STS, 10 de Febrero de 2011

PRIMERO .- La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el Procedimiento Ordinario 363/2007, dictó sentencia el 27 de marzo de 2009 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «I.- Se estima el Recurso Contencioso- Administrativo interpuesto por Dª. Celestina , contra la Resolución de 6/julio/06 del Secretario de Estado de Justicia, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30/enero/06, de la MUTUALIDAD GENERAL JUDICIAL, sobre subsidio de incapacidad temporal. II.- Se anulan, por ser contrarios a derecho, los actos administrativos a que se refiere el presente Recurso. III.- Se reconoce, como situación jurídica individualizada de la parte recurrente, su derecho a percibir la suma de 2.112,14 euros, en concepto de diferencias de subsidio condenando a la Administración a estar y pasar por tal pronunciamiento, y a abonar la referida cantidad, más sus intereses legales devengados desde su reclamación en sede administrativa. IV.- No procede hacer imposición de costas».

SEGUNDO .- El Abogado del Estado, mediante escrito presentado el 21 de julio de 2009 en el Registro General de este Tribunal Supremo, interpuso contra ella recurso de casación en interés de la ley, solicitando a la Sala que dictara sentencia por la que se declare que aquélla infringe el ordenamiento jurídico y fije doctrina legal.

TERCERO .- Admitido el recurso y remitidas las actuaciones a esta Sección Séptima conforme a las reglas del reparto de asuntos, por providencia de 11 de noviembre de 2009 se reclamaron las actuaciones a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, ordenándole que emplazara a cuantos hubiesen sido parte en las mismas para su comparecencia en este Tribunal Supremo.

CUARTO .- Recibidos los autos y el expediente administrativo, y los emplazamientos de las partes, se dio traslado del escrito de interposición a la recurrida para que formulara alegaciones en el plazo de treinta días, trámite evacuado por la Procuradora Sra. Cañedo Vega mediante escrito de 1 de febrero de 2010 en el que solicitó la desestimación total del recurso, confirmando la doctrina contenida en la sentencia recurrida en todos sus términos, con imposición de las costas del presente procedimiento a la Administración recurrente.

QUINTO .- Conferido el preceptivo traslado al Ministerio Fiscal, resultó evacuado mediante escrito de 23 de febrero de 2010 solicitando el Ministerio Público la desestimación del recurso, dado que la doctrina sentada en la resolución recurrida no es errónea ni gravemente dañosa para el interés general.

SEXTO .- Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 9 de febrero de 2011.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, Presidente de la Sección

PRIMERO .- El objeto del recurso se concreta en determinar la procedencia de la doctrina legal solicitada en la cuestión planteada por el Abogado del Estado, que es del siguiente tenor: «Las retribuciones complementarias a las que se refiere el artículo 20.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigente sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio ), son las establecidas en la normativa reguladora de las retribuciones del personal al servicio de la Administración de Justicia, esto es, las enumeradas en los artículos 515 y 516 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y recogidas, en su caso, en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo; y en tanto dichas relaciones de puestos de trabajo no hayan sido aprobadas, las indicadas retribuciones complementarias serán las reguladas en las normas citadas en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica 19/2003 ».

SEGUNDO .- Para examinar dicha cuestión procede tener en cuenta los siguientes antecedentes:

1. La sentencia dictada el 27 de marzo de 2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana reconoció el derecho de la recurrente, funcionaria del cuerpo de Gestión Procesal y Administrativa al servicio de la Administración de Justicia con destino en la Comunidad Valenciana, que permaneció en situación de Incapacidad Temporal por causa de enfermedad común desde el 30 de marzo de 2005 hasta el 16 de junio de 2006, a que en el cálculo del subsidio por incapacidad temporal a percibir, de acuerdo con lo establecido en el artículo 20.1, apartado B), del Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio (Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia), a partir del séptimo mes en que permaneció en tal situación, con cargo a la Mutualidad General Judicial (en adelante MUGEJU), se incluyeran entre las retribuciones complementarias previstas en la regla 2ª del citado precepto, las percibidas por la recurrente en conceptos de "productividad" y "complemento autonómico transitorio".

2. Las razones aducidas, sustancialmente, estaban contenidas en el fundamento jurídico segundo de la referida sentencia que, de modo extractado, contenía las siguientes determinaciones:

   - Frente a la pretensión del actor de incluir entre las retribuciones complementarias, tanto la productividad como el denominado "complemento autonómico transitorio" -establecido en los acuerdos de 4/febrero/2003 y 28/septiembre/2004, suscritos entre las centrales sindicales y la Administración de la Generalitat, como concepto sustitutivo del complemento específico-, la Administración aduce que sólo puede tomar en consideración las retribuciones complementarias previstas en los RRDD. 1909/2000 y 1714/2004, que fijan el régimen retributivo de los funcionarios de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa y Auxilio Judicial, entre otros, y que con independencia de que sean retribuidas en nómina, las mejoras retributivas o complementos especiales que obtengan los funcionarios, como resultado de la negociación colectiva que no tienen fuerza vinculante para MUGEJU, sólo puede tener en cuenta las retribuciones previstas en cada momento por la legalidad vigente.

   - Sin embargo, la norma es clara, y no se compadece con la interpretación restrictiva de su alcance que lleva a cabo la Administración, viniendo referida genéricamente a las retribuciones complementarias, sin exclusión; la única restricción que establece el propio precepto deriva de la vinculación de éstas con una fecha concreta, es decir: aquellas retribuciones complementarias devengadas en el primer mes de licencia. Basta, pues, a efectos de tomarlas como referencia para la fijación del subsidio, con calcular el 75 por ciento de cuantas retribuciones complementarias perciba en esa fecha el funcionario en situación de incapacidad temporal, sin que pueda desvincularse MUGEJU de aquellas mejoras retributivas que son fruto de la negociación colectiva, pues los acuerdos alcanzados en ese ámbito, una vez son asumidos por la Administración, se incorporan a la "legalidad retributiva" y tienen carácter vinculante.

   TERCERO .- El Abogado del Estado considera que la interpretación realizada por la sentencia impugnada del artículo 20.1 del citado Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio ) -al incluir en la expresión "retribuciones complementarias" que se utiliza en el apartado B) 2ª del citado precepto los conceptos de "productividad" y el "complemento autonómico transitorio"-, es gravemente dañosa para el interés general por los elevados costes, reales y de previsible cuantificación, que ocasionará a la MUGEJU.

   También la considera errónea y vulneradora del Ordenamiento Jurídico, pues, a su juicio, las citadas retribuciones complementarias no pueden ser otras que las establecidas en la normativa reguladora de las retribuciones del personal al servicio de la Administración de Justicia, esto es, las enumeradas en los artículos 515 y 516 de la LOPJ y recogidas, en su caso, en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo; y en tanto dichas relaciones de puestos de trabajo no hayan sido aprobadas, como ocurre en el supuesto de autos, las indicadas retribuciones complementarias serán las reguladas en las normas citadas en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica 19/2003 (Ley 17/1980, de 24 de abril, sobre Régimen Retributivo de los Funcionarios al servicio de la Administración de Justicia; Real Decreto 1909/2000, de 24 de noviembre , por el que se regula el complemento de destino de los funcionarios al servicio de la Administración de Justicia y Real Decreto 1714/2004, de 23 de julio , por el que se fija para el año 2004 el régimen retributivo de los funcionarios de los Cuerpos de Gestión Procesal y Administrativa, Tramitación Procesal y Administrativa, Auxilio Judicial y de los Técnicos Especialistas y Ayudantes de Laboratorio del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses). Las citadas normas aplicables en ningún caso contemplan entre las retribuciones complementarias el "complemento de productividad" y el "complemento autonómico transitorio" que venían siendo percibidos por la funcionaria recurrente y, por tanto, tales conceptos no pueden ser computados a la hora de fijar la cuantía del subsidio por incapacidad temporal.

   El Abogado del Estado aporta una relación de cuarenta y cuatro recursos pendientes sobre esta materia en Tribunales Superiores de Justicia, una estimación del coste económico de la medida cifrada en 1.688.970 euros anuales si se computaran los complementos retributivos autonómicos y la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 14 de mayo de 2008 favorable a la tesis sustentada por la Abogacía del Estado.

   La parte recurrida niega que la sentencia sea gravemente dañosa para el interés general y errónea. En primer lugar, porque la mayor parte del coste cuantificado por la MUGEJU es estimado y no origina un daño grave a las finanzas de la Mutualidad y en segundo lugar, porque los referidos "complemento de productividad" y "complemento autonómico transitorio" no suponen "mejora" o incremento retributivo por encima de lo establecido legalmente, sino un mero cambio de denominación de retribuciones complementarias perfectamente legales (contempladas en el artículo 516-B -1º.b- y -2º.a- de la LOPJ y fruto de la negociación colectiva) y ajustadas en su cuantía a las señaladas presupuestariamente.

   El Ministerio Fiscal acepta que la sentencia objeto del recurso de casación en interés de la ley sea gravemente dañosa, entendiendo como tal la posibilidad de repetición en el futuro de sentencias iguales, con el pernicioso efecto multiplicador y distorsión que la generalización del fallo tendría en el patrimonio de la MUGEJU. Pero discrepa acerca de que pueda considerarse errónea, afirmando el acierto del criterio sostenido por la sentencia impugnada, en tanto el complemento autonómico transitorio es fruto de los acuerdos suscritos el 4 de febrero de 2003 y 28 de septiembre de 2004 entre la Generalidad Valenciana y las Centrales Sindicales como concepto sustitutivo del complemento específico, mejora retributiva producto de la negociación colectiva, incorporado a la legalidad retributiva y vinculantes para la MUGEJU.

   CUARTO .- El artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción define en términos muy estrictos el recurso de casación en interés de la Ley basándose en los siguientes criterios:

   1. ) Respecto del objeto, pues solamente cabe contra Sentencias firmes, dictadas en única instancia por los Jueces de lo Contencioso-Administrativo y contra las pronunciadas por las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia o de la Audiencia Nacional que no sean susceptibles de recurso de casación ordinario o para la unificación de doctrina.

   2. ) A propósito de los sujetos legitimados para interponerlo, que son únicamente la Administración Pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto, las Entidades o Corporaciones representativas de intereses generales o corporativos que tengan interés legítimo en el asunto, el Ministerio Fiscal o la Administración General del Estado.

   3. ) En cuanto a los presupuestos que han de darse conjuntamente para que pueda utilizarse: grave daño para el interés general y error en la resolución dictada.

   4. ) Respecto de las exigencias de tiempo --tres meses de plazo para interponerlo-- y forma --escrito razonado en el que se fijará la doctrina legal que se postule a presentar ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo con copia certificada de la Sentencia impugnada en la que conste la fecha de su notificación--, pues, advierte la Ley de la Jurisdicción, su incumplimiento obligará a que se ordene de plano el archivo.

   5. ) Sobre el alcance del enjuiciamiento, ya que sólo puede extenderse a la correcta interpretación y aplicación de normas emanadas del Estado que hayan sido determinantes del fallo recurrido.

   6. ) En fin, el pronunciamiento también se ve restringido pues debe respetar en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida y, de ser estimatorio, habrá de fijar en el fallo la doctrina legal, publicándose la Sentencia del Tribunal Supremo en el Boletín Oficial del Estado.

   También el criterio mantenido reiteradamente por la jurisprudencia en las Sentencias de 5 de mayo (casación en interés de la Ley 3456/2001 ) y 23 de junio de 2003 (casación en interés de la Ley 2829/2001 ), y en las allí citadas, o en la de 23 de julio, también de 2003, (casación en interés de la Ley 9450/1997 ), ha explicitado unos requisitos adicionales que resultan de la interpretación de la Ley de la Jurisdicción: El primero es que la doctrina cuya fijación se pretende se refiera a un concreto precepto [ Sentencias de 6 , 8 y 20 de junio de 2005 (recursos de casación en interés de la Ley 26 y 21/2004 y 46/2003 )] y el segundo estriba en que no haya sido establecida ya por esta Sala [Sentencia de 28 de enero de 2003 (recurso de casación en interés de la Ley 8199/2000 ) con cita de una larga lista de otras anteriores coincidentes]. Otro requisito consiste en que el recurso tenga utilidad, lo que no sucede cuando la doctrina cuya fijación se solicita ya resulta por sí misma de las propias normas [ Sentencias de 8 de junio de 2005 (casación en interés de la Ley 21/2004 ), de 15 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 66/2003 ) y de 23 de enero de 2004 (casación en interés de la Ley 30/2004 )].

   QUINTO .- Centrado el objeto de debate en los términos que resultan de los precedentes fundamentos, la parte recurrida cuestiona la concurrencia del requisito relativo a que la doctrina contenida en la sentencia impugnada sea gravemente dañosa para el interés general y ésta ha de ser la primera cuestión en la que se detenga nuestro análisis.

   Esta Sala tiene reiteradamente declarado que el grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten, como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1983 y 16 de octubre de 1989 .

   Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal. La posible repetición del supuesto no permite acudir a este recurso extraordinario, que requiere que el daño que la repetición del criterio de la sentencia impugnada causa al interés general, al aplicarse a casos equivalentes, sea "grave", esto es, que multiplique su efecto en contra del interés general defendido por la Administración, cuando la resolución impugnada afecta únicamente a un reducido círculo de funcionarios que se hallan en situación idéntica a la del originariamente recurrente. En este sentido se pronuncian las sentencias de 12 de diciembre de 1997 , 20 de enero de 1998 , 24 de marzo de 1998 , 4 de marzo de 2002 , 3 de mayo de 2004 , 8 de junio de 2005 (casación en interés de ley nº 21/2004 ), 21 de diciembre de 2006 (casación en interés de ley 8/2005 ), 12 de febrero de 2007 (casación en interés de ley nº 1/2005 ) y 30 de abril de 2007 (casación en interés de ley nº 22/2005 ), entre otras.

   Aplicando la precedente doctrina al caso sometido a enjuiciamiento, debemos entender cumplida la formalidad referente a la posibilidad de grave daño para el interés general, dado que los documentos acompañados al escrito de interposición demuestran que de no accederse a la pretensión impugnatoria en los términos en que la suscita el Abogado del Estado, podría producirse un grave daño para los intereses generales, de reiterarse pronunciamientos como el de la sentencia impugnada, atendidas las reclamaciones, a priori de idéntica naturaleza, en curso ante la Administración y los Tribunales de Justicia, así como las hipotéticas que habrían de producirse de acuerdo con los criterios y cálculos expresados en los documentos acompañados al escrito de interposición (vid F.J. 3.3).

   SEXTO .- La segunda cuestión objeto de discrepancia entre las partes es la relativa a si la doctrina contenida en la sentencia impugnada, en cuanto integra en el término "retribuciones complementarias" establecido en el artículo 20.1.B).2ª del Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio , por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes sobre el Régimen Especial de Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia, los conceptos de productividad y complemento autónomico transitorio percibidos por la funcionaria allí recurrente es errónea al considerar que estos últimos se integran en la legalidad retributiva y vinculan a la Mugeju.

   El análisis de la legislación aplicable en la cuestión planteada permite constatar, como subraya el Abogado del Estado, que las retribuciones complementarias a las que se refiere el artículo 20.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigente sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio ), son las establecidas en la normativa reguladora de las retribuciones del personal al servicio de la Administración de Justicia enumeradas en los artículos 515 y 516 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y recogidas, en su caso, en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo; y en tanto dichas relaciones de puestos de trabajo no hayan sido aprobadas, como sucede en la cuestión planteada, las indicadas retribuciones complementarias serán las reguladas en las normas citadas en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica 19/2003 que son, entre otras, las siguientes: Ley 17/80 y R.D. 1909/2000 de 24 de noviembre , sin perjuicio de la aplicación del R.D. 1714/2004 de 23 de julio .

   Tal regulación positiva resulta coherente con los aspectos esenciales del régimen retributivo de los cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de Justicia en la forma subrayada en el F.J. 13 de la STC nº 253/2005 de 11 de noviembre , al señalar que: «la Ley Orgánica 19/2003 ha establecido un nuevo régimen retributivo (actual Título VI del Libro VI LOPJ) para el personal de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia.

   Pues bien, el art. 515 LOPJ establece lo siguiente: «Los funcionarios de los cuerpos al servicio de la Administración de Justicia a que se refiere este Libro sólo podrán ser remunerados por los conceptos retributivos que se establece en esta Ley».

   El art. 516 regula el marco general del régimen retributivo de este personal, que está integrado por unas retribuciones básicas y otras complementarias. Las primeras están constituidas por el sueldo y la antigüedad. Las segundas por el complemento general del puesto y el complemento específico (retribuciones complementarias fijas y periódicas) y por el complemento de productividad y las gratificaciones por servicios extraordinarios (retribuciones complementarias variables). Además, «los funcionarios tendrán derecho a percibir dos pagas extraordinarias al año» (art. 519.1 LOPJ )».

   Es obvio que los distintos elementos de esta regulación a que acaba de hacerse referencia constituyen, todos ellos, aspectos esenciales del sistema retributivo que garantizan la unidad de los cuerpos de carácter nacional al configurar una remuneración uniforme para todos sus miembros. La homogeneidad del sistema se alcanza por la exigencia que los funcionarios de estos cuerpos nacionales «sólo podrán ser remunerados» por dichos conceptos, según se ha indicado y subraya la invocada jurisprudencia constitucional.

   Por otra parte, este Tribunal, desde la sentencia de 30 de mayo de 1992 recuerda la necesaria uniformidad inherente al régimen estatutario que emana de la legislación básica del Estado, criterio que se reitera en otras sentencias:

1. La sentencia de 22 de octubre de 1993 , reconoce que el marco de la contractualidad está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto-organización del órgano administrativo correspondiente y las características indicadas de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario, emanado de la legislación básica del Estado, no permite que sea identificable con una plataforma de mínimos, extraída de diversas actividades negociadoras.

2. La sentencia de 10 de febrero de 1997 , recuerda la doctrina anterior y se apoya en la de 30 de octubre de 1995, llegando a la conclusión que lo que parece claro, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil , que se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador.

3. Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999 , 5 de diciembre de 2000 , 20 de febrero y 11 de abril de 2001 y 21 de marzo de 2002 , reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos.

   SEPTIMO .- Los razonamientos expuestos conducen a estimar errónea la doctrina sentada por la sentencia recurrida, al no integrarse en la legalidad retributiva básica conceptos extraibles de la negociación colectiva autonómica, cuya vinculatoriedad no resulta aplicable en un organismo autónomo estatal como es la Mugeju.

   OCTAVO .- De conformidad con el artículo 139.2 y dada la naturaleza del recurso de casación en interés de la ley , no procede hacer pronunciamiento sobre costas.

Que ha lugar al recurso de casación en interés de la ley nº 62/2009 , interpuesto por el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación legal que le es propia, contra la sentencia dictada el 27 de marzo de 2009 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el Procedimiento Ordinario 363/2007 , y con respeto a la situación jurídica particular de la sentencia recurrida procede la fijación de la siguiente doctrina legal: «Las retribuciones complementarias a las que se refiere el artículo 20.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigente sobre el Régimen especial de la Seguridad Social del personal al servicio de la Administración de Justicia (aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2000, de 23 de junio ), son las establecidas en la normativa reguladora de las retribuciones del personal al servicio de la Administración de Justicia, esto es, las enumeradas en los artículos 515 y 516 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y recogidas, en su caso, en la correspondiente Relación de Puestos de Trabajo; y en tanto dichas relaciones de puestos de trabajo no hayan sido aprobadas, las indicadas retribuciones complementarias serán las reguladas en las normas citadas en la disposición transitoria quinta de la Ley Orgánica 19/2003 ».

Publíquese la parte dispositiva de esta sentencia en el B.O.E.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Juan Jose Gonzalez Rivas, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.