición de prestaciones de la Seguridad Social, porque la ley les atribuyó esa condición. No puede, por tanto, sostenerse que la ayuda individualizada reclamada sea una prestación del servicio social de recuperación y rehabilitación de minusválidos. Es cierto que en el nº 6, apartado I, letra B) del Anexo del Real Decreto 649/1995 se concreta la transferencia a la Comunidad Autónoma de Murcia de las gestión de prestaciones obligatorias y, en su caso, graciables de la Seguridad Social que venía desarrollando en el INSERSO. Pero de esa regla no cabe extraer la conclusión que obtiene el recurrente, porque la ayuda controvertida ni es una prestación de la Seguridad Social, ni estaba gestionada por el INSERSO. La ayuda se encuadra dentro de las competencias propias de asistencia social que la Comunidad Autónoma asume en virtud del artículo 10.1.18 de su Estatuto de Autonomía, en la redacción de la Ley Orgánica 1/1998, y no en el marco de las competencias de gestión en materia de Seguridad Social que le atribuye el artículo 12.1.3 de dicho Estatuto. La expresión servicios sociales es equívoca, pues éstos, como técnica prestacional, pueden formar parte de la Seguridad Social en el caso del artículo 38.1e) de la Ley General de la Seguridad Social o ser formas instrumentales de la prestación de la asistencia social. La sentencia recurrida no ha infringido, por tanto, ninguna de las normas estatutarias o de transferencia que menciona la parte recurrente.

Tampoco puede calificarse como prestación de Seguridad Social la ayuda controvertida en virtud de la regulación del Real Decreto 620/1981 y la Orden de 5 de marzo de 1982. En estas disposiciones se contemplan ayudas especializadas de desenvolvimiento personal o ayudas domiciliarias. Pero ya se ha dicho que la regulación contendida en estas disposiciones no es una regulación de prestaciones reales de la Seguridad Social o de otra institución. Es meramente de una ordenación marco para armonizar las prestaciones de este carácter que puedan establecerse por los distintos "regímenes, programas y planes relativos a ayudas económicas de la Administración del Estado, de la Administración institucional y de la Administración de la Seguridad Social" (artículo 1 del Real Decreto 620/1981). Para que una ayuda de este tipo pudiese calificarse como una prestación de la Seguridad Social tendría que existir una norma de rango suficiente que la estableciese como tal. Este no es el caso de la Orden de 10 de febrero de 2000 de la Consejería de Trabajo de Murcia, ni era el caso de la ayuda de la sentencia de contraste.

Hasta aquí la consideración de la naturaleza de la ayuda controvertida desde el punto de vista histórico, que es el que preside la fundamentación de la denuncia que formula el recurso. Pero la cuestión es todavía más clara si se examina la regulación de esa ayuda en la legislación de la Comunidad Autónoma. La prestación debatida es una ayuda acogida a la Orden de 10 de febrero de 2000. Ahora bien, lo que regula esta Orden es una prestación asistencial de la Comunidad Autónoma, sin ninguna conexión con el régimen jurídico de la Seguridad Social, pues la regulación de la Orden se funda en el Decreto 65/1996, que configura esta ayuda como una típica prestación asistencial en el sentido de que el acceso a la misma no está limitado por criterios profesionales, se vincula a situación de necesidad definida y a la carencia de recursos por parte del beneficiario y su concesión se subordina a la existencia de créditos disponibles (artículo 4.3 de la Orden de 10 de febrero de 2000). Pues bien, de esta forma lo que se ha solicitado es una prestación asistencial de la Comunidad Autónoma, definida como tal en su legislación y en uso de una competencia exclusiva, que le atribuye su Estatuto de Autonomía. El hecho que en algún momento el servicio social de minusválidos haya podido conceder alguna ayuda similar en virtud de instrucciones sin valor normativo y, desde luego, sin rango suficiente o en virtud de consignaciones presupuestarias coyunturales, no permite afirmar que estemos ante una prestación de Seguridad Social, que tendría que estar definida clara e inequívocamente como tal por una norma que pudiera tener la consideración de legislación básica del Estado, de conformidad con el artículo 149.1.17ª de la Constitución, lo que no es el caso, como ya se ha razonado en los anteriores fundamentos.

Por todo lo expuesto, hay que desestimar el recurso, como propone el Ministerio Fiscal, sin que haya lugar a la imposición de costas por tener reconocido el recurrente el beneficio de justicia gratuita.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.