STS, 4 de Julio de 2006

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 21 de enero de 2003, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 369 de 2000 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Bilbao Bizkaia Kuxta debemos declarar que el suelo comprendido en el área 18 del PGOU de Leioa aprobado definitivamente por Orden Foral núm. 360/99 de 7 de junio debe ser clasificado como suelo urbanizable, anulando todas las determinaciones de la mencionada Norma contrarias con el anterior pronunciamiento, desestimando las pretensiones impugnatorias, y sin que proceda expresa imposición de las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Respecto de la clasificación del suelo constan informe emitido por el Arquitecto Municipal (f. 206 de los autos y fotografías anexas) e informe pericial emitido por el Arquitecto Sr. Baltasar. El informe pericias es concluyente al afirmar que el Area 18 es un terreno de unas dimensiones aproximadas de 800 mts. de largo por 280 metros de ancho, y que en toda esta superficie no se observa suelo "ya transformado", dado que no cuenta con las infraestructuras básicas diseñadas y acomodadas a la demanda previsible si el suelo hubiera alcanzado la clasificación de suelo urbano (pg. 7 del informe), los viales que lo rodean no tienen encintados de acera continuos, no está desarrollado el abastecimiento de aguas ni ningún otro servicio, sólo por la zona de Ibaiondo existe un polígono industrial, las edificaciones más cercanas no conforman un suelo urbano unido a la trama, se encuentra rodeado de viales de tránsito pero no realmente de calles. Se concluye (pg. 9) que no cumple con los requisitos del art. 8 de la Ley 6/98 para clasificarlo como urbano. Con carácter subsidiario se interesa que se declare que la clasificación del suelo debe ser la de suelo urbanizable. Conviene precisar que la jurisprudencia que se invoca por la parte recurrente viene referida a los efectos de fijación de justiprecio en expropiación forzosa, conforme a la posición mantenida de que, aún cuando un suelo destinado a sistemas generales o de uso dotacional esté clasificado como no urbanizable, la valoración a efectos de justiprecio debe efectuarse como si de suelo urbanizable se tratase, ya que, de lo contrario, se incumpliría la obligación de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento. Esta jurisprudencia, por cierto, pudiera verse afectada por la modificación de la Ley 6/98 de 13 de abril (en concreto de su art. 25 ) que efectúa el art. 104 de la Ley 52/2002 de 30 de diciembre . Conviene, asimismo, precisar que aunque se invoca por todas las partes la Ley 6/98 , el acuerdo de aprobación inicial y el acuerdo de aprobación provisional del PGOU son anteriores a la entrada en vigor de la Ley 6/98 , y conforme establece la DT. 3ª el planeamiento general en tramitación a la entrada en vigor de esta Ley podrá seguirse tramitando sin adaptar sus clasificaciones de suelo a la misma, lo que tiene especial relevancia si consideramos la nueva regulación establecida en el art. 9 respecto del suelo no urbanizable. Conforme a la normativa derogada el margen de discrecionalidad administrativa, respecto de la clasificación del suelo como urbanizable o no urbanizable, permitía un mayor margen que el carácter reglado del suelo no urbanizable que define el mencionado art. 9. No obstante lo anterior, el margen de discrecionalidad no permitía que la clasificación dependiera del destino de los suelos a sistemas generales o usos dotacionales, sino que, en último término, es la vocación del suelo partiendo de su realidad la que debe determinar una u otra clasificación. En el caso concreto, su clasificación como suelo urbanizable resulta de su propia ubicación, estando clasificados como suelo urbano todos los terrenos colindantes que rodean el terreno por todos los frentes excepto el colindante con la ría de Bilbao. El argumento expuesto por el Ayuntamiento para su clasificación como suelo no urbanizable es "la finalidad de protegerlo del proceso urbanizador y reservarlo para la implantación del Sistema General", y se reconoce explícitamente que debiera tener esta clasificación si la construcción de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Lamiako estuviera prevista dentro del Programa de Actuación del Plan General. El argumento, sin embargo, no justifica la clasificación del suelo como no urbanizable, cuando explícitamente se reconoce que "en principio" pudiera ser clasificado como suelo urbanizable, y, desde luego, no se invoca ninguna de las razones o destinos que justifiquen la clasificación del suelo como no urbanizable. El argumento de ello no perjudica al recurrente a efectos expropiatorios, por la doctrina jurisprudencial expuesta, tampoco permite sostener la clasificación del suelo en los términos aprobados, máxime atendiendo a la modificación del art. 25 de la Ley 6/98 a la que antes nos hemos referido. Procede, en consecuencia, estimar parcialmente el recurso interpuesto».

Notificada la referida sentencia a la partes, la representación procesal del Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de fecha 6 de marzo de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Bilbao-Bizkaia Kutxa, representada por el Procurador Don Anibal Bordallo Huidobro, y, como recurrente, el Consorcio de Aguas de Bilbao, representado por el Procurador Don Isacio Calleja García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y el segundo al del apartado c) del mismo precepto; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 79 y 80 a) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , porque este precepto deja un amplio margen al planificador para clasificar un suelo como no urbanizable sin otros límites que los del ejercicio de una potestad discrecional, de modo que su rechazo sólo puede basarse en la vulneración de aquellos límites y no en apreciaciones subjetivas de quien se opone a la mentada clasificación, según lo ha declarado la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias que se citan, y, por consiguiente, cuando la sentencia recurrida impone la clasificación de un suelo en el municipio de Leioa como urbanizable por resultar más conveniente está infringiendo la Ley aplicable y la indicada doctrina jurisprudencial, pues el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 no establecía ninguna enumeración o relación de suelo como urbanizable, y, en el caso enjuiciado, el planeamiento urbanístico impugnado ha mantenido para el suelo en cuestión la clasificación que ya fijase el planeamiento anterior, lo que implica la racionalidad de la solución elegida, dado que en tal suelo se prevé la instalación de una estación depuradora de carácter supramunicipal, declarada de utilidad pública por el Plan Integral de Saneamiento de la Comarca del Gran Bilbao y de interés general por la Ley de 5 de julio de 2001, mediante la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional, lo que justifica la preservación de esos terrenos del desarrollo urbano, por lo que el planificador ha mantenido su clasificación como suelo no urbanizable, careciendo tales terrenos de elementos o servicios, por lo que aquél no ha incurrido en violación de norma alguna ni ha sobrepasado los límites que la jurisprudencia impone al ejercicio de la discrecionalidad, mientras que la Sala sentenciadora se ha excedido de sus atribuciones al clasificarlos como urbanizables, ya que dichos terrenos no están destinados al crecimiento poblacional sino reservados para albergar una infraestructura de carácter supramunicipal; y el segundo por haber infringido la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias por haber incurrido la recurrida en incongruencia y falta de motivación, infringiendo con ello lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , 33 y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , ya que el Tribunal "a quo" no dio respuesta a las razones por las que el Consorcio demandado adujo para sostener que el suelo no podía ser clasificado como suelo urbanizable y, por consiguiente, que el área 18, destinado a la depuradora supramunicipal, no puede ser clasificada como suelo urbanizable por no concurrir los requisitos para ello, incurriendo, además, en contradicción interna la sentencia por cuanto afirma que con arreglo a las normas aplicables el suelo en cuestión debería clasificarse de no urbanizable, a pesar de lo cual dispone que sea clasificado como urbanizable, con lo que no se expresa la razón de esta decisión, requisito imprescindible para que una sentencia cumpla el requisito de la motivación, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra desestimatoria del recurso contencioso-administrativo interpuesto y se confirme en su integridad la resolución impugnada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el término de treinta días, formalizase su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 25 de enero de 2005, alegando que la sentencia recurrida fija los márgenes de la discrecionalidad del planificador en las características del suelo que señalan su vocación partiendo de la realidad, de manera que deben clasificarse como suelos urbanizables los destinados a albergar sistemas generales cuando, además, están próximos a núcleos consolidados, señalando con toda claridad la sentencia recurrida la razón de su decisión, que está en que en el suelo se prevé la instalación de un sistema general de infraestructuras, que está rodeado de suelos clasificados como urbanos, que no hay razón para clasificarlo de no urbanizable en razón de sus características y que el Ayuntamiento ha reconocido que si la construcción de depuradora estuviese contemplada en el Programa de Actuación del Plan General el suelo merecería la condición de urbanizable, de modo que la sentencia reconoce la discrecionalidad del planificador a la hora de clasificar el suelo como urbanizable o no urbanizable pero entiende que en este caso se ha excedido de los límites de esa discrecionalidad, que en el caso enjuiciado impedían al planificador atribuir al suelo la clasificación de no urbanizable, al estar rodeado de suelo urbano y tener como destino la instalación de un sistema general de infraestructura al servicio de la población, estando suficientemente motivada la sentencia que da plenamente a conocer la razón de su decisión, como se acaba de expresar, aunque no acepte los argumentos dados por el Consorcio para defender que el suelo destinado a la depuradora debería clasificarse como no urbanizable, sin que la sentencia haya dejado de dar respuesta a las pretensiones del referido Consorcio, sino que, por el contrario, lo que ha hecho es rechazarlas por no compartirlas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso interpuesto y se confirme íntegramente la sentencia recurrida con imposición de las costas a la entidad recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 20 de junio de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Aunque la representación procesal del Consorcio recurrente esgrime en segundo lugar el motivo de casación basado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por infracción de las normas reguladoras de las sentencias, y concretamente por adolecer la recurrida de falta de motivación e incurrir en incongruencia omisiva, vulnerando con ello lo dispuesto en los artículos 24 y 120.3 de la Constitución , 33 y 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede que examinemos este motivo primero, pues, de ser estimado, nos abocaría a subsanar los vicios de la sentencia recurrida dando las respuestas omitidas con las razones de nuestra decisión.

Este motivo de casación, sin embargo, no puede prosperar porque de la propia articulación del primer motivo invocado se deduce que el recurrente conoce perfectamente la ratio decidendi de la sentencia recurrida y con las objeciones que hace demuestra que ésta ha resuelto todas la cuestiones planteadas en la instancia.

Esta Sala del Tribunal Supremo ha declarado, entre otras, en sus Sentencias de 9 de marzo de 2004 (recurso de casación 2292/2001) y 23 de marzo de 2005 (recurso de casación 2736/2002 ), que no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones de las partes, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares de cada caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales, y si en este caso la sentencia recurrida no abordó de forma específica y singular los argumentos usados al contestar la demanda, el razonamiento contenido en el fundamento jurídico tercero de la misma, recogido en el segundo antecedente de esta nuestra, da respuesta a las alegaciones del Consorcio demandado acerca de la clasificación del suelo destinado a instalar la depuradora.

Es doctrina legal, recogida en las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 11 de febrero de 1995, 27 de enero de 1996, 20 de enero de 1998, 14 de marzo de 1998, 14 de abril de 1998, 6 de junio de 1998, 18 de julio de 1998, 23 de enero de 1999, 9 de octubre de 1999, 10 de junio de 2000, 15 de febrero, 9 de junio, 14 de julio y 2 de octubre de 2003, 3 de marzo, 6 de abril, 11 de mayo y 6 de julio de 2004, 23 de marzo, 21 de junio, 28 de septiembre y 5 de octubre de 2005 , que « el principio de iura novit curia excusa al órgano jurisdiccional de ajustarse a los razonamientos jurídicos aducidos por las partes, siempre que no se altere la causa petendi ni se sustituya el thema decidendi, si bien ha de pronunciarse sobre lo solicitado motivando debidamente su decisión, lo que no supone que la motivación jurídica de la sentencia deba replicar a cada uno de los argumentos aducidos ni sea exigible que responda exhaustivamente a todas las alegaciones realizadas por los litigantes, pues la congruencia requiere un análisis de los diversos motivos de impugnación pero no de los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones sino el discurso lógico jurídico de las partes», doctrina esta acorde con la expresada en las Sentencias 172/94, 222/94 y 203/98 del Tribunal Constitucional.

En el primer motivo de casación se asegura por la representación procesal del Consorcio recurrente que, al imponer la sentencia recurrida la clasificación de urbanizable al suelo destinado a instalar la depuradora de aguas residuales, ha infringido lo dispuesto en los artículos 79 y 80 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencia que cita, acerca de la discrecionalidad que tiene el planificador al clasificar el suelo como urbanizable, limitada sólo por la racionalidad de la solución elegida, que en este caso venía avalada por la clasificación en el planeamiento anterior y el destino del suelo a instalar en él una infraestructura de carácter supramunicipal declarada de utilidad pública e interés general, con lo que trató de preservar dicho suelo del desarrollo urbano.

Ha sido precisamente la irracionalidad de la solución elegida la causa por la que el Tribunal a quo ha declarado que la única clasificación posible del suelo, dado su destino, su ubicación y sus características, es la de urbanizable.

Dicho suelo carece de los valores que, con arreglo al apartado b) del artículo 80 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , deben preservarse de cualquier proceso urbanizador.

El Area 18 en cuestión es un terreno, de ochocientos metros de largo por doscientos ochenta de ancho, rodeado por todos sus frentes de suelo clasificado como urbano, salvo el colindante con la ría de Bilbao.

Este suelo está destinado a la construcción de una Estación Depuradora de Aguas Residuales y el propio Ayuntamiento reconoce que se habría clasificado como urbanizable si la referida instalación depuradora estuviese contemplada en el Programa de Actuación del Plan General.

En definitiva, como se apunta en la sentencia recurrida, es «la vocación del suelo, partiendo de su realidad, la que debe determinar su clasificación», y, en este caso, tanto por sus características propias, como por su emplazamiento y su destino la única clasificación racional del mismo es la de urbanizable, pues, en definitiva, la instalación en él de la Estación Depuradora de Aguas Residuales no lo preservará del proceso urbanizador, ya que vendrá a alojar una infraestructura general necesaria para dicho proceso, no resultando razonable que un suelo de ochocientos metros de largo por doscientos ochenta de ancho, rodeado de suelos urbanos y destinado a una instalación al servicio de la población asentada en el suelo urbano que lo rodea, se clasifique como no urbanizable cuando no reúne condiciones que le hagan merecedor de una especial protección por su valor agrícola, forestal, ganadero, paisajístico, histórico o cultural, ni por servir para la defensa de la fauna, la flora o el equilibrio ecológico o por la posible explotación de sus recursos naturales, y de aquí que la Sala sentenciadora, con todo acierto, lo clasifique como urbanizable, ya que explícitamente se reconoce por la Administración urbanística que en principio pudiera ser clasificado como urbanizable y no se invoca ninguna de las razones o destinos que justificarían su clasificación como no urbanizable.

La decisión de la sentencia se inscribe en el marco del control que la jurisdicción debe ejercer sobre la actuación discrecional del planificador, de manera que no se ha apartado un ápice de la doctrina jurisprudencial recogida en las Sentencias que, al articular este motivo de casación, se citan por la representación procesal del recurrente, pues se basa en la realidad, que no es dable a la Administración urbanística desfigurar, evitando así que la clasificación del suelo resulte irracional o arbitraria ( Sentencias de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1993, 9 de febrero de 1994, 11 de marzo y 7 de abril de 1997, 22 de junio de 1998, 27 de abril de 2004 y15 de mayo de 2006 ).

La desestimación de ambos motivos alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición al recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero de este mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad comparecida como recurrida, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.