STS, 14 de Diciembre de 2007
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 14 Diciembre 2007 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Séptima) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen el recurso de casación número 7081/2004, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Valentina López Valero, en representación del Sindicato Único de Trabajadores "Solidaridad Obrera" de Pontevedra, de la Confederación General de Trabajo CGT, contra la sentencia de 31 de mayo de 2004, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso- administrativo número 1671/2003, seguido por el procedimiento de derechos fundamentales, interpuesto contra la inactividad de la Dirección General de Tráfico al omitir la participación de la CGT en las actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de la nueva Oficina Local de Tráfico en Vigo. Ha sido parte la Administración del Estado, y el Fiscal, en defensa de la legalidad.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de 31 de mayo de 2004, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 1671/2003, cuya parte dispositiva dice lo siguiente:" Que DEBEMOS INADMITIR el presente recurso seguido por los trámites del proceso especial regulado en los artículos 114 y s.s. de la Ley de la Jurisdicción, de protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, interpuesto por la Procuradora Dña. Valentina López Valero, en nombre y en representación del Sindicato Único de Trabajadores "Solidaridad Obrera" de Pontevedra de la Confederación General del Trabajo CGT, contra la inactividad de la Dirección General de Tráfico al omitir la participación de la CGT en las actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de la nueva Oficina Local de Tráfico en Vigo. No ha lugar a hacer un especial pronunciamiento respecto de las costas".
Por la Procuradora Doña Valentina López Valero, en representación del Sindicato Único de Trabajadores "Solidaridad Obrera" de Pontevedra se formaliza el recurso de casación por escrito de entrada en este Tribunal, de fecha 10 de septiembre de 2004, en el que al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1
.d) de dicha norma procesal, alega vulneración de las normas del ordenamiento jurídico, y en concreto de los artículos 29.1, en relación con el 69.c) de la Ley 29/1998, Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, en cuanto la sentencia considera que la Administración no ha permanecido inactiva.
Como segundo motivo y al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley procesal citada, alega vulneración de los artículos 24.1 y 28.1 de la Constitución, en relación con los artículos 2.1. d), 6.3.c) y 7.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, y artículos 30, 32 y 34 de la Ley 9/1987, de regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas.
Por el Fiscal se formula su posición por escrito de fecha 16 de octubre de 2006, en los que solicita por los motivos allí expuestos la estimación del presente recurso de casación.
Por el Abogado del Estado, en escrito de 17 de noviembre de 2006, se formaliza la oposición al presente recurso, reiterando los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida. QUINTO.-Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 5 de diciembre, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado,
La sentencia recoge en sus fundamentos jurídicos segundo y tercero las razones por las que declaró inadmisible el recurso en los siguientes términos:
"SEGUNDO.- En la demanda presentada la parte actora solicita que se dicte sentencia en la que se declare que la inactividad de la Dirección General de Tráfico excluyendo a la CGT del procedimiento de consulta y de negociación previo a la apertura provisional de la Oficina Local de Tráfico en Vigo ha vulnerado el derecho de libertad sindical del Sindicato recurrente, Sindicato Único de Trabajadores "Solidaridad Obrera" de Pontevedra de la Confederación General del Trabajo (CGT).
Afirma que la inactividad administrativa objeto de este recurso trae causa de varias peticiones formuladas en fechas 29.1.2002, 14.11.2002, 17.1.2003 y 2.6.2003 por el Sindicato a la Dirección General de Tráfico a fin de que se le convocase para participar en las actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de la nueva Oficina Local de Tráfico en Vigo.
Expresa que dicha participación era posible dado que contaba con representación en la Junta de Personal del personal funcionario de la Jefatura provincial de Tráfico de Pontevedra habiendo obtenido mas del 10% del porcentaje de participación. Que la Dirección General de Tráfico ignora las citadas peticiones y excluye a la actora del proceso de participación sindical previo a la apertura de la nueva Oficina Local en Vigo.
Que la Administración demandada separa de modo arbitrario y artificioso dos cualidades de representación sindical: los representantes sindicales implantados en el Organismo en el ámbito nacional, y la Junta de Personal del ámbito afectado. Y por ello la Administración decide mantener dos niveles diferentes de información, consulta y negociación, de tal manera que convoca dos tipos diferenciados de reunión, la que se celebra en Madrid el día 5 de junio de 2003 y la que se celebra en la Subdelegación del Gobierno en Pontevedra el día 12 de junio de 2003, convocando a la reunión de Madrid a los representantes sindicales nacionales. Y a la reunión celebrada en Pontevedra se convoca a la Junta de Personal y tiene carácter exclusivamente informativo. Con este método la Administración ha conseguido que todos los Sindicatos que tienen implantación y representación en el ámbito afectado, excepto la CGT, participasen en la reunión del día 5 de junio de 2003 en Madrid.
Que en el ámbito territorial y funcional de la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra el sindicato CGT ostenta la condición de sindicato más representativo. Y que la Dirección General de Tráfico en la reunión que tuvo lugar en Madrid el día 5 de junio de 2003 convoca al proceso de consulta y negociación a todos los Sindicatos afectados excepto a la CGT y dicha exclusión es premeditada y consciente dada la insistente y reiteradas peticiones del Delegado del Sindicato en la Jefatura Provincial de Pontevedra ante la Dirección General de Tráfico para participar en el proceso en cuestión. Y esta exclusión supone una violación del derecho fundamental de libertad sindical en su faceta de derecho a la acción sindical recogido en el artículo 28.1 de la CE. Y, además, el artículo 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical establece que las organizaciones sindicales que aun no teniendo la consideración de más representativas hayan obtenido, en un ámbito territorial y funcional especifico, el 10% o más de delegados de personal y miembros de comité de empresa y de los correspondientes órganos de las Administraciones Públicas, estarán legitimadas para ejercitar, en dicho ámbito funcional y territorial, las funciones y facultades a que se refieren los apartados b), c), d) e) y
g) del número 3 del artículo 6 de acuerdo con la normativa aplicable a cada caso. Y el mencionado artículo
6.3, al determinar la posición jurídica de los sindicatos a efectos de acción sindical, establece que gozaran de capacidad representativa en los niveles territoriales y funcionales para participar como interlocutores en la determinación de las condiciones de trabajo en las Administraciones Públicas a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación.
Concluye que la CGT en el ámbito geográfico y funcional que representa: Pontevedra y el personal funcionario de su correspondiente Jefatura Provincial de Tráfico tiene capacidad representativa para participar como interlocutor en la determinación de las condiciones de trabajo en las Administraciones Públicas a través de los oportunos procedimientos de consulta o negociación. Y que la Dirección General de Tráfico ha producido al Sindicato CGT una restricción de sus posibilidades de acción sindical, y ello le ha causado una daño del que, además, debe responder patrimonialmente la Administración. TERCERO.- Corresponde examinar de forma previa la concurrencia de la causa de inadmisibilidad del presente recurso planteada de oficio por este Tribunal del presente recurso contencioso administrativo al amparo de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA en relación con el artículo 25.2 de igual norma porque entiende que la pretendida inactividad de la Administración que impugna el recurrente no puede tener dicha calificación al no concurrir ninguno de los requisitos establecidos en el artículo 29.1 de la LJCA . Para una mejor resolución de la cuestión sometida a revisión conviene destacar que en el presente recurso se está impugnando la inactividad de la Administración definida en el artículo 29.1 de la LJCA y que el actor considera que vulnera las garantías previstas en el artículo 28.1 de la CE .
La pretensión del recurrente consiste en obtener una sentencia en la que se declare que la Administración ha incurrido en inactividad administrativa dado que como Sindicato de mayor implantación en la Jefatura Provincial de Tráfico de Pontevedra no ha sido llamado ni se le ha tenido en cuenta en el proceso negociador previo a la apertura de la Oficina de la Jefatura Provincial de Tráfico en Vigo, inactividad esta que vulnera su derecho a la libertad sindical reconocido en el artículo 28.1 de la CE desarrollado, en lo que ahora interesa, por el artículo 6.3.c y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical de 2 de agosto de 1985 . En este sentido, el ahora recurrente presenta ante la Dirección General de Tráfico un escrito en fecha 22 de julio de 2003 en el que señalaban que " desde enero de 2002 vengo solicitando de Vd. información y la apertura de un proceso de información y negociación con relación a la puesta en marcha de la Oficina Local de Tráfico en Vigo.... Por todo lo expuesto considero que por parte de esa Administración se esta incurriendo en una grave inactividad administrativa en relación con CGT, inactividad que infringe el derecho fundamental a la libertad sindical ... y por ello, a los efectos prevenidos en el artículo 115.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para que cesen en la inactividad administrativa denunciada y convoquen a CGT al proceso informativo y negociador en cuestión dando cumplimiento a lo establecido en la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, y en la Ley 9/1987, de 12 de junio, sobre participación en los órganos de representación del personal funcionario".
Visto el planteamiento de los presentes autos corresponde examinar que se entiende por inactividad de la Administración. El artículo 25.2 de la Ley de la Jurisdicción establece que "también es admisible el recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho en los términos establecidos en esta Ley". Y en el artículo 29.1 de igual norma se define la inactividad de la Administración al decir que "cuando la Administración en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato, o convenio administrativo, este obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, estos pueden deducir recurso contencioso administrativo contra la inactividad de la Administración".
Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración.
Requisitos relativos a la inactividad administrativa que no concurren en el supuesto examinado lo que debe llevar a este Tribunal a declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo. El sindicato recurrente a través del presente recurso pretende el cumplimento de lo previsto en el artículo 6.3.c y 7.2 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical en cuanto entiende que como Sindicato de mayor implantación territorial y funcional en la Jefatura Provincial de Pontevedra se le debió tener en cuenta en el proceso negociador previo a la apertura de la Oficina de la Jefatura Provincial de Tráfico de Vigo y convocarle a la reunión que con este fin se celebro en Madrid el día 5 de junio de 2003 a cuya reunión acudieron solo los sindicatos de mayor representatividad en el ámbito nacional. Y ello no supone inactividad administrativa en el sentido del artículo 29.1 de la LJCA pues no se esta ante una disposición general por la cual la Administración este obligada a realizar una prestación concreta sin necesidad de actos concretos de aplicación. Al contrario, estamos ante una actuación concreta de la Dirección General de Tráfico y si el ahora recurrente considera que vulnera el derecho a la libertad sindical debió impugnar dicha actuación administrativa con arreglo a los tramites y plazos previstos en el artículo 114 de la LJCA, plazo este que se ha superado cuando se ha interpuesto el presente recurso contencioso administrativo.
El incumplimiento por parte de la Dirección General de Tráfico del artículo 7.2 de la Ley Orgánica de la Libertad Sindical no puede impugnarse a través de la vía de la inactividad de la Administración. Por ello el desacuerdo en su aplicación concreta y el uso que del contenido e interpretación de dichas normas pueda efectuar la Administración podrá impugnarse por los afectados recurriendo en cada caso concreto el acto administrativo por el que se incumple el criterio de mayor implantación del sindicato recurrente.
Por ello si el objeto del presente recurso no puede calificarse como inactividad de la Administración del artículo 29.1 de la LJCA estamos ante una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA en relación con los artículos 25 y 29.1 de igual norma lo cual impide a esta Sala examinar las alegaciones que formulan los actores respecto de la vulneración del artículo 28.1 de la CE " .
Esta Sala no puede sino compartir, de conformidad además con lo que sostiene el Abogado del Estado, los argumentos de la sentencia recurrida. En efecto, es evidente que la Administración no ha permanecido inactiva, sino que en relación con la implantación de una Oficina de Tráfico en Vigo ha tenido reuniones, tanto en Madrid, como en Vigo, a la que no ha citado a la recurrente, y es posible que esta falta de representación vulnere tanto los preceptos que la recurrente cita, artículos 2.1. d), 6.3.c) y 7.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de Libertad Sindical, y artículos 30, 32 y 34 de la Ley 9/1987, de regulación de los órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, como el propio artículo 28.1 de la Constitución, en tanto en cuanto la recurrente sostiene que tiene una representación que obligaba a la Administración a citarla ante la puesta en marcha de dicha Oficina, pero desde luego no puede decirse que la Administración haya estado inactiva, sino que precisamente la posible infracción se produce como consecuencia de una actuación concreta de ésta, en la que quizá habrá incurrido en algún tipo de invalidez. En consecuencia, no nos encontramos, como sostiene la sentencia, ante una obligación de la Administración derivada de una disposición general que no precisa actos de aplicación, pues la obligación de convocar a la recurrente en su caso, no se deriva directamente de la norma, sino de la puesta en marcha de una Oficina, de la adopción de un acto concreto, acto que forma parte de la actividad política de la Administración. En consecuencia, habiendo transcurrido el plazo para recurrir por la vía del procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales de la persona, según reconoce la sentencia, la interposición de un recurso, alegando la inactividad de la Administración no puede habilitar el levantamiento de aquél, por lo que no encontrándonos ante una inactividad administrativa encuadrable en el supuesto del artículo 29.1 de la ley jurisdiccional, es ajustada a derecho la conclusión de la sentencia recurrida de que por aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.c) de la LJCA en relación con los artículos 25 y 29.1 de igual norma, el recurso es inadmisible, al no existir la inactividad denunciada, y en consecuencia no procedía examinar las alegaciones que formulan los actores respecto de la vulneración del artículo 28.1 de la CE .
La desestimación del presente recurso conlleva la imposición de las costas procesales a la recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa, debiendo limitarse los honorarios a satisfacer a la parte recurrida como consecuencia de esta condena a la cantidad de 1500 euros, en virtud de la habilitación prevista en aquel precepto legal.
No ha lugar al recurso de casación número 7081/2004, interpuesto por la Procuradora Doña Valentina López Valero, en representación del Sindicato Único de Trabajadores "Solidaridad Obrera" de Pontevedra, de la Confederación General de Trabajo CGT, contra la sentencia de 31 de mayo de 2004, dictada por la Sección 7ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo número 1671/2003, seguido por el procedimiento de derechos fundamentales, interpuesto contra la inactividad de la Dirección General de Tráfico al omitir la participación de la CGT en las actuaciones sindicales correspondientes a la apertura de la nueva Oficina Local de Tráfico en Vigo, con expresa condena en las costas procesales, a la parte recurrente, en los términos del último fundamento jurídico de esta resolución. Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. José Díaz Delgado, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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