STS, 23 de Junio de 2003

PonenteD. Francisco Trujillo Mamely
ECLIES:TS:2003:4382
Número de Recurso9577/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución23 de Junio de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Junio de dos mil tres.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad ALSA INTERPROVINCIAL, S.A., representada procesalmente por la Procuradora Doña ISABEL JULIA CORUJO, contra la sentencia dictada el día 10 de septiembre de 1998 por la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 2ª ) del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso número 355/1996, que confirma el Acuerdo de la Consejería de Fomento de 8 de noviembre de 1995 , posteriormente recurrido en súplica, y desestimado presuntamente.-

En este recurso es también parte recurrida EL PRINCIPADO DE ASTURIAS, a través del Letrado de sus servicios jurídicos, y la entidad AUTOCARES HORTAL, S.A., representada por el Procurador D. Francisco de Guinea y Gauna.-

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 10 de septiembre de 1998, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 2ª ) del Tribunal Superior de Justicia de dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " FALLAMOS: En atención a lo expuesto, esta Sección de la sala de lo Contencioso Administrativo ha decidido: Desestimar el recurso interpuesto por el Proc. D. Angel García Cosio Alvarez, en nombre y representación de la Compañía Mercantil " ALSA Interprovincial, S.A." , contra la desestimaciones presuntas del recurso de súplica interpuesto ante el Consejo de Gobierno del Principado de Asturias contra el acuerdo dictado el día 8 de noviembre de 1995 por la Consejería de Fomento y del recurso ordinario interpuesto ante dicha Consejería contra la autoridad que hubiese dictado el acuerdo autorizando a la entidad Autocares Hortal, S.A. el servicio de transporte Oviedo- La Fresneda, habiendo sido parte demandada dicha Administración representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos y la mencionada entidad representada por la Letrada Dª. María Josefa Coste Coste, acuerdos que mantenemos por estimarlos ajustados a Derecho, sin hacer especial condena en costas ".-

SEGUNDO

Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación la entidad ALSA INTERPROVINCIAL, S.A., a través de su Procuradora Sra. JULIA CORUJO, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se casara y anulara la recurrida y se declarase la nulidad de los actos administrativos impugnados, con condena en costas a la parte adversa.

TERCERO

La parte recurrida, el PRINCIPADO DE ASTURIAS, a través del Letrado de sus servicios jurídicos, y la entidad AUTOCARES HORTAL, S.A., a través de su Procuradora Sra. DE GUINEA Y RUENES, en el escrito correspondiente formularon su oposición a los motivos de casación, y terminaron suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso interpuesto de contrario, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-

CUARTO

Mediante providencia de fecha 20 de marzo de 2003, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 12 de junio siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, pronunciada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 10 de Septiembre de 1.998, desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por ALSA INTERPROVINCIAL, S. A., contra: 1), la Resolución desestimatoria presunta, por vía de silencio negativo, del recurso de súplica interpuesto contra la Resolución de 8 de Noviembre de 1.995 (R.S. 040883), - en lo concerniente al condicionado impuesto a su título -, dictada por la Consejería de Fomento del Principado de Asturias, que a la vista de la solicitud de ALSA INTERPROVINCIAL, S.A., sobre instauración de expediciones Soto de Llanera - La Fresneda - Oviedo, dentro de la concesión Gijón-Madrid, con hijuelas VAC-032, y al amparo de lo establecido en el artículo 65 del Reglamento de Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Septiembre, le autorizó provisionalmente y con carácter temporal el establecimiento de servicios directos entre las localidades citadas, con arreglo al calendario, expediciones y horario que figuraban como Anexo en la Resolución, hasta la adopción de las medidas de coordinación que resultaren convenientes; y 2), la Resolución desestimatoria presunta del recurso administrativo ordinario contra la supuesta autorización de que sea titular AUTOCARES HORTAL, S.A., autorización que resultó ser la Resolución de la Consejería de Infraestructuras y Vivienda, del Principado de Asturias, de fecha 28 de Agosto de 1.995, que, - ante la petición formulada por esta mercantil, y cuya Resolución citando el apartado d), del artículo 78.3 del Real Decreto anteriormente citado -, transcribía el apartado 4 del propio artículo 78, le autorizaba la implantación de expediciones directas entre La Fresneda y Oviedo por la Autovía A-66, todos los días excepto sábados, domingos y festivos, desde el uno de septiembre al treinta de Junio, ambos inclusive, con arreglo al horario que establecía.

SEGUNDO

Sobre la conformidad o no a derecho de esos actos administrativos se pronunció la sentencia de instancia que, en su Fundamento Jurídico Segundo, determinó con precisión cual era el objeto del proceso a la vista de aquel escrito de interposición y no obstante la Súplica de la demanda, rechazando que el recurso, para no incurrir en desviación procesal, pudiera extenderse a otra Resolución de 8 de Noviembre de 1.995 (R.S. 040884), que había concedido, también, a AUTOCARES HORTAL, S.A., y al amparo de lo dispuesto en el artículo 65 del Real Decreto 1.211/1.990, de 28 de Septiembre, autorización provisional y con carácter temporal, del establecimiento de servicios directos entre La Fresneda-Oviedo, con arreglo al calendario, expediciones y horario que figuraban en el Anexo hasta la adopción de las medidas de coordinación que resultaren convenientes. Y todo ello, añade la sentencia de instancia, sin perjuicio de que " la resolución que se dicte pueda incidir sobre la misma, al no haberse formulado recurso contra esta ".

La sentencia de instancia, y en cuanto afecta a los términos en que el recurso de casación que examinamos viene planteado, rechaza ( Fundamento Jurídico Cuarto), que exista " un abandono total y absoluto del procedimiento legalmente previsto al efecto como dispone el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre, toda vez que los defectos denunciados no tienen el alcance para producir la nulidad del acto recurrido, puesto que ni la falta de notificación de las resoluciones, ni el hecho de no respetar el orden de incoación tienen otros efectos que los reconocidos en los artículos 58.3 y 72.4 de la indicada Ley, ni cabe apreciar desviación de poder cuando no existe prueba alguna, ni tan siquiera de carácter indiciario que pudiera conducir al ánimo del Juzgador que la Administración demandada hubiera actuado con un fin distinto al que le es propio a favor del servicio e interés público ".

En su Fundamento Jurídico Quinto, establece que: " Tampoco cabe impugnar al amparo de las resoluciones de 28 de agosto y 8 de noviembre de 1995 la transmisión de las concesiones autorizadas el 30 de junio de 1994 y el 16 de junio de 1987 por las que se otorga a Autocares Hortal S.A. las concesiones de Noreña- Oviedo y Eobes- El Castro, respectivamente, pues las referidas concesiones no consta que se hubiesen impugnado previamente en vía administrativa, y en consecuencia no cabe negarles validez y eficacia en base a una supuesta falta de publicación en tanto las mismas no sean recurridas expresamente ante la Administración que las autorizó ".

Continúa, ( Fundamento Jurídico Sexto), señalando que: " Como venimos afirmando se impugna en este proceso la desestimación presunta del recurso de súplica interpuesto contra la resolución de fecha 8 de noviembre de 1995, así como la desestimación también presunta del recurso ordinario interpuesto contra el acuerdo que autorizó a Autocares Hortal S.A. la implantación de un servicio directo entre La Fresneda y Oviedo por la Autopista A-66, de fecha 28 de agosto de 1995 que sirvió de base a la anterior resolución para estimar la concurrencia de servicios coincidentes de tráfico entre La Fresneda y Oviedo por parte de la entidad Autocares Hortal S.A. y ALSA Interprovincial S.A.

El referido acuerdo de fecha 18 de agosto de 1995 se otorgó como una modificación de los tráficos dictaminados en el título concesional al amparo del artículo 78.3 del Reglamento e la Ley 16/1987 de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990 de 28 de septiembre, sin embargo, en su concesión no se siguió el procedimiento de publicidad establecido en el párrafo 3º de su artículo 79, ni consta que a la referida resolución se le diera publicidad ni que fuera notificada a ALSA Interprovincial S.A., o a posibles interesados por tener tráficos que pudieran verse afectados.

Sentado lo anterior, la mencionada resolución no puede tener el carácter de firme, toda vez que el plazo para recurrir no podía comenzar a cumputarse hasta que tuvo conocimiento de la misma con la notificación de la resolución de fecha 8 de noviembre de 1995 y siendo así que el recurso contra la misma se interpuso el día 30 del mismo mes, debe de entenderse formulado en tiempo y forma y conducirnos hacia su estimación a fin de subsanar el defecto formal antes denunciado, sin embargo, los defectos formales sólo determinarán la anulabilidad del acto recurrido cuando se trata de requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a indefensión del interesado, según el artículo 63.2 de la citada Ley 30/92, requisitos que no se cumplen en el caso de autos al entender subsanada la omisión de la fase de publicidad y alegaciones con la interposición del recuso, pues otra interpretación no haría sino incrementar los trámites procesales sin ninguna trascendencia práctica".

Para concluir, (Fundamento Jurídico Séptimo), sosteniendo que: " Tanto el recurso interpuesto contra la resolución de 8 de agosto de 1995, como contra la de fecha 8 de noviembre del mismo año, tienen como fundamento, no tanto la provisionalidad de la concesión, sino la autorización compartida con la entidad Autocares Hortal S.A. de la que dice carece de derecho para ello.

Como venimos afirmando el contenido de la resolución de 8 de noviembre d 1995 tiene como punto de partida y límite los tráficos autorizados entre La Fresneda y Oviedo a la entidad Autocares Hortal S.A. por resolución de 28 de agosto del mismo año que el recurrente entiende carece de derecho por no tener autorizada parada fija en La Fresneda, ni derecho al tráfico por la autopista A-66.

Como antes se ha dicho el derecho de la entidad demanda le viene atribuido por las transmisiones de las concesiones autorizadas el 16 de junio de 1987 y 30 de junio de 1994 con tráficos entre Noreña y Oviedo con parada discrecional en la Fresneda y Parque de la Fresneda y su traslado por la autopista constituye una sustitución parcial del trayecto autorizada por el artículo 78.3 d) del Reglamento de Carreteras ( sic ) vigente al no existir exclusividad en el tráfico, decayendo de esta forma tanto las alegaciones que se hacen al articulado del Reglamento de 1949 como la supuesta exclusividad del derecho invocado que impediría la sustitución o modificación de los itinerarios".-

TERCERO

Disconforme con la sentencia de instancia se interpone este recurso de casación, cuyo primer motivo, al amparo del ordinal 3º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por infracción del artículo 359, párrafo primero, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incongruencia de la sentencia; y en el mismo razona que la sentencia de instancia, en su Fundamento de Derecho Sexto, párrafo segundo, reconoce que respecto de la solicitud de AUTOCARES HORTAL, S.A., de expediciones La Fresneda-Oviedo por la Autopista A-66 " no se siguió el procedimiento (de publicidad) establecido por el párrafo 3º de su artículo 79 ", ( se refiere al artículo 79 del Reglamento de Transportes Terrestres), y añade que la sentencia, en cuanto expresamente declara que la Resolución de 28 de Agosto de 1.995 " no puede tener el carácter de firme ", reconoce que existe " defecto formal " y sin embargo le da validez, por lo que incurre en incongruencia, ya que un acto defectuoso, nada menos que por no haber seguido el procedimiento jurídicamente establecido, nunca puede tener validez.

El motivo ha de ser desestimado, porque, en ningún caso, podría tener amparo en el ordinal bajo el que se cobija y el artículo 99.1 de la Ley Jurisdiccional exige que se exprese razonadamente el motivo o motivos en que se ampare.

En efecto, la cuestión que se plantea nada tiene que ver con la congruencia o incongruencia de la sentencia, pues aquella viene referida al ajuste entre las pretensiones de las partes en relación con sus alegaciones y la parte dispositiva y, la sentencia de instancia, ni da más ni menos ni cosa distinta de lo pedido y, por cuanto, en todo caso, " el juicio sobre la congruencia de la resolución judicial presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso delimitado por referencia a sus elementos subjetivos y objetivos ", ( entre otras, sentencias de 8 de Abril de 1.996 y 25 de Abril de 2.002), y esto es algo que resulta conforme a los términos de la sentencia.

Por otro lado, no cabe ir extrayendo expresiones de contexto, para llegar a la conclusión que más convenga a la parte que recurre, sino que ha de leerse el argumento de la sentencia en su integridad y con arreglo a los razonamientos que se hacen en ella para concluir que lo que la sentencia está expresando, es que aunque existan defectos formales, estos no son determinantes de la anulabilidad del acto en cuanto ni les hacen perder a este su fin ni ocasionan indefensión, porque, en todo caso, han de entenderse subsanados esos defectos, que no son causa de nulidad radical por las razones que explícitamente se deducen del razonamiento de aquella por la intervención de la parte en este proceso, teniendo en cuenta, además, debemos añadir, el carácter restrictivo de la nulidad radical de los actos administrativos que se desprende de la reiterada doctrina jurisprudencial en este sentido, sin perjuicio de que cuando, efectivamente, concurra el supuesto, haya de declararse.

CUARTO

El segundo motivo asimismo se articula al amparo del ordinal 3º citado del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las normas reguladoras de la sentencia, en relación con el artículo 359. 1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y artículo 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, porque, según entiende el recurrente, la sentencia no decide todos los puntos litigiosos que han sido objeto de debate.

Este motivo, que sí tiene relación con la congruencia de la sentencia, tampoco puede prosperar por la razón de que determinado con precisión en la sentencia cual es el objeto del proceso, la mayoría de los puntos a que se refiere, aunque la parte los planteara en el debate ni tenían relación con el objeto específico del proceso conforme a lo delimitado conforme a las normas procedimentales por la propia sentencia, ni siquiera esta podía tratarlos porque se referían a actos firmes tales como el derecho que a la codemandada, AUTOCARES HORTAL, S.A., le venía atribuido por las transmisiones de las concesiones autorizadas el 16 de Junio de 1.987 y 30 de Junio de 1.994, con tráficos autorizados entre Noreña y Oviedo con parada discrecional en La Fresneda y Parque de la Fresneda, asumiendo la Sala, en este extremo el razonamiento de la sentencia.

Debiendo, además, señalarse que la sentencia es totalmente congruente con las pretensiones y alegaciones de las partes, pues la congruencia, tal como ha declarado esta Sala, ( entre otras, sentencias de 7 de Abril de 1.992 y 9 de Febrero de 1.998), también se da cuando sin tratar de modo expreso alguno de los argumentos deducidos por las partes, el conjunto de la fundamentación de la sentencia supone el rechazo implícito, aunque claro de dichas objeciones; añadiendo la sentencia de 29 de Enero de 2.003, que "reiterada es la doctrina del Tribunal Constitucional que señala que no es preciso que expresamente la sentencia resuelva sobre todos los extremos invocados por las partes si de sus razonamientos puede deducirse con claridad cual es la posición adoptada en relación con alguno de los extremos que alega ". Que es, precisamente, lo que ocurre en el caso de autos.

QUINTO

Los otros cuatro motivos de casación, todos ellos al amparo del ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto del debate, y en los que se denuncia desde la infracción del procedimiento legalmente establecido, reiterando de nuevo el argumento esgrimido en el motivo primero, ( artículo 62.1.e) de la Ley 30/1.992, 63.2, in fine de la misma y artículo 24. de la Constitución), pasando, - motivo cuarto - por la infracción del artículo 83.3 ( desviación de poder), en relación con los artículos 78 y 79 del Reglamento de Transportes Terrestres, con referencia, de nuevo al artículo 63.2 y 107 a 117 de la Ley 30/1.992, ( motivo quinto) hasta la infracción del derecho de exclusividad, ( motivo sexto), como uno de los pilares básicos de toda la red de servicio público de carácter permanente y uso regular, conforme al artículo 72.1 y 2 de la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, están íntimamente relacionados entre sí.

Un detenido análisis de lo actuado no permite sostener que se haya utilizado un procedimiento distinto al establecido legalmente para los fines de que se trata. En efecto, sin perjuicio de que la sentencia también se refiera al propio artículo 78.3.d) del Reglamento de Transportes Terrestres y entienda que las omisiones del procedimiento no tienen transcendencia para determinar su nulidad, ni siquiera su anulación por las razones que expone, es lo cierto que en cuanto a la Resolución de 28 de Agosto de 1.995, que es respecto de la que se denuncia tal infracción, aunque de existir arrastraría las que en virtud de ellas se hubieren dictado, ni siquiera se estaba ante un procedimiento de modificación de los tráficos determinados en el título concesional.

Porque, efectivamente, si bien conforme al artículo 78.2, "Las modificaciones respecto a los tráficos determinados en el título concesional únicamente podrán ser realizarse cuando estén expresamente permitidas en dicho título o cuando sean autorizadas por la Administración ", y, - apartado 3.d) -, "Se considerarán a tal efecto modificaciones de los tráficos de la concesión: La sustitución total o parcial del trayecto por el que discurre el itinerario por otro distinto, salvo que por ser los tráficos del anterior y del nuevo itinerario idénticos resulte de aplicación lo previsto en el punto siguiente ", el apartado 4, establece que: " La sustitución total o parcial del itinerario, consistente en la simple utilización de infraestructuras distintas, siendo idénticos los tráficos del anterior y del nuevo itinerario, no tendrá la consideración de modificación de los tráficos concesionales y bastará comunicarla con una antelación mínima de treinta días a la Administración, que podrá prohibirla o establecer límites concretos a la misma cuando en función de los nuevos tiempos de recorrido u otras circunstancias concretas se produzcan modificaciones sustanciales que afecten cualitativamente al servicio y no resulten procedentes ".

SEXTO

Por ello, puesto que este era el supuesto de autos, a él se refiere la Resolución administrativa, cuando invocando el apartado d) del artículo 78.3, transcribe aquel apartado 4 y la sentencia de instancia consigna que " su traslado por la autopista constituye una sustitución parcial del trayecto autorizada por el artículo 78.3 d) ", es obvio que no se estaba ante una modificación de itinerarios, que exige el trámite del artículo 79 del propio Reglamento de Transportes, sino una sustitución parcial del trayecto, para lo que no era preciso la tramitación del procedimiento establecido para las modificaciones del tráfico de la concesión.

Sin que a causa de todo ello quepa discrepar de las afirmaciones que con el valor de hechos probados contiene la sentencia de instancia, sin que pueda pasar desapercibido acerca de esa posible coincidencia de tráficos, no sólo la procedencia originaria de las concesiones, a que se refiere la sentencia en su último Fundamento Jurídico, sino el propio informe obrante en el expediente administrativo emitido acerca de la solicitud que formuló la ahora recurrente para instaurar expediciones entre Soto de Llanera-La Fresneda-Oviedo, dentro de la concesión Gijón- Madrid, VAC-032, cuando señala que " la posible justificación de la coincidencia de los tráficos que realizan Alsa y Hortal en La Fresneda, pueda encontrarse en que el servicio se presta en la zona de influencia de Oviedo con lo que hasta la distancia de 10 Km pueden ser autorizados servicios coincidentes ". Y es en aplicación del artículo 65 del Reglamento de Transportes Terrestres, como se han otorgado esas autorizaciones provisionales y con carácter temporal a ambas entidades " hasta la adopción de las medidas de coordinación que resulten convenientes ". Autorización que viene amparada, con las limitaciones que procedan, en los propios artículos 4 y 13 de la Ley 16/1.987, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

Por todo ello y, también, en parte por los propios razonamientos de la sentencia que en cuanto coincidan con lo que aquí sostenemos hemos de asumir, los motivos de casación que hemos examinado conjuntamente han de ser desestimados, puesto que ni se infringió el procedimiento legalmente establecido, ni por ello, tal como la recurrente denuncia, se incurrió en desviación de poder, por el uso de un procedimiento distinto, cuando precisamente el utilizado era el adecuado ni, en cualquier caso, se produjo indefensión, existiendo coincidencias de tráfico ni, en definitiva, por todo ello se infringió el derecho de exclusividad.

SÉPTIMO

La desestimación de los motivos de casación comporta la del recurso interpuesto y, conforme a lo establecido en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional, las costas han de ser impuestas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

No haber lugar y, por tanto, desestimamos el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de ALSA INTERPROVINCIAL, S.A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección 2ª, del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, con fecha 10 de Septiembre de 1.998, en el recurso contencioso-administrativo número 355/1.996; con expresa imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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