STS, 18 de Enero de 2005

PonenteLUIS GIL SUAREZ
ECLIES:TS:2005:96
Número de Recurso3526/2003
ProcedimientoSOCIAL
Fecha de Resolución18 de Enero de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Enero de dos mil cinco.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación en interés de ley núm. 26/03, interpuesto por Letrado de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia, de fecha 21 de noviembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección cuarta, en el recurso núm. 698/1998 formulado contra resolución de 10 de diciembre de 1997 del Tribunal Economico-Administrativo Regional de Cataluña, desestimatoria de la reclamación económico-administrativa núm. 3616/1997, interpuesta frente a denegación de solicitud de devolución de ingresos indebidos. Ha comparecido el Abogado del Estado, en la representación que legalmente le corresponde, y ha informado el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso- administrativo promovido por D. Ángel Daniel, contra la resolución de 10 de diciembre de 1997, del Tribunal Económico- Administrativo Regional de Cataluña, desestimatoria de la reclamación económico-administrativa núm. 3616/1997 interpuesta en relación con denegación de devolución de ingresos indebidos en concepto de gravamen complementario de tasa fiscal de juegos, declarando su nulidad por no resultar ajustada a Derecho, y declarando asimismo el derecho del actor a la devolución de las cantidades indebidamente ingresadas con sus intereses legales. No ha lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en el presente recurso".

SEGUNDO

La representación procesal de la Generalidad de Cataluña formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que se dicte Sentencia que formule la siguiente doctrina:

"El derecho a la devolución de ingresos indebidos ejercitado a través del procedimiento regulado en el artículo 155 de la Ley General Tributaria [de 1963] y el RD 1163/1990, prescribe por el transcurso del plazo establecido por dicha Ley, y se computa, de acuerdo con el artículo 65 de la misma, desde el momento en que se realizó el ingreso, aunque con posterioridad se declare inconstitucional la norma en virtud de la cual se realizó el ingreso tributario, sin que quepa considerar otro plazo y cómputo distinto de los aplicables al procedimiento de devolución, cuando indubitadamente éste ha sido el único instado por los interesados".

TERCERO

El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 7 de junio de 2004, solicita que sentencia "en la que, respetando en todo caso, la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, estime el recurso de casación en interés de la Ley interpuesto, fijando la doctrina legal propuesta".

CUARTO

El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera que procede estimar el recurso en interés de ley, dado que la doctrina sentada en la resolución recurrida es errónea y gravemente dañosa para el interés general.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 11 de enero de 2005, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -Sentencias de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003 entre otras- que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (art. 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, LJCA, en adelante -art 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante).

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 100.1 LJCA [102-a) LJ], en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 100.1 y 3 LJCA y 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley ( sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

SEGUNDO

La sentencia recurrida, en su fundamento de derecho tercero, se señala: "no obstante lo expresamente establecido en el artículo 65 LGT, que para el cómputo de la prescripción del derecho a la devolución de ingresos indebidos fija el día del ingreso, en supuestos como el examinado ese momento, de acuerdo con la teoría de la actio nata, el plazo prescriptorio debe comenzar a contarse en el momento en que la declaración de inconstitucionalidad es conocida y tiene efectos frente a todos (artículo 28 LOTC), cesando la vigencia y eficacia de la norma cuyo valor normativo superior impedía hasta entonces la solicitud de devolución de ingresos".

Esta doctrina es reputada por la representación procesal de la Administración recurrente incorrecta y gravemente dañosa para el interés general.

Lo primero porque la sentencia, para considerar que el cómputo del período de prescripción para la devolución de ingresos indebidos fijado en el artículo 65 LGT [1963] no opera cuando se trata de una declaración de inconstitucionalidad, utiliza exclusivamente sentencias de este Alto Tribunal dictadas en recursos en que el objeto era la responsabilidad del Estado legislador, siendo incorrecto aplicar postulados y plazos de un procedimiento de responsabilidad patrimonial a un procedimiento de devolución de ingresos indebidos.

Lo segundo porque dicha doctrina atenta contra el principio de seguridad jurídica y se compromete el interés general y el principio de eficacia administrativa cuando se pretende que ante la solicitud articulada por el administrado a través de un cauce procedimental marcado y claro, la Administración haya de prescindir de la clara calificación y delimitación del objeto del recurso, para buscar otros cauces procedimentales que implícita o eventualmente pudiera haber pretendido ejercitar el administrado.

En definitiva, la doctrina de la sentencia recurrida, de reiterarse, afectaría al principio de seguridad jurídica, al permitir que en cualquier momento el interesado pudiera ejercitar un derecho a la devolución de un ingreso tributario, dejando inoperante la institución de prescripción.

TERCERO

El contenido de la doctrina que se solicita y la argumentación fundamentadora de la misma que, en síntesis, ha quedado expuesta se corresponden con las exigencias establecidas por la doctrina de esta Sala para la estimación del recurso de casación extraordinaria de que se trata.

En primer lugar, se aprecia la necesaria relación, por su oposición, entre la doctrina que se propone y la razón de decidir de la sentencia. El recurrente en instancia había solicitado la devolución de un ingreso indebido, transcurrido el plazo de prescripción de cinco años computado desde su ingreso y, sin embargo, la sentencia excluye la consecuencia de tal prescripción porque el "Tribunal Supremo ha declarado la posibilidad de acceder a la indemnización por responsabilidad del Estado legislador por lo indebidamente abonado en aplicación de una Ley declarada inconstitucional y por tanto nula", y porque "frente a liquidaciones tributarias basadas en preceptos legales declarados inconstitucionales sería siempre posible suscitar la acción de nulidad con fundamento en la aplicación de los artículos 53 LGT [1963] y 62 de la Ley 30/1992, pretensión que de acuerdo con el principio de informalidad que rige el procedimiento administrativo, que tiene su reflejo en casos como el examinado en el artículo 110.2 de la Ley 30/1992, la Administración pudo considerar ejercitada a través de la petición de devolución de ingresos y darle el cauce procedimental apropiado, en lugar de invocar la prescripción del derecho".

En segundo término, la referida doctrina es errónea. No lo es en cuanto a sus tres premisas, pues es cierto que esta Sala ha reconocido la posibilidad de exigir la responsabilidad patrimonial al Estado legislador en supuestos de declaración de inconstitucionalidad de una norma legal, cabe ejercitar la acción de nulidad y el procedimiento administrativo se rige por el principio antiformalista. Pero sí es errónea en cuanto a la aplicación que de tales premisas hace confundiendo categorías jurídicas con una indudable trascendencia práctica.

En efecto, la responsabilidad patrimonial que pueda reclamarse no puede servir, sin embargo, para rehabilitar el plazo de devolución de ingresos indebidos ya prescrito. La exigencia de dicha responsabilidad tiene un régimen jurídico propio y diferente, con una solicitud que ha de dirigirse a la Administración responsable y al órgano competente, en ningún caso a la oficina gestora que no podría pronunciarse ni reconocer la existencia de tal responsabilidad, un procedimiento especifico y sujeta a un plazo concreto, el de un año, éste sí computable desde la "actio nata", esto es desde la publicación de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma legal. Pero no asimilable, por tanto, al plazo de prescripción, entonces de cinco años que correspondía a la devolución de ingresos indebidos. Y la misma especificidad ha de predicarse de una acción de nulidad que tiene sus propias exigencias y está sujeta a requisitos propios, cuya asimilación a la solicitud de una devolución de ingresos indebidos, establecida para determinados supuestos que la norma concreta, no puede basarse en una genérica apelación al principio antiformalista del procedimiento administrativo.

La sentencia de instancia confunde procedimientos o no da importancia a las diferencias de instituciones distintas (devolución de ingresos indebidos, responsabilidad del Estado legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de normas legales y acción de nulidad) estableciendo así una doctrina errónea.

Por último, el referido criterio puede considerarse también gravemente dañoso tanto cualitativamente, por el riesgo que comporta en sí no atender a las diferencias apreciables entre conceptos jurídicos e instituciones distintas, como cuantitativamente por la eventualidad de su reiteración en ulteriores supuestos en que solicitándose la devolución de ingresos indebidos se resuelva, sin embargo, con base en la responsabilidad patrimonial de la Administración.

CUARTO

Las razones expuestas justifican la sustancial estimación del recurso de casación en interés de la Ley interpuesto, si bien naturalmente con referencia a la Ley General Tributaria de 1963, para la que se solicita la doctrina legal, ya que tratándose de la aplicación de la nueva Ley General Tributaria, Ley 58/2003, de 17 diciembre, ha de tenerse en cuenta el inicio del cómputo del plazo de prescripción establecido para la devolución de ingresos indebidos en el artículo 67.1, último párrafo. No procede acordar la imposición de las costas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que estimando sustancialmente el recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por la representación de la Generalidad de Cataluña contra la sentencia, de fecha 21 de noviembre de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección cuarta, en el recurso núm. 698/1998, declaramos como doctrina legal que: "El derecho a la devolución de ingresos indebidos ejercitado a través del procedimiento que regulaba el artículo 155 de la Ley General Tributaria de 1963 (Ley 230/1963, de 28 de diciembre) y el RD 1163/1990, prescribía por el transcurso del plazo establecido por dicha Ley, y se computaba, de acuerdo con el artículo 65 de la misma, desde el momento en que se realizó el ingreso, aunque con posterioridad se hubiera declarado inconstitucional la norma en virtud de la cual se realizó el ingreso tributario, sin que quepa considerar otro plazo y cómputo distinto de los aplicables al procedimiento de devolución, cuando indubitadamente éste había sido el único instado por los interesados".

Todo ello con respeto de la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y sin hacer expresa imposición de costas.

Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 100.7 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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