STS, 20 de Marzo de 2013

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó, con fecha 21 de septiembre de 2009, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 560 de 2006 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

FALLAMOS: 1°) Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo. 2º) Que declaramos conforme al ordenamiento jurídico, la Modificación Puntual de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma, referente a la implantación de un sistema general de equipamiento comunitario sanitario, supramunicipal, denominado Son Dureta II, en la finca Son Espases Vell y, en consecuencia, la CONFIRMAMOS. 3º) No se hace expresa declaración en cuanto a costas procesales

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La Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones había acudido a la jurisdicción alegado una pluralidad de infracciones contra el instrumento aprobado por el acuerdo recurrido, infracciones que la sentencia examina a lo largo de quince fundamentos de derecho, que van precedidos de epígrafes indicativos del contenido temático de cada uno. Con todo, la tesis principal de la actora, aún a costa de simplificarla, consistía en que la implantación del Nuevo Hospital de referencia no podía llevarse a cabo mediante la modificación del planeamiento y, por el contrario, precisaba necesariamente de la previa declaración de interés social. Planteada la cuestión litigiosa en el fundamento de derecho primero en el que asimismo se consignan los antecedentes fácticos más relevantes, en el segundo, bajo la rúbrica "clasificación del suelo afectado por la modificación puntual y su régimen jurídico" se examina el fundamento básico de la pretensión. Reproducido literalmente, el expresado fundamento tiene el siguiente contenido:

SEGUNDO. CLASIFICACIÓN DEL SUELO AFECTADO POR LA MODIFICACIÓN PUNTUAL Y SU RÉGIMEN JURÍDICO.

La parte demandante fundamenta su principal línea argumental en el hecho de que al tratarse de una actuación en suelo rústico, le es de plena aplicación la Ley 6/1997, de 8 de julio, de Sól Rústic de les Illes Balears, con todas sus consecuencias, tanto respecto a los requisitos establecidos por dicha Ley para autorizar dicha actuación, como a las condiciones que debe cumplir el referido hospital. Por esta razón y sin perjuicio del análisis detallado de los supuestos incumplimientos, conviene realizar una precisión sobre el régimen jurídico aplicable -en Illes Balears- a la implantación de un sistema general de equipamiento comunitario en suelo rústico. Con carácter previo debe aceptarse la premisa de que la clase de suelo no se ha alterado. Es decir, era suelo rústico antes de la Modificación Puntual y ésta no modifica la clasificación como suelo rústico. Ya en lo que afecta al régimen jurídico del suelo rústico en Illes Balears, la Ley 6/1997, de 8 de julio, de Sol Rústic de les Illes Balears (en adelante LSRIB) es la norma general reguladora de dicho régimen jurídico, pero no la única. En concreto, concurren en dicha regulación otras normas sectoriales (como lo era la Ley 12/1988 de campos de Golf), normas de regulación del suelo rústico protegido (Ley 1/1991, de 30 de enero, de Espacios Naturales); o normas que afectan al procedimiento de concesión de licencias en suelo rústico (Ley 10/1990 de Disciplina Urbanística), entre otras de igual rango legal.

Por lo tanto la línea argumental de la parte recurrente que sólo atiende a la regulación que se desprende de la LSRIB prescindiendo de otras normas de igual rango legal que también inciden en el régimen jurídico del suelo rústico, constituye el primer error que debe corregirse.

En particular, especialmente relevante en la regulación de la implantación de sistemas generales en suelo rústico lo es la posterior Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial en Illes Balears (LDOT), que introduce modificaciones en el régimen de la LSRIB y que en lo que ahora nos interesa supone:

a) la regulación separada y específica de los sistemas de infraestructuras y equipamientos, con determinaciones propias (Título II) y separadas de las generales del suelo rústico (capítulo 3 del Título I). b) el tratamiento conjunto del sistema de infraestructuras públicas y el sistema de equipamientos públicos, a diferencia de la LSRIB que únicamente hacía referencia al sistema de infraestructuras públicas omitiendo tratamiento específico a los restantes sistemas generales como en el caso el equipamiento comunitario sanitario. c) El artículo 21 de la LDOT indica que "los instrumentos de ordenación territorial y los instrumentos de planeamiento general, deberán regular el suelo rústico, y sus usos y actividades, con sujeción a la Matriz de Ordenación del Suelo Rusticó y sus definiciones del anexo 1 de esta Ley, a la Ley 6/1997, de 8 de julio , del suelo rústico de las Illes Balears y a la Ley 19/1995, de 4 de julio,..." Es decir, que, la regulación del suelo rústico ya no se limita a la LSRIB sino que -con la importante trascendencia que luego se analizará- los usos y actividades en dicho suelo deben sujetarse a la Matriz de Ordenación del Suelo Rústico de la LDOT.

La parte recurrente argumenta que la LSRIB (artículo 19) distingue entre:

a) usos admitidos, que comprende: "los usos relacionadas con el destino o la naturaleza de las fincas; "los usos relacionados con la ejecución y mantenimiento de las Infraestructuras públicas;

b) usos condicionados, que comprende: "el uso para vivienda unifamiliar y "los usos vinculados a actividades declaradas de interés general; y

c) los usos prohibidos

Dicha parte argumenta que como quiera que dentro de los sistemas generales ( artículo 25 del Reglamento de Planeamiento ) debe distinguirse entre los relativos a las infraestructuras públicas y los relativos a equipamiento comunitario, nos advierte que los artículos. 19 y 24 LSRIB al configurar los usos admitidos sólo se refieren a los primeros (infraestructuras públicas), de modo que las actuaciones para la implantación de equipamientos comunitarios -como aquí el sanitario- no están previstas en la LSRIB como admitidas, de modo que necesariamente deben pasar por la previa obtención de la declaración de interés general. Se invoca que en nuestro caso no se habría obtenido la previa declaración de interés general.

No obstante, la LDOT -que recordemos en su artículo 21 establece que los usos y actividades en dicho suelo deben sujetarse a la Matriz de Ordenación del Suelo Rústico de la LDOT (MOSR)-, ya contempla en dicha Matriz la regulación conjunta de las infraestructuras y los equipamientos. En concreto contempla que en las Áreas de Transición en suelo rústico común (donde se opera la Modificación Puntual litigiosa), cabe la implantación de equipamientos (2) según establezca el Plan territorial insular y transitoriamente -como era el caso al tramitarse la Modificación Puntual por la vía de le DA 3ª de Ley 14/2000, de Ordenació Territorial - "las condiciones serán las del instrumento de planeamiento general vigente o las de declaración de interés general". Es decir, que el régimen que el artículo 24.2º de la LSRIB establecía exclusivamente para lo que denominaba "infraestructuras públicas" y que consista entenderlo uso admitido si estaba previsto en el planeamiento general o precisar de declaración de interés general en caso contrario, se extiende -por la LDOT- también a la implantación de "equipamientos" de carácter público, como en nuestro caso lo es el sistema general de equipamiento comunitario sanitario-docente supramunicipal, denominado Son Dureta II, en la finca Son Espases Vell.

En consecuencia, se puede afirmar que tras la Ley 6/1999 -y por tanto de plena aplicación a la Modificación Puntual que nos ocupa- para los equipamientos públicos, como para las infraestructuras públicas, las condiciones de implantación serían las precisadas en el instrumento de planeamiento o de ordenación, y a falta de previsión en éstos, las de declaración de interés general. Es decir, el planeamiento que los regule de forma individualizada y detallada, hace innecesaria la declaración de interés general, de la misma forma que el artículo 24.2° de la LSRIB lo establecía limitadamente para las "infraestructuras públicas" detalladas en el mismo. En todo caso, lo que sí interesa destacar es que al hacer extensivo a los equipamientos el régimen previsto en el artículo 24 para las infraestructuras, siempre nos referimos a equipamientos e infraestructuras de carácter "público".

Al margen de lo anterior, incluso cabe cuestionar que cuando la LSRIB utiliza el término "infraestructuras públicas" en los arts. 19, 24 y 26 se quiera referir estrictamente a dicha modalidad de sistemas generales y no -como sería lo lógico- entender que el término comprende tanto el sistema general de comunicaciones e infraestructuras, como de equipamientos comunitarios públicos. Carece de lógica que se establezca un procedimiento de autorización para las infraestructuras y no para los equipamientos comunitarios públicos.

El artículo 24 de la LSRIB dispone:

Artículo 24. Actividades relacionadas con las infraestructuras públicas

1. Tendrán la consideración de actividades relacionadas con las infraestructuras públicas las vinculadas a la ejecución, al uso y al mantenimiento de los siguientes sistemas territoriales:

a) La red viaria y sus centros de servicio.

b) Los centros y las redes de abastecimiento de agua y las obras de infraestructuras hidráulicas en general. c) Los centros de producción, servicio, transporte y abastecimiento de energía eléctrica y gas. d) Las redes de saneamiento, las estaciones de depuración, los sistemas vinculados a la reutilización de aguas residuales, así como las albercas de almacenamiento y las redes de distribución.

e) Los ferrocarriles, puertos aeropuertos.

f) Las telecomunicaciones, teledetección y el control del tráfico aéreo

g) Los centros de recogida y tratamiento de los residuos sólidos

h) En general, todas los que resulten así calificados en virtud de la legislación especifica.

2. Para que los usos vinculados a estas infraestructuras tengan la condición de admitidos, se deberán prever en los instrumentos de planeamiento general, en los instrumentos de ordenación territorial o en los planes de Infraestructuras hidráulicas para regadíos u otros planes de la Consejería de Agricultura y Pesca, Si no fuese así, la ejecución de la actividad exigirá la previa declaración de interés general, a no ser que la aprobación del proyecto implique, en virtud de la legislación especifica, esta declaración.

Es cierto que en el capítulo de actividades relacionadas con los usos admitidos, el artículo 24 LSRIB en principio restringe su regulación a las actividades relacionadas con las "infraestructuras públicas", pero luego indica que éstas son las vinculadas al mantenimiento de "sistemas territoriales" -concepto más genérico que el de infraestructuras públicas y que podría asimilarse al de sistemas generales-, lo que unido a que estos posibles "sistemas territoriales" no son sólo las infraestructuras públicas individualizadas en el precepto, sino también "h) en general, todos los que así resulten calificados en virtud de la legislación especifica", conlleva la interpretación lógica de que la LSRIB ampara un régimen específico para lo que denomina "sistemas territoriales" y consistente en que tales usos tienen la condición de admitidos en suelo rústico cuando así estén previstos y regulados en los instrumentos de planeamiento general. Si no estuviesen previstos en dichos instrumentos de planeamiento -o en los otros indicados en el artículo 24.2º LSRIB-, la ejecución de la actividad si precisaría de previa declaración de interés general. Véase el artículo 24.2° LSRIB.

Como ya se ha indicado, es el sistema aplicado por la Ley 6/1999 LDOT (matriz de ordenación del suelo rústico), ahora ya conjuntamente a los equipamientos e infraestructuras públicas, por lo que tanto si se interpreta que la redacción original del artículo 24 LSRIB ya comprendía el sistema general (o sistema territorial) de equipamientos, como si éstos quedan comprendidos a partir de la Ley 6/1999 , los efectos sobre este recurso son los mismos.

El régimen jurídico adquiere así su encaje lógico ya que la regulación por el planeamiento general, de modo individualizado, de las condiciones de uso, volumen y demás parámetros urbanísticos, del suelo concreto que se destina a una infraestructura o equipamiento públicos (como si este detalle se alcanzase con un plan sectorial o plan territorial), hace redundante e innecesaria una posterior declaración de interés general que implícitamente ya está contenida en la norma de planeamiento elaborada en mejores condiciones de publicidad y participación.

Cuando el artículo 2.2.d) LSRIB indica que una de las funciones del suelo rústico es la servir de "soporte de funciones que, aunque se hayan originado en el medio urbano, se han de desarrollar en el medio rural", no pueden interpretarse en el sentido de que dichas funciones se limitan únicamente a las Infraestructuras públicas, sino que también otros sistemas generales inevitablemente se implantarán en suelo rústico -sin que por ello se altere la clasificación de dicho suelo- y con régimen jurídico propio y específico.

Debe repetirse que Ley 6/1999 de Directrices de Ordenación Territorial junto a las categorías "árees sostretes al desenvolupament urba" y a las "árees de desenvolupament urba" contempla una diferenciada de éstas como lo es el "sistema d'infraestructures i equipaments" (arts. 6 y 12 ) de lo que se desprende que dichos sistemas merecen un régimen jurídico diferenciado, y abona la tesis conforme a la cual cabe considerar a los sistemas generales como una clase de suelo diferenciada del suelo urbano, urbanizable o no urbanizable.

Sin necesidad de entrar en la discusión doctrinal, lo que ahora nos importa es que la LDOT superando una omisión o inexactitud terminológica del artículo 24 de la LSRIB, ya no emplea el término más restringido de "infraestructuras públicas" sino el de "infraestructuras y equipamientos", contemplando conjuntamente ambos tipos de sistemas generales y aplicándoles un tratamiento jurídico unitario.

La regulación anterior está en la línea de lo dispuesto en el artículo 26.2° del Reglamento de Planeamiento , conforme al cual "la definición de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo,..". Es decir, que cuanto el planeamiento general destina un concreto suelo para un sistema general, la ordenación de dicho suelo se efectúa por el plan con irrelevancia de la clasificación de suelo, de modo que se ordena y se ejecuta con independencia de las técnicas de autorización de usos en suelo rústico. La norma reguladora lo es el plan general o instrumento de ordenación territorial y este régimen específico hace innecesaria la previa declaración de interés general al tiempo de solicitarse la licencia de obras. La declaración de interés general sí sería necesaria en el caso de que se pretendiese licencia para implantar un sistema general no previsto en el planeamiento.

Como quiera que precisamente la Modificación Puntual impugnada es la norma de planeamiento general que contempla y regula específicamente las condiciones de implantación del sistema general de equipamiento comunitario, por supuesto ésta no precisa de declaración de interés general, como tampoco la posterior licencia previa a la implantación del equipamiento.

En todo caso, reseñar una obviedad: lo anteriormente indicado viene referido al cauce procedimental para la implantación del uso y presuponiendo que no existe norma que impida dicho uso. Así por ejemplo, si una Ley declara que determinado suelo rústico tiene la categoría de protegido y que en el mismo no se pueden implantar determinados sistemas generales, sin duda el plan carece de potestad para establecerlo. En todo caso la MOSR ya cuida de precisarlo, y antes ya se ha indicado que para las Áreas de Transición la Matriz permite -sin necesidad de declaración de interés general- las infraestructuras y equipamientos previstos en el planeamiento territorial o general

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Respecto de la competencia del órgano que promovió la modificación para formular el planeamiento impugnado, la sentencia se pronuncia en el fundamento jurídico tercero en los siguientes términos:

TERCERO. ÓRGANO QUE PROMUEVE LA MODIFICACIÓN PUNTUAL Y SU COMPETENCIA PARA ELLO.

La parte recurrente sostiene que la competencia para redactar y promover la Modificación puntual del PGOU es exclusivamente municipal, por lo que el Servei Balear de Salut era órgano incompetente para promover la Modificación impugnada.

No obstante, lo cierto es que con independencia de que la Modificación se realizó en coordinación con la Administración sanitaria, fue la propia Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento la que en noviembre de 2003 ya elaboró estudio de viabilidad de los terrenos propuestos por el Ayuntamiento para la implantación del Hospital de Son Dureta II.

La Administración sanitaria, en ejecución del Plan de Infraestructuras Sanitarias 2004-2010 aprobado por la Conselleria de Salut i Consum, comunicó al Ayuntamiento el interés en la construcción de un nuevo hospital en la isla de Mallorca a ubicar en el municipio de Palma, indicando unos criterios generales para su ubicación desde el punto de vista del interés propio de la atención sanitaria.

De acuerdo con el principio de coordinación ( artículo 3 LRJ y PAC y DA2ª de la Ley J3/2003, de 23 de mayo ), la administración municipal inició los trámites conducentes a tal fin, como el ya mencionado estudio de viabilidad o el acuerdo plenario de 23 de diciembre de 2003 para la adquisición de la finca para destinarla al equipamiento sanitario-docente.

Una vez que la Administración sanitaria y la municipal coinciden en la elección del emplazamiento idóneo, la "redacción" de la Modificación Puntual -término utilizado por el artículo 123 del Reglamento de Planeamiento -, se efectúa, por el Ayuntamiento de Palma, que lo aprueba inicialmente el 31.03.2005.

Que fuese el Ib-Salut el que encomendase los trabajos de consultoría externa para la redacción de la documentación necesaria para la tramitación de la Modificación por el Ayuntamiento, no altera lo anterior.

En consecuencia, no se aprecia infracción procedimental alguna en cuanto al requisito de la redacción municipal del Plan o sus Modificaciones

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A las denuncias sobre la falta de justificación tanto de la necesidad de la modificación del planeamiento como de emplazar la dotación en el medio rural se aplican los fundamentos jurídicos sexto y séptimo de la sentencia, que igualmente conviene reproducir:

SEXTO. FALTA DE JUSTIFICACIÓN DE LA NECESIDAD DE LA MODIFICACIÓN PUNTUAL.

Se invoca falta de justificación de modificar el PGOU por no justificarse la concreta ubicación elegida para el nuevo Hospital.

En definitiva, se alega que no se ha procedido a una ordenación integral y unitaria de la zona, sino que se ha decidido- al margen del plan- la ubicación concreta del Hospital y luego se ha modificado el PGOU para adaptarlo a dicha decisión.

En este punto, debe precisarse que cuando se trata de la implantación de un sistema general, ya sea una infraestructura (como puede ser la viaria o la de producción de energía) o un concreto equipamiento sanitario, sin duda el primer elemento a de considerar es el de la ubicación más acorde a la finalidad perseguida por el sistema general a implantar, siempre que sea compatible con el modelo territorial legalmente previsto. Por la especialidad finalista de dicha implantación, no puede exigirse una ordenación general de la zona del entorno o de todo el territorio para luego determinar la ubicación concreta, por cuanto no es el objetivo de la Modificación.

Por otra parte, en cuanto a la decisión previa a la Modificación Puntual y relativa a la elección de la ubicación concreta sobre la cual implantar el sistema general, cabe distinguir:

1º) la decisión relativa a que deba emplazarse en suelo rústico. 2ª) en el caso de que deba implantarse en suelo rústico, la decisión relativa a la elección de entre los emplazamientos posibles.

Sobre la primera decisión y sin perjuicio de lo que se indicará en el Fundamento Jurídico Sexto, únicamente consta que al precisarse superficie mínima de 200.000 m2, no había suelo clasificado como urbano vacante de tales dimensiones, lo que es hecho notorio y que inevitablemente provoca que deba acudirse a elegir ubicación en suelo urbanizable o rústico.

Sobre la segunda decisión, lo relevante es que se efectúe un estudio motivado de alternativas y que la elección final esté justificada y sea acorde con la ubicación que cumpla las mejores condiciones según los referidos informes, una vez ponderadas las diferentes variables (interés sanitario, urbanístico, patrimonial, ambiental, comunicaciones, etc..).

En nuestro caso y una vez que la Administración sanitaria decidió que para los fines sanitarios era mejor la construcción de un nuevo Hospital que la reforma del antiguo Son Dureta (decisión previa y extramuros de la Modificación Puntual aquí recurrida), la elección de la ubicación idónea siguió el proceso que conviene recordar:

1º) el Servei de Salut de les Illes Balers (Ib-Salut) solicitó del Ayuntamiento de Palma la indicación de emplazamientos posibles para la ubicación de un nuevo centro hospitalario denominado Son Dureta II. Se indicaban requisitos mínimos en cuanto a superficie, conexión con la red viaria y posibilidad de futuras ampliaciones.

2º) el Ayuntamiento de Palma, en sesión plenaria celebrada en fecha 25 de septiembre de 2003, acuerda proponer al Govern de les Illes Balears, a través de la Conselleria de Salut i Consum, un estudio de cuatro propuestas de ubicación del referido Hospital, todas en suelo rústico, al objeto de que dicha Institución Autonómica fijase el orden de preferencia. Las referidas 4 ubicaciones eran: 1-Base Militar General Asensio; 2- Son Puigdorfila; 3-Son Tugores (Son Espases); 4º- Son Sardina.

3º) La Subdirección de Obras e instalaciones del Ib-salut, previa remisión de las ubicaciones propuestas a equipo de consultoría externa, informa en fecha 6 de octubre de 2003 que "tras haber visitado los 4 solares propuestos por el Excmo. Ayuntamiento de Palma de Mallorca, para la construcción del Nuevo Hospital Son Dureta II y analizada la documentación aportada, así como el informe redactado por el equipo técnico redactor del proyecto, propone el solar denominado ‹propuesta 3› como el más adecuado para el fin...". Esta propuesta 3 es la ahora denominada "Son Espases Vell".

4º) en fecha 26 de noviembre de 2003 en el Ayuntamiento de Palma se emite informe del arquitecto jefe de Área de la Gerencia de Urbanismo valorando los pros y contras de las diversas alternativas. En particular se índica que desde el punto de vista de los accesos y comunicaciones las mejores son las propuesta 1 (Base Militar General Asensio) y propuesta 3 (Son Espases), pero que la primera ofrece el problema de su compleja adquisición "por la negativa del Ministerio de Defensa a ceder sus terrenos por la reubicación que ello supondría de sus instalaciones", para finalmente concluir que la mejor opción sería la ubicada "junto a la carretera de Valldemossa y el Camí dels Reis" (Son Espases) ya que desde el punto de vista territorial y urbanístico se halla dentro de una zona de expansión de la ciudad de Palma, dentro de lo que podría denominarse ‹zona hospitalaria› ya que alberga el nuevo complejo de la Clínica Planas y otros equipamientos de la misma índole socio-sanitaria de la ciudad".

5º) En la misma fecha, el Director Técnico de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento emite informe sobre la aptitud de la finca de Son Espases para acoger el nuevo hospital sopesando sus condiciones urbanísticas, medioambientales de comunicaciones, etc. En concreto, valora que desde el punto de vista territorial el Avance del Plan Territorial de Mallorca, lo contempla como Area de Transición, como suelo destinado a futuro crecimiento urbano. Desde un punto de vista medioambiental se valora que es la alternativa que provoca menor impacto por su orografía plana y por ser la más alejada de área natural de especial interés.

6º) por acuerdo del Pleno, adoptado en sesión celebrada el 23 de diciembre de 2003, por el que se ratificaba acuerdo anterior, adoptado por la Comisión de Gobierno en sesión celebrada el 10 de diciembre de 2003, se decide la implantación del nuevo Hospital en la finca de Son Espases y se acuerda la adquisición de la finca "para destinarse a Sistema General de Equipamiento Público Sanitario Docente, a la vista de los informes favorables del IB-Salut (Instituto Balear de Salut) de fecha 28 de noviembre de 2003, así como los de la Gerencia de Urbanismo".

Ya en fase de tramitación de la Modificación Puntual, la elección de la ubicación está nuevamente justificada en:

1º) la Memoria de la Modificación Puntual (apartado Antecedentes y Objetivos). 2º) la Evaluación de Impacto Ambiental. En la versión inicial se valoró la comparativa ambiental entre el antiguo Son Dureta y la nueva ubicación de Son Espases, luego complementado con estudio comparativo entre las cuatro alternativas posibles, Veáse apartados 2.5.2; apartado 2.6 (identificación y valoración de impactos tanto en la solución propuesta como en las alternativas); como muy particularmente al cuadro de ponderación de alternativas del apartado 2.6.3. El resultado de la EIA fue favorable a la ubicación en Son Espases.

En definitiva, en la tarea que nos corresponde respecto al control del proceso y resultado de la toma de decisión, cabe concluir que la decisión está motivada en los informes antes indicados y que además dicha decisión es conforme a lo que resulta de los mismos.

A partir de ahí corresponde a la parte recurrente negar la veracidad de los datos contenidos en dichos informes, y probar que los datos son falsos o incorrectos lo que debía haber conducido a una ubicación distinta. La parte recurrente se limita a indicar que no se debería haber ubicado el hospital en Son Espases, pero sin señalar que datos de los informes son incorrectos ni cuál debió haber sido la elección alternativa consecuente

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SÉPTIMO. ACERCA DE LA JUSTIFICACIÓN DE LA "NECESIDAD DE EMPLAZAMIENTO EN EL MEDIO RURAL".

Se invoca que la LSRIB, cuando no se trate de actividades relacionadas con los usos admitidos o el de vivienda unifamiliar, para su implantación será necesario justificar "la necesaria ubicación en el suelo rústico" para las actividades que precisen de declaración de interés general (artículo 26.2°), lo que no se habría producido en el caso de la Modificación Puntual.

En este punto debe precisarse:

1º) como ya se ha argumentado en el Fundamento Jurídico Segundo, el artículo 24 de la LSRIB, interpretado conforme a la Matriz de Ordenación del Suelo Rústico que figura como Anexo I a la Ley 6/1999 , excluye de la necesidad de la declaración de interés general cuando se trate de la implantación de un sistema general de equipamiento comunitario previsto en el planeamiento municipal, por lo que no es de aplicación el artículo 26.2° de la LSRIB y la correlativa exigencia de que se justifique que las construcciones sean de ubicación necesaria en el suelo rústico, ya que esta exigencia lo es para la obtención de la declaración de interés general, no necesaria aquí y menos para la aprobación de una norma de planeamiento.

2º) con independencia de lo anterior, tanto en los informes previos a la Modificación (en relación a los elaborados por el Ib-Salut y la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento en octubre de 2003), como en la propia Memoria de la Modificación, se informa acerca de la insuficiencia de suelo urbano vacante por lo que se proponen ubicaciones alternativas en suelo rústico. En definitiva, se cumple la previsión del propio artículo 2.2 d) LSRIB de que el suelo rústico puede cumplir la misión de ser "soporte de funciones que, aunque originadas en el medio urbano, se han de desarrollar en el medio rural", porque sólo en éste se ha localizado una porción de terreno de dimensiones suficientes como para albergar el complejo hospitalario. La parte recurrente no cita informe o dato -aunque sea con remisión al PGOU- que identifique pieza de suelo clasificado como urbano de superficie y ubicación suficiente y apto para tal fin. Todos los suelos alternativos que se manejan están en suelo rústico y sobre la inidoneidad de la reforma del Hospital de Son Dureta originario, debemos remitirnos a los informes mencionados.

3º) las sentencias del TS citadas por el recurrente, como la 17.07.2001 , relativas a la exigencia de justificar la "necesidad de emplazamiento en el medio rural", al margen de no ser de aplicación al caso porque en el que nos ocupa es de aplicación al caso porque en el que nos ocupa es de aplicación la norma autonómica, se refieren a supuestos de actos autorizados- no de norma de planeamiento como en nuestro caso-, y no se refieren a equipamientos comunitarios públicos

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En el fundamento octavo se da respuesta, de sentido desestimatorio, a la proposición defendida en la demanda según la cual la clasificación rústica correspondiente a los terrenos, sobre los que incide la modificación, no permite la implantación de la Dotación Sanitaria prevista, porque ello comporta su desarrollo urbanístico. Este fundamento se expresa del modo siguiente:

OCTAVO. LA MODIFICACIÓN PUNTUAL CONDUCE A QUE EL SUELO RÚSTICO AFECTADO SE INCORPORE AL PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO.

La recurrente invoca que al conservarse la clasificación del suelo como rústico, e implantarse en el mismo un complejo hospitalario, dicho suelo se incorpora al proceso de desarrollo urbanístico, lo que es impropio de esta clase de suelo. Se cita el art. 2 LSRIB, conforme al cual "constituyen el suelo rústico los terrenos cuya función determina que se preserven de los procesos de desarrollo urbanístico y que se protejan los elementos de identidad que los caracterizan".

Pero la interpretación maximalista del recurrente conduciría a que en el suelo rústico ni siquiera se podrían implantar infraestructuras públicas (comunicaciones viarias, depuradoras, de producción de energía), cuando antes ha reconocido que sí las admite el artículo 24 de la misma Ley. Ya hemos dicho que también se admite los equipamientos comunitarios (LDOT).

En este punto debe repetirse que la misma LSRIB contempla en su artículo 2.2.d) que una de las funciones del suelo rústico es la servir de "soporte de funciones que, aunque se hayan originado en el medio urbano, se han de desarrollaren el medio rural"

Con respecto a que se infringe el artículo 4.2 LSRIB respecto a que en todo caso constituyen suelo rústico "los terrenos que posean valor etnológico o que constituyan el entorno de elementos arqueológicos, de arquitectura rural o, en general, de patrimonio histórico sometidos a un régimen de protección específico", puesto en relación a la existencia de un expediente de declaración de Bien de Interés Cultural del Monasterio La Real y de la Siquia de la Villa y la Siquia d'en Baster, en cuyo entorno se sitúa el Hospital debe precisarse que el concepto "entorno" debe identificarse jurídicamente con el "entorno de protección" inherente a la declaración de BIC y para el caso, el contemplado en la declaración correspondiente, no alcanza a la superficie del suelo afectada por la Modificación Puntual. El hecho de que la Congregación recurrente tenga interpuesto recurso contencioso-administrativo pretendiendo la ampliación del entorno para que alcance el suelo de la Modificación Puntual, es jurídicamente irrelevante en tanto que al tiempo de aprobarse la Modificación puntual, no hay otro entorno declarado de modo válido y eficaz que el no afectado por el Hospital.

SEXTO .- Con el dilema relativo a la exigibilidad de la previa declaración de interés general para posibilitar la realización del Hospital, se enfrenta la sentencia en el fundamento noveno, cuyo contenido, fielmente trasladado a estos antecedentes, es como sigue:

NOVENO. ACERCA DE LA NECESIDAD DE LA PREVIA OBTENCIÓN DE LA "DECLARACIÓN DE INTERÉS GENERAL".

Recordemos que la recurrente invoca que la implantación del Hospital conlleva establecer un uso "condicionado" en suelo rústico (según la dicción de la LSRIB), lo que supone que precise de previa "declaración de interés general", toda vez que el artículo 24 LSRIB únicamente exime de dicha declaración -por considerarlos usos admitidos- los usos vinculados a las "infraestructuras públicas" que se relacionan en el precepto y previstas en los instrumentos de planeamiento general, pero no alcanza a los equipamientos, como aquí el hospitalario. En definitiva, entiende el recurrente que no hay otra vía que la de previa declaración de interés general para la implantación del sistema general de equipamiento sanitario.

Con independencia de lo ya argumentado en el Fundamento Jurídico Segundo, respecto a que la LDOT amplía el régimen del artículo 24 LSRIB a los equipamientos públicos estableciendo la misma regulación de precisar de declaración de interés general cuando los equipamientos no estén previstos en el plan, pero no precisarla cuando sí estén previstos, conviene añadir:

1º) La declaración de interés general contemplada en el artículo 26 de la LSRIB es necesaria con carácter previo a la obtención de la autorización para realizar la actividad en suelo rústico, esto es, para el caso de obras, con carácter previo a la obtención de la licencia de obras; pero no para la elaboración, revisión o modificación del planeamiento general, ya que no es el acto autorizatorio de la actividad.

El esquema de la LSRIB es el de que con carácter previo el planeamiento establecerá la ordenación urbanística del suelo rústico -de acuerdo con lo que disponen las Leyes y los instrumentos de ordenación territorial- y para dicha ordenación- como para la aprobación de un PGOU- no se precisa de declaración de interés general. Es en un momento posterior, cuando se interese autorización para la transformación del suelo e implantación de un uso o actividad concreta, el momento en que en los casos indicados en el art. 26 LSRIB deberá recabarse la previa declaración de interés general.

La mejor demostración de lo anterior se encuentra en el repetido artículo 24.2° de la LSRIB en que para los usos vinculados a las infraestructuras que se citan, la exigencia o no declaración de interés general "previa a la ejecución de la actividad" dependerá de si la misma estaba prevista en el instrumento de planeamiento general. Si la implantación de la infraestructura en suelo rústico estaba prevista en el planeamiento, no será precisa la declaración de interés general y sí en el caso contrario.

La interpretación de la parte recurrente -también para la aprobación, modificación o revisión de planeamiento se exige declaración de interés general-dejarla sin interpretación posible el artículo 24.2° LSRIB ya que sería siempre necesaria la declaración de interés general, al elaborarse el planeamiento o después de éste.

Así pues, para el caso que nos ocupa, la eventual ausencia de declaración de interés general no sería deficiencia imputable a la Modificación Puntual, sino sólo a la posterior licencia. Aunque ya hemos visto que tampoco para ésta era precisa.

2º) Aún en el caso de que pudiera interpretarse que también las Modificaciones Puntuales deben someterse al régimen de la declaración de interés general, sin duda ésta ha de entenderse implícita en la aprobación definitiva de la Modificación.

El procedimiento a seguir para la Modificación del planeamiento al objeto de permitir un sistema general en suelo rústico conlleva unas garantías de publicidad y participación pública de mayor entidad que la simple declaración de interés general. En nuestro caso, con carácter previo a la Modificación se procedió a: "informar por la Comissió Insular d'Ordenació del Territori, Urbanismo i Patrimoni Historio de modo favorable (18.03.2005) la propuesta de modificación puntual del PGOU de Palma relativa a la implantación del equipamiento sanitario en la finca Son Espases, se procedió a la aprobación inicial (31.03.2005) y provisional por el Ayuntamiento (28.07.2005); *se abrió período de información pública; *se recabó informe de distintos organismos como en particular de Patrimonio Histórico, de Conselleria de Salut o de la Dirección o de la Dirección Insular de Carretereas; *se elaboró informe de evaluación de impacto ambiental informado favorablemente por la Comisión Balear de Medio Ambiente; *se efectuó estudios de ubicaciones alternativas; *se aprobó definitivamente por la Comissió Insular d'Ordenació del Territorio, Urbanismo i Patrimonio Históric.

A la vista del extracto resumido de trámites, es insostenible defender la tesis de la parte recurrente: que el procedimiento idóneo no era el de Modificación del planeamiento sino la más simple de solicitar directamente licencia de obras precedida de un simple acto administrativo (declaración de interés general). Sin duda, la primera ofrece mayores garantías para la preservación del suelo rústico que la segunda.

3º) por otra parte, el órgano que aprobó la Modificación impugnada, es el mismo que en su caso debería haber emitido la que decimos innecesaria declaración de interés general: la Comissió Insular d'Ordenació del Territori, Urbanismo i Patrimoni Historio del Consell Insular de Mallorca, por lo que puede sostenerse que la aprobación de la Modificación Puntual por este órgano tendente a la implantación de un equipamiento comunitario, implícitamente reconoce el interés general del sistema general de equipamiento sanitario-docente.

La STS de 03.02.2009 recaída en pieza medidas cautelares de este mismo recurso contencioso-administrativo, ha considerado que la declaración de interés general no puede quedar implícita en la aprobación de la modificación puntual "por cuanto ésta lo ha sido por el Consell Insular y aquélla es de la competencia del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, conforme a lo establecido en el art. 3.4 de la Ley 9/1990, de 20 de junio ".

A este respecto, la Sala quiere precisar:

a) La Ley 9/1990, de 24 de junio, d'atribució de competéncies als consells insulars en materia d'urbanisme i habitabilitat, dispone la competencia del Consell Insular para otorgar la declaración de interés general salvo en el caso del art. 3.4 ° (declaraciones de utilidad pública de obras o instalaciones en suelo no urbanizable cuando afecten al ámbito territorial de más de un Consell Insular), en que se atribuye al Govern Balear.

b) el supuesto excepcional en el que la declaración de interés general no es competencia del Consell Insular, se limita al caso en que se trate de obras o instalaciones que afecten al ámbito territorial de más de un Consell Insular, esto es, en hipotéticas instalaciones de energía o telecomunicación (únicas imaginables) que conecten dos o más islas. Se atiende aquí al ámbito territorial de la obra o instalación con independencia de si la función o servicio a prestar es de carácter supramunicipal o suprainsular.

c) es supuesto análogo al artículo 31.3° de la LSRIB, que también contempla que en el caso de que la actividad a autorizar se proyecte sobre parcela que pertenezca a más de un término municipal, la autorización no corresponde al Ayuntamiento, sino al Consell Insular, administración urbanística territorialmente superior. d) Para el caso que nos ocupa la obra o instalación se proyecta sobre un solo término municipal de una sola isla, por lo que si fuese necesaria -que no lo es- declaración de interés general, ésta correspondería otorgarla al mismo Consell Insular que aprobó la Modificación Puntual impugnada y por ello debe entenderse implícita en la aprobación de la Modificación Puntual.

4º) El artículo 11 y el anexo c) de la Ley 4/2008, de 14 de mayo , de medidas urgentes para un desarrollo territorial sostenible en Illes Baleares, aunque posterior a la Modificación impugnada, declara expresamente la utilidad pública de los terrenos a los que se amplía el ámbito inicial del sistema de equipamiento comunitario sanitario, lo que implícitamente supone reconocer que no sólo los usos sobre los terrenos que por Ley se amplía son de interés general, sino también los originales a que se refiere la Modificación aquí cuestionada

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En un distinto planteamiento se situaba la alegación de la demandante sobre la necesidad de someter el instrumento al procedimiento de evaluación estratégica. La sentencia no comparte los argumentos esgrimidos en la demanda porque la Modificación aprobada estaría excluida de esa clase de evaluación debido a que el primer acto preparatorio formal, según la sentencia, fue anterior a la fecha prevista al efecto en la Ley 9/2006, esto es, el 21 julio 2004. Se expresa al respecto en el fundamento jurídico decimotercero lo siguiente:

DECIMOTERCERCO. LA EVALUACIÓN ESTRATEGICA EXIGIDA POR LA LEY 9/2006.

La parte recurrente invoca omisión de la Evaluación estratégica exigida por la Ley 9/2006, sobre la evaluación de los efectos de determinados plantes y programas en el medio ambiente, ya que conforme a su Disposición Transitoria Primera, le es de aplicación dicha norma toda vez que no se adoptó acuerdo alguno que pueda considerarse "acto preparatorio formal" con anterioridad al 24 de julio de 2004.

La DT 1ª de la Ley 9/2006 sitúa el momento de inflexión para la exigencia de la Evaluación Ambiental Estratégica en la fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva 2001/42 CE, de 27 junio, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, esto es, el 21 julio 2004, de modo que se aplica a los planes y programas "cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004", precisando que: "3º. A los efectos de lo previsto en esta disposición transitoria, se entenderá por el primer acto preparatorio formal el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación."

Como se advierte de la literalidad de la norma, no se marca el punto de inflexión en la aprobación inicial del plan y ni siquiera en la publicación de los trabajos previos a que se refiere el artículo 125 del Reglamento de Planeamiento , sino que tan solo es necesario que quede documentada con anterioridad al 21.07.2004 la "intención" de la Administración Pública de promover la elaboración de un plan o programa. Es decir ni siquiera es necesario que esté documentado el inicio de su elaboración, sino tan solo de la intención de promoverla acompañada de movilización de recurso económicos y técnicos.

Pues bien, para el caso constan documentadas diversas actuaciones de la administración municipal competente manifestando la intención de promover las actuaciones necesarias para la implantación del Hospital en el indicado suelo, lo que conllevó la Modificación Puntual. Para ello se movilizaron recursos económicos y técnicos para su formulación.

En concreto, consta en documentos oficiales:

"acuerdo plenario municipal de 25.07.2003, con la propuesta sobre alternativas de ubicación del nuevo Hospital, incluyendo los terrenos de Son Espases, donde luego se implantó:

*dos informes de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Palma de 26 de noviembre de 2003, favorables a la ubicación del nuevo Hospital en los terrenos de Son Espases lo que supone movilización de recursos técnicos. Se valora el que urbanísticamente dichos terrenos estuvieses previstos en el Avance del Plan Territorial como Área de Transición, como suelo rústico con posible futuro crecimiento urbano con posibilidad equipamientos comunitarios.

*en fecha 23.12.2003 se adopta acuerdo plenario municipal relativo a la adquisición de la finca de Son Espases "para destinarse a Sistema General de Equipamiento Público Sanitario Docente, a la vista de los informes favorables del IB-Salut (Instituto Balear de Salut) de fecha 28 de noviembre de 2003, así como los de la Gerencia de Urbanismo".

*el 30 de diciembre de 2003 se formaliza Acta Administrativa de adquisición de los terrenos para el fin indicado con previo informe favorable de la Oficina Técnica de Gestión Urbanística.

A lo anterior, cabe agregar, que también constan informes técnicos redactados por encargo de la Administración sanitaria (de octubre de 2003), o de consultoría externa para redacción de la documentación necesaria para la Modificación Puntual, que sí bien no fueron encargados por la administración competente para tramitar la Modificación Puntual, en virtud del aludido principio de coordinación ( DA2ª de la Ley 13/2003, de 23 de mayo ) no puede despreciarse su competencia para instar la transformación urbanística tendente a la ejecución del referido Hospital.

En concreto consta:

*informe, de 1 de octubre de 2003, de los arquitectos externos contratados por el IBSALUT para la elaboración del proyecto de reforma del antiguo Hospital Son Dureta I y en el que valoran las ubicaciones alternativas para emplazamiento de nuevo Hospital son Dureta II, e informan a favor del que posteriormente fue escogido.

*acuerdo del Subdirector General de Obras y Servicios del Ib-Salut - de fecha 6 de octubre de 2003- proponiendo al ayuntamiento el solar indicado.

En consecuencia, no es de aplicación al caso, la Ley estatal 9/2006, de 28 de abril.

Como tampoco la autonómica 11/2006, de 14 de septiembre, cuya DT 4ª indica:

Disposición Transitoria Cuarta. Planes y programas sujetos a evolución de impacto ambiental en tramitación a la entrada en vigor de la ley.

1. Los planes y programas urbanísticos municipales que quedan sujetos a evaluación ambiental estratégica por la extensión de esta obligación a todo el planeamiento urbanístico prevista en esta ley, en los que el primer acto preparatorio formal sea posterior a 21 de julio de 2004, y en el momento de la entrada en vigor de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, haya finalizado el periodo de información pública en el procedimiento sustantivo, la obligación de evaluación ambiental durante la tramitación y antes de la aprobación se tramitará de conformidad a las previsiones del Decreto 4/1986, de 23 de enero.

2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, si el plan o programa se eleva a aprobación definitiva transcurridos dos años desde la entrada en vigor de esta ley, se aplicará íntegramente lo que ésta prevé, a no ser que sea inviable su aplicación a algún trámite, informando de esta decisión al público.

Para el caso que nos ocupa no sólo había acto preparatorio formal anterior al 21 de Julio de 2004 sino que en el momento de entrada en vigor de la Ley 9/2006, de 28 de abril, ya había finalizado el periodo de información pública de la Modificación Puntual aquí recurrida.

Sólo resta añadir el comentario de que la necesidad de que los planes y programas (como en este caso la Modificación Puntual del PGOU) se sometan a evaluación ambiental, no es novedad introducida en esta Comunidad Autónoma por causa de la Ley 9/2006 o la Directiva 2001/42 CE, de 27 junio; sino que ya desde el Decreto autonómico 4/1986 se incluía la formación, revisión o adaptación de los planes urbanísticos (y no sólo los proyectos) dentro de las actuaciones sujetas a EIA.

En nuestro supuesto, se interpretó que para la Modificación Puntual era precisa EIA y por ello se elaboró la correspondiente

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Notificada la sentencia, la representación procesal de la demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 15 de octubre de 2009, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Consell Insular de Mallorca, la Comunidad Autónoma de Illes Balears, el Servei de Salut de les Illes Balears (Ib-Salut) y la Sociedad Concesionaria Hospital Son Dureta, S.A, con las representaciones indicadas en el encabezamiento; y, como recurrente, compareció la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones representada por el Procurador Don Angel Luis Rodríguez Alvarez, al mismo tiempo que presentó escrito de interposición de recurso de casación.

El recurso de casación se basa en cuatro motivos: los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y los otros dos por el cauce del artículo 88.1 d) de la expresada Ley . En el primero, que se desagrega en tres submotivos o apartados, se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia con invocación de los artículos 24.1de la Constitución , 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional y 218.1 Ley de Enjuiciamiento civil : en el primer apartado se achaca a la sentencia que adolece de incongruencia omisiva por no abordar las alegaciones relativas a la falta de motivación de la modificación puntual en la forma en que venían planteadas; en el apartado segundo se reprocha a la resolución impugnada que igualmente incurre en incongruencia interna en cuanto a las declaraciones relativas a los sistemas generales ; y en el tercer apartado se la tilda asimismo de incongruente porque, según la recurrente, existen contradicciones entre las declaraciones que contiene y los datos que resultan acreditados en el expediente. A través del segundo motivo se denuncia la infracción de los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , porque la sentencia no contiene motivación sobre las siguientes tres cuestiones: a) por no haber explicado las razones que conducen a desestimar la alegación contenida en la demanda según la cual la implantación del equipamiento sanitario hubiera requerido la reclasificación del suelo; b) por estar insuficientemente razonado que la declaración de interés general del hospital no sería competencia del Consejo de Gobierno por no afectar al ámbito de más de un Consell Insular; y c) por estar insuficiente motivada la necesidad (o no) de declaración de interés general por implantar en suelo rústico una dotación como la que es objeto del asunto. En el tercer motivo se denuncia la vulneración de los artículos 7 y 9 de la Ley 6/1998 de la Ley sobre Régimen de Suelo y Valoraciones, destacando que en régimen legal contenido en esta ley prevé una división tripartita que no admite una especie de cuarta clase de suelo con régimen propio para los sistemas generales y que, por tanto, ha de aplicarse a éstos el régimen correspondiente a su clasificación. Ello comporta, a juicio de la recurrente, que por aplicación del artículo 20 de la indicada Ley sobre Régimen de Suelo y Valoraciones la autorización de actuaciones de interés público en suelo no urbanizable, por ser diferentes a las consustanciales a su destino natural, requiere la aplicación de un procedimiento específico, lo que no admite que se produzca a través del planeamiento; al propio tiempo, según la recurrente, ha sido vulnerado el principio de jerarquía normativa, al excepcionar para el caso la aplicación del procedimiento previsto en la legislación urbanística autonómica para la autorización de actuaciones de interés público en el Suelo No Urbanizable. Por último, en el motivo cuarto, se sostiene que la sentencia infringe la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 9/2006 sobre Evaluación Ambiental Estratégica ; frente al criterio de la sentencia de instancia en cuanto entiende que no resultaba aplicable por razones de temporalidad esa modalidad de evaluación, por haberse producido el primer acto aprobatorio formal con anterioridad al 21 de julio de 2004, se defiende que no puede tener esa consideración ninguno de los documentos y actuaciones consignados como tales en la fundamentación de la sentencia, aparte de que la Sala de instancia siempre había considerado que el primer acto preparatorio formal a estos efectos venía constituido por el acuerdo de aprobación inicial. Termina su escrito solicitando una sentencia por la que estimando el recurso, se case la sentencia de instancia y, en su consecuencia, se anule la Modificación Puntual objeto de impugnación.

En el trámite de personación se suscitó por las representaciones procesales de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares y del Consejo Insular de Mallorca la inadmisibilidad parcial del recurso, en cuanto a los motivos articulados con base en el apartado d) del artículo 88.1 de la LRJCA ; y por la Sociedad Concesionaria Hospital Son Dureta, S.A. respecto de la totalidad de los motivos; oída la parte recurrente, la Sección Primera de esta Sala, mediante auto de fecha 25 de mayo de 2010, declaró la admisión a trámite del recurso interpuesto así como remitir la actuaciones para su sustanciación a la Sección Quinta , con arreglo a las normas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección, por providencia de 13 de octubre de 2010 se acordó dar traslado del escrito de interposición a los Letrados de la Comunidad de las Islas Baleares y del Servicio de Salud de las Islas Baleares, así como a los procuradores don Alejandro González Salinas y doña Cecilia Díaz-Caneja Rodríguez, para que en el plazo de treinta días formalizasen sus escritos de oposición, poniéndolos de manifiesto las actuaciones en Secretaría.

Con fecha 24 de noviembre de 2010, presentó su escrito el Director de la Abogacía de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares en el que formaliza las alegaciones que concluyen con la solicitud de la desestimación del recurso. En cuanto al primer motivo de casación opone, en síntesis, que contrariamente a la pretendida incongrencia omisiva, la sentencia recurrida ha dado respuesta expresa no solo a las pretensiones o motivos de impugnación, sino también a todas las argumentaciones planteadas por la entidad demandante; niega que se ha producido la incongruencia interna en el extremo señalado por la recurrente, porque la sentencia afirma con rotundidad que <>; y que menos aún se da contradicción de los datos obrantes en las actuaciones con lo expresado en la sentencia. Por lo que hace al motivo segundo, niega que las razones ofrecidas por la sentencia acerca de la posibilidad de prescindir de la necesidad de declaración de interés general para la implantación de un equipamiento, sustituyéndola por la previsión en el planeamiento, puedan calificarse de insuficientes y entiende, por el contrario, que la motivación es completa y exhaustiva, aparte de que constituye interpretación del derecho autonómico, imponiéndose por dicha razón al criterio de la sentencia de este Tribunal Supremo de 3 de febrero de 2009 (dictada en casación en la pieza de medidas cautelares del propio recurso contencioso). Descarta, por carecer de justificación, la alegada vulneración de los artículos 7 y 9 de la Ley 6/1998 , suscitada en el tercer motivo y, además de poner de manifiesto que la vulneración del artículo 20.1 de dicha ley no viene citado en el encabezamiento del motivo, acentúa que la recurrente vuelva de nuevo, en este punto, la cuestión nuclear, tantas veces analizada de «... si para la implantación no de una infraestructura... sino de un equipamiento sanitario... podía prescindirse de la específica declaración de interés general exigida por la citada ley autonómica para usos distintos de los infraestructurales, denominados "condicionados"...», pero que tal problema no mantiene relación alguna con la pretendida vulneración de los articulo 7 y 9 de la Ley estatal 6/1998, sino, en su caso, con la interpretación conjunta y sistemática de las leyes autonómicas 6/1997, 6/1999 y 14/2000, realizada por quien corresponde en última instancia, esto es, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears, a través de la sentencia recurrida. Por último, para oponerse al motivo cuarto, después de hacer un repaso sobre la evolución histórica de la regulación de la evaluación ambiental estratégica de los planes y programas, considera que la modificación aprobada no precisaba de tal clase de evaluación, ya que antes de 21 de julio de 2004 ya se había producido el primer acto aprobatorio formal de la modificación puntual del Plan; en ese sentido afirma que los actos de esa clase tuvieron lugar en los últimos cinco meses del año 2003 y se encuentran relacionados en la sentencia, para finalizar con la súplica de que se declare formulada oposición al recurso de casación interpuesto de adverso contra la sentencia número 624/2009, de 21 de septiembre, de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Illes Balears y que, en su día, tras los trámites pertinentes, dicte sentencia desestimatoria del recurso y confirmatoria de la sentencia recurrida, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Con fecha 16 de noviembre de 2010 presentó su escrito de oposición la representante procesal del Servei de Salut de las Illes Balears , en el que se contienen las alegaciones que seguidamente se resumen. Respecto del motivo primero, censura a la recurrente que confunda en el apartado a) de su primer motivo, la incongruencia con la falta de motivación y alega que basta repasar la argumentación jurídica de la sentencia de instancia así como su fallo para constar que en modo alguno cabe apreciar ninguna clase de incongruencia o incoherencia interna, toda vez que los fundamentos de su decisión y su fallo, lejos de resultar contradictorios, son perfectamente coherentes, y es cuestión distinta, ajena al vicio denunciado, que el recurrente esté o no de acuerdo con ellos; añade que la alegación de incongruencia "por contradicción de datos que resultan acreditados en el expediente" encierra una impugnación encubierta de la valoración de la prueba realizada por el Tribunal, que no es posible combatir por el cauce elegido. Para discrepar del motivo segundo, señala que la recurrente se traiciona en el planteamiento de la falta de motivación, cuando está admitiendo la existencia de razonamientos, aun considerándolos insuficientes o erróneos; en todo caso, a su juicio, la sentencia ha respondido de forma expresa a los argumentos jurídicos sustanciales planteados, permitiendo contrastar su razonabilidad así como ejercer el derecho de defensa al exteriorizar los criterios jurídicos en los que se fundamenta la decisión judicial, que se explicitan de forma suficiente, así como el proceso lógico jurídico que conduce a la Sala de instancia al fallo: en todo caso, remarca que la recurrente no puede exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, ni, evidentemente, que el razonamiento jurídico de la resolución coincida con el suyo propio. Al tercer motivo de casación objeta su propia admisibilidad, ya que para determinar si ha habido o no infracción del régimen jurídico básico establecido por la Ley 6/1998 para el suelo clasificado como no urbanizable debe dilucidarse previamente si se ha observado el procedimiento establecido por la legislación urbanística autonómica, cuya interpretación está excluida del recurso de casación ordinario. Por último, en orden al cuarto motivo, comienza por notar que pese a que en él se denuncia la infracción de la Ley 9/2006, no se precisan los preceptos que se consideran infringidos y que, en cualquier caso, aun siendo innecesario, se realizó el correspondiente Estudio de Impacto Ambiental, para terminar con la súplica de que se dicte sentencia por la que se inadmita o, subsidiariamente, se desestime en su integridad el recurso de casación y se confirme la sentencia impugnada, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Con fecha 30 de noviembre de 2010 presentó su escrito de oposición el procurador del Consejo Insular de Mallorca, en el que rechaza de forma sucesiva los motivos de casación. A tal fin, en lo concerniente al primer motivo, niega que la sentencia haya omitido el examen de las cuestiones alegadas, sino que, por el contrario, en ella se presta una atención exquisita a los problemas de la controversia y a las alegaciones esgrimidas; a continuación, discrepa del segundo motivo, en el que se alega la falta de motivación, habida cuenta de que la sentencia recurrida justifica por qué considera que la previsión en el planeamiento de un sistema general dotacional en suelo no urbanizable, se ajusta a la ley, particularmente a la Ley 6/1999, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears Directrices de Ordenación Territorial (L-DOT); y en cuanto a la necesidad de obtener la autorización previa de interés general, dicho como simple hipótesis, se trataría de un trámite posterior y antecedente inmediato a la ejecución del hospital, ajeno a la estricta modificación del Plan . En lo que hace al motivo tercero, a su juicio debe rechazarse por su más que evidente falta de consistencia porque los preceptos citados como infringidos no han sido objeto de aplicación de modo relevante y ni siquiera indirectamente. Con respecto al motivo cuarto, se expresa que la sucesión de decisiones compartidas por las distintas Administraciones intervinientes, relacionadas en la sentencia, reflejan la voluntad y necesidad de sentar las bases para la realización del nuevo hospital público de cabecera, lo que auspiciaba la improcedencia de la evaluación estratégica con arreglo a lo dispuesto en la Disposición Transitoria 1ª citada como infringida. Termina con la súplica de que se dicte en su día sentencia desestimando el recurso de casación y confirmando íntegramente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Con fecha 30 de noviembre también, presentó su escrito de oposición la representante procesal de la Sociedad Concesionaria Hospital Son Dureta, SA. En contra de lo alegado en el motivo primero, manifiesta que la lectura de la sentencia impugnada permite confirmar que en ella se analizan y resuelven todas y cada una de las cuestiones debatidas, y específicamente las tres que la recurrente considera omitidas; agrega que tampoco se produce la incongruencia interna denunciada porque la sentencia no solo no duda de la clasificación que corresponde a los terrenos elegidos para la ubicación del centro hospitalario, sino que de forma rotunda y con carácter previo al resto de su análisis, afirma en el apartado 2 del fundamento jurídico segundo que se trataba, antes y después de la modificación puntual, de suelo rústico, y así lo mantiene en todos sus fundamentos; en cuanto a la falta de congruencia de la sentencia con los datos acreditados en el expediente, objeta que la recurrente ni tan siquiera concreta a qué datos o informes se refiere y, de todas formas, no cabría revisar en casación los hechos probados y se encuentra constatado el respeto a las competencias municipales. El segundo motivo de casación, en su opinión, es improcedente al incurrir en una desviación procesal (sic), porque trata de discutir, por la vía de alegar la falta de motivación, la interpretación realizada por el Tribunal de Instancia sobre el derecho autonómico, lo que no tiene cabida en sede esta sede casacional; sin perjuicio de lo anterior, a su parecer, es indubitada la falta de fundamento del motivo en cuestión, por cuanto que la sentencia recurrida analizó motivadamente todas las alegaciones y las resolvió de forma expresa y justificada. Del mismo modo, entiende que el motivo tercero carece de fundamento; explica que a partir de las consideraciones contenidas en la sentencia del Tribunal Constitucional 164/2001 , al respecto del artículo 7 de la Ley sobre Régimen de Suelo y Valoraciones , sobre el carácter instrumental e indispensable de la clasificación tripartita del suelo (respecto de los tres estatutos básicos de la propiedad urbana), nada limita la competencia de las Comunidades Autónomas para fijar y regular, a efectos de planificación o gestión, otras clasificaciones de suelo distintas y superpuestas a las contempladas en dicha ley y, bajo esa premisa, la Ley de Directrices de Ordenación Territorial ( artículos 6 , 12 y 21) y la Ley del Suelo Rústico de las Islas Baleares (artículos 19 y 24), sin contradecir dichos preceptos - y como reconoce la sentencia en su fundamento Jurídico 2° párrafo 15;-posibilitan la implantación de sistemas generales en suelo rústico "sin que por ello se altere la clasificación de dicho suelo, con un régimen jurídico propio específico". Por último, sobre el cuarto motivo de casación, entiende que el apartado 3° de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 no impone qué documento ha de ser considerado el "primer acto preparatorio formal" a los efectos de verificar si es aplicable a cada caso la evaluación ambiental estratégica, sino que se limita a señalar que se considerará como tal al "documento oficial de una Administración pública competente en el que se manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y se movilicen para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su aprobación", y esa declaración de voluntad administrativa expresiva de la intención de promover un plan y movilizar recursos para ello, se configura como una cuestión de hecho, sobre la valoración de la voluntad negocial, cuyo análisis compete al Tribunal de instancia, ajena a esta sede casacional. Pone de manifiesto, para terminar que la actora olvida que el Tribunal de instancia no sólo considera que la disposición impugnada se halla expresamente excluida del ámbito de evaluación ambiental estratégica por existir actos preparatorios formales anteriores al 21 de julio de 2004, sino también en virtud de lo dispuesto en la normativa autonómica en la materia, y en concreto de la Disposición Transitoria Cuarta de Ley balear 11/2006, sobre evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en Illes Balears. Por ello, arguye que aunque el primer acto formal fuese posterior al 21 de julio de 2004 tampoco sería aplicable el procedimiento de evaluación ambiental estratégica regulado en la Ley Balear 11/2006, toda vez que en el momento de la entrada en vigor de la Ley 9/2006 ya había finalizado el período de información pública, por lo que, de acuerdo con la Disposición Transitoria Cuarta citada, la obligación de evaluación ambiental durante la tramitación y antes de la aprobación debía tramitarse de acuerdo con el Decreto 4/1986, de 23 de enero, de implantación y regulación de los estudios de evaluación del impacto ambiental, como así sucedió. Termina solicitando una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso por los motivos expresados y, subsidiariamente, en el caso de que se estimara el recurso de casación y se procediera a revocación de la sentencia de instancia, resuelva el Tribunal Supremo en los términos en los que se desarrolló el debate y desestime íntegramente las pretensiones deducidas en la demanda del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones.

Formalizadas las oposiciones en los términos indicados, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 6 de marzo de 2013, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Incluido en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , en el primer motivo de casación, que la recurrente divide en tres apartados, se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por falta de congruencia, en distintas modalidades, a cuyo efecto se citan como vulnerados los artículos 24.1 de la Constitución 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento civil .

En el primer apartado -como ya ha sido reflejado en los antecedentes- se sostiene que la sentencia incurre en incongruencia omisiva por no haber abordado en la forma en que fue realmente planteada en la demanda la alegación de la falta de motivación de la modificación puntual del planeamiento. Según la recurrente, la sentencia de instancia ha ignorado los concretos términos en que se denunciaba este defecto, al reducirlos a la falta de justificación de la concreta ubicación elegida para el Hospital, cuando en los apartados 1.2 y 2 del fundamento jurídico tercero de la demanda se invocaban otras razones; estas consistían en lo siguiente: a) que se producía la desnaturalización del suelo rústico al incorporarlo al desarrollo urbanístico; b) que la alteración aprobada no se trataba de una modificación para ajustar las determinaciones del planeamiento a las previsiones del Plan Territorial; y, por último, c) que se producía una inversión del proceso lógico de planeamiento por cuanto que la decisión no se adoptó por motivos urbanísticos o territoriales, al haberse procedido primero a la elección de los terrenos y, seguidamente, a la formulación del planeamiento.

No se aprecia que se haya incurrido en los defectos denunciados en este motivo en la extensa y minuciosa sentencia objeto del recurso y ello conduce a la desestimación del motivo.

Habrá que comenzar con una obvia afirmación: el principio de congruencia no impone un paralelismo con el planteamiento argumental de las partes, ni tampoco obliga a dar una respuesta individualizada, singular, explícita y pormenorizada› a todas y cada una de las manifestaciones vertidas en el debate y no existe esa obligación por parte de los órganos judiciales de ajustar los razonamientos jurídicos de sus decisiones a los aducidos por las partes ( Sentencias del Tribunal Constitucional 108/1988, de 8 de junio , y 48/1989, de 21 de febrero ), ya que "...el juzgador sólo está vinculado por la esencia y sustancia de lo pedido y discutido en el pleito, no por la literalidad de las concretas pretensiones ejercitadas, tal y como hayan sido formalmente formuladas por los litigantes" ( Sentencia del Tribunal Constitucional 182/2000 ). El Tribunal Constitucional, al tratar la incongruencia omisiva o ex silentio ha dicho que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva, y que los supuestos en que se produce ese silencio no pueden resolverse de manera genérica, sino ponderando las circunstancias concurrentes en cada caso, de manera que solamente tendrá relevancia constitucional la falta de respuesta expresa que no puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva ( Sentencia 167/2.007, de 18 de julio ), o, como dice la más reciente 25/2.012, de 27 de febrero , para la satisfacción del derecho a la tutela judicial efectiva no es necesaria "una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de las alegaciones que se aducen por las partes como fundamento de su pretensión, pudiendo bastar, en atención a las circunstancias particulares concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales" .

Con todo, es verdad que el principio de congruencia exige dar respuesta no sólo a las pretensiones propiamente dichas, sino también a las alegaciones sustanciales, y así lo recuerda el Tribunal Constitucional en la Sentencia 85/2006 : « el derecho fundamental a obtener la tutela judicial efectiva no sólo se vulnera cuando la pretensión no recibe respuesta, sino también cuando el órgano judicial omite toda consideración sobre una alegación fundamental planteada oportunamente por las partes ».

Seguramente por esa razón, se preocupa la recurrente de calificar de « básicas » o de « relevantes » las alegaciones que, en su opinión, han sido omitidas en el análisis contenido en la sentencia.

Con independencia de si se trata o no de alegaciones sustanciales, o, lo que parece más plausible, de respaldo del argumento o cuestión principal, la que denunciaba la falta de justificación de la modificación del plan, en todo caso, los temas a que se refiere la recurrente, en contra de lo que manifiesta, han sido efectivamente examinados por la sentencia recurrida.

Así, en primer lugar, en el fundamento jurídico octavo de la sentencia se analiza la queja sobre la desnaturalización del suelo rústico, precediéndola del siguiente encabezamiento que resume la proposición actora: "LA MODIFICACIÓN PUNTUAL CONDUCE A QUE EL SUELO RÚSTICO AFECTADO SE INCORPORE AL PROCESO DE DESARROLLO URBANÍSTICO", proposición rechazada con varios razonamientos, entre ellos, que « la interpretación maximalista del recurrente conduciría a que en el suelo rústico ni siquiera se podrían implantar infraestructuras públicas (comunicaciones viarias, depuradoras, de producción de energía), cuando antes ha reconocido que sí las admite el artículo 24 de la misma Ley. Ya hemos dicho que también se admite los equipamientos comunitarios (LDOT) ».

Lo mismo ocurre con el argumento de que la modificación aprobada no tenía por objeto ajustar las determinaciones del planeamiento a las previsiones del Plan Territorial. Lejos de lo afirmado por la recurrente, esta temática es examinada en el fundamento jurídico decimosegundo, en el que se contiene la siguiente declaración:

En este punto debe responderse que así es, pero cuando se inició la tramitación de la Modificación Puntual no se había aprobado el Plan Territorial y le fue de aplicación el régimen de la DA 3ª de la Ley 14/2000 de Ordenación Territorial que permitía la Modificación sin adaptarse al instrumento de ordenación en el supuesto de Modificaciones para "aumentos o reajustes funcionales de zonas de equipamientos", lo que es el caso

.

En su demanda, la recurrente había sostenido, en contra del criterio de la Administración al aprobar la modificación del Plan, que esa alteración no resultaba amparada por la aplicación de esa disposición adicional 3ª de la Ley 14/2000 de Ordenación Territorial . Sucedía que, al tratarse de un instrumento pendiente de adaptación a una nueva legislación urbanística, las eventuales modificaciones quedaban restringidas a los supuestos expresamente previstos, entre ellos los que tuvieran por objeto aumentar la superficie o reajustar las zonas de equipamiento. A juicio de la recurrente el establecimiento del nuevo centro hospitalario no podía considerarse ni como un aumento de superficie ni como un reajuste de la zona de equipamiento hospitalario actual, sino como supresión de aquél y traslado a un emplazamiento nuevo y distante (página 22). Pero ese punto de vista no es aceptado por la sentencia. En ella, entre los antecedentes fácticos a considerar, se consigna el que da cuenta del problema del siguiente modo: « 8º) por el Departamento de Planeamiento y Rehabilitación del Ayuntamiento se informa que la Modificación se puede entender incluida en el supuesto del apartado 2.d) de la DA 3ª de la Ley 14/2000 (posibilidad de Modificación de planeamiento urbanístico general no adaptado a instrumentos de ordenación en el caso de reajuste de zonas de equipamiento). La CIOTUPH del Consell de Mallorca, de fecha 18.03.2005 informa favorablemente dicho cauce procedimental ».

La Sala de Baleares no asume la opinión de la actora sobre este particular al considerar que era apropiado amparar la modificación del Plan General en la indicada disposición adicional.

De igual forma, la censura jurídica de no haber sido examinada la alegación sobre la inversión del proceso de planeamiento se encuentra contradicha en la sentencia, cuando da respuesta a la alegación de la falta de justificación de la necesidad de modificar el Plan. Al analizar ese extremo, tras asegurar que en el punto de decidir la implantación de un sistema general el primer elemento a determinar es el de la ubicación, refleja detalladamente el proceso previo de toma de decisiones para elegir el emplazamiento idóneo del nuevo hospital, con sucinta referencia a los criterios territoriales que avalaban el emplazamiento. De manera que para la Sala de instancia, sin perjuicio de que se comparta, es correcto el itinerario seguido en la adopción de la decisión.

En el segundo apartado de este motivo primero, se reprocha, sin razón, que la sentencia adolece de incongruencia interna, por presentar contradicciones en un aspecto tan esencial como el de la clase de suelo sobre el que se prevé la implantación del Hospital.

Tampoco puede compartirse esta opinión. En el hilo discursivo de la sentencia, viene aceptada con el carácter de condición de partida, esto es, como elemento esencial de la estructura del razonamiento, tratándose de un verdadero postulado (necesario para servir de base en ulteriores razonamientos) que la clase del suelo sobre el que incide la modificación pertenece al rústico; la sentencia lo afirma al señalar en el fundamento jurídico tercero que la clase de suelo no se ha alterado y por si se albergara todavía alguna duda, añade la explicación de que « era suelo rústico antes de la Modificación Puntual y ésta no modifica la clasificación como suelo rústico » .

No es correcto aislar algún comentario acerca de la figura de los sistemas generales, para afirmar que se ha infringido la regla de la lógica que impone la coherencia de las premisas con la conclusión. En la sentencia se vierte un breve comentario para recalcar que en el régimen de la Ley (autonómica) 6/1999, de las Directrices de Ordenación Territorial de las Illes Balears, los sistemas generales merecen un régimen jurídico diferenciado, que « abona la tesis conforme a la cual cabe considerar a los sistemas generales como una clase de suelo diferenciada del suelo urbano, urbanizable o no urbanizable ». Esa breve anotación, sobre la que llama la atención la recurrente, no forma parte de la ratio decidendi de la sentencia; más bien constituye una breve digresión rememorando una ya antigua posición doctrinal, que tuvo algún reflejo en el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (artículo 9.2 ); y la sentencia cancela el alcance de esta cuestión, cuando, a reglón seguido, la margina expresamente « sin necesidad de entrar en la discusión doctrinal ».

Era, pues, la idea de la especialidad del régimen de los sistemas generales, con independencia del suelo sobre el que se implantan o proyecten, la que se tiene presente para la resolución de conflicto, como más adelante se preocupa de señalar la sentencia en el fundamento jurídico décimo y no la de establecer una premisa que excluyera el carácter rústico del suelo correspondiente a los terrenos sobre los que se proyectaba la modificación.

En cuanto al tercer apartado, en el que se aduce la « incongruencia en la sentencia por contradicción con datos que resultan acreditados en el expediente », nos vemos obligados a rechazarlo por su defectuoso planteamiento, ya que no tiene cabida en el cauce casacional elegido, esto es, en la infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Bajo el enunciado, que acabamos de entrecomillar, se alega la falta de apoyo en el expediente y en la documentación de la modificación de la tesis de la sentencia, según la cual la promoción y redacción del Plan fue municipal, ya que no puede ignorar la Sala sentenciadora, al estar plenamente acreditado, que la modificación fue promovida por el Ib-Salut. Así las cosas, las discrepancias con la sentencia recaen al respecto de la apreciación de determinados hechos, datos o estado de cosas, lo cual no puede ser denunciado por el cauce procesal del artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , que está circunscrito al error in procedendo , es decir, a las deficiencias en la actividad procesal desplegada por el órgano jurisdiccional desde la iniciación del proceso hasta la sentencia misma como acto formal.

Con amparo, al igual que el anterior, en el artículo 88.1.c) de la Ley de esta Jurisdicción , en el motivo segundo se denuncia la vulneración de las normas reguladoras de la sentencia citando como infringidos los artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Se produce la conculcación de las normas reguladoras de la sentencia, según la recurrente, en los siguientes extremos, en cuanto al tratamiento y resolución de los siguientes aspectos esenciales que presentaba el proceso:

1. En primer lugar, porque la sentencia no explica las razones por las que se desestima el argumento contenido en la demanda sobre la necesidad de reclasificar el suelo para implantar el equipamiento sanitario.

2. En segundo lugar, por la insuficiente motivación acerca del problema concerniente a la competencia para declarar el interés general del nuevo hospital de referencia de las Islas Baleares, Son Dureta II, al afectar al ámbito territorial de más de un Consejo Insular.

y c) Finalmente, por la insuficiente motivación acerca de la necesidad de la declaración de interés general para la implantación del equipamiento en suelo rústico.

Procederemos a su análisis separadamente,

En orden al primer extremo, es necesario recordar que en su demanda la recurrente venía a sostener que hubiera sido más coherente adscribir los terrenos afectados al suelo urbanizable, en lugar de mantener la clasificación primigenia como rústico. Pero lejos de haber explicado las razones por las que se desestima esa alegación contenida en la demanda, la sentencia considera que es correcto, desde la perspectiva jurídica, que los sistemas generales puedan implantarse en suelo rústico, para lo cual explica el régimen aplicable contenido en la Ley 6/1999, de 3 de abril, de Directrices de Ordenación Territorial en Illes Balears (LDOT), que introduce modificaciones en el régimen de la Ley de Suelo Rústico de las Islas Baleares, que en los particulares de aplicación igualmente detalla, aparte de entender justificada la decisión en razón de la superficie requerida y la insuficiencia de suelo vacante.

Es distinto lo que se produce cuando la sentencia analiza la cuestión relativa a la competencia para realizar la declaración de interés general del nuevo Hospital de referencia de Islas Baleares (Son Dureta II), y que según la sentencia no sería competencia del Consejo de Gobierno por no afectar al ámbito territorial de más de un Consell Insular.

En este caso, la sentencia de instancia, se sitúa de espaldas a la realidad de los hechos e incluso trata de enmendar las declaraciones contenidas en nuestra sentencia de 20 de enero de 2009, dictada en el recurso de casación 5125/2009 , que decidió el recurso interpuesto contra el auto dictado en la pieza de medidas cautelares del mismo proceso.

En esa sentencia, en relación con este mismo problema, dimos la razón a la Congregación recurrente y consiguientemente estimamos su recurso cuando echaba en falta la declaración de interés general, que no puede estar implícita en la aprobación de la modificación puntual cuestionada por cuanto ésta lo ha sido por el Consell Insular y aquélla es de la competencia del Gobierno de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, conforme a lo establecido en el artículo 3.4 de la ley 9/1990, de 20 de junio .

No son aceptables los razonamientos contenidos en el apartado 3º del fundamento jurídico noveno de la sentencia cuando, apelando a la Ley autonómica 9/1990, de 24 de junio, d'atribució de competéncies als Consells Insulars en materia d'urbanisme , entiende que la competencia del Gobierno Autonómico se limita al caso en que se trate de obras o instalaciones de energía o telecomunicación que conecten dos o más islas.

La hipótesis fáctica, al margen de la legislación autonómica, es bien distinta y había sido fijada en nuestra sentencia anterior, que, como cualquier apreciación o declaración de hechos, debió ser respetada por la Sala de instancia, pues la Dotación Sanitaria, objeto de la Modificación del Plan, es un equipamiento promovido por la Administración autonómica (IB-SALUT) erigida en el Hospital de Referencia de las Islas Baleares (así se califica en la Ley autonómica 4/2008), con el alcance funcional de infraestructura autonómica y que, por tanto, con un ámbito de afectación por los servicios que ha de prestar, se extiende a todas las Islas Baleares, por más que su emplazamiento se sitúe en la de Mallorca.

Por todo ello, resulta improcedente que la Sala sentenciadora haya corregido nuestras apreciaciones fácticas al respecto, apelando a la interpretación de normas de Derecho autonómico, pues nuestra decisión, repetimos, se basaba en la constatación de la realidad, y los elementos de ésta no pueden ser desmentidos con la excusa de interpretar el ordenamiento autonómico, por lo que en este extremo hay que dar la razón a la Congregación recurrente.

Otro tanto sucede respecto de la cuestión atinente a la necesidad de declaración de interés general para la implantación del equipamiento en suelo rústico. Según la sentencia de instancia, esta declaración no es precisa por cuanto el equipamiento se contempla en la Modificación del Plan General aprobada, de acuerdo con la ordenación del suelo rústico contenida en la Ley autonómica 6/1999, de Directrices de Ordenación Territorial.

Al razonar así, el Tribunal a quo incurre en el defecto, antes señalado, de prescindir del carácter autonómico, y no insular, de la dotación sanitaria, además de eludir el ámbito exclusivamente municipal del Plan impugnado frente al interinsular de la instalación hospitalaria, de modo que en este último apartado también es estimable el planteamiento impugnatorio de la recurrente.

En el tercer motivo de casación, que tampoco puede tener favorable acogida, se alega la infracción de los artículos 7 y 9 de la Ley 6/1998, sobre el Régimen del Suelo y Valoraciones . Arguye el recurrente que esta norma básica no admite una "cuarta" clase de suelo, aparte de la división tripartita, para los sistemas generales, lo que implica que, al ser suelo no urbanizable (o rústico) el afectado por la Modificación del planeamiento urbanístico, es de aplicación el artículo 20 de la misma. Este precepto, siempre según la recurrente, no permite al planeamiento fijar las actuaciones autorizables, sino que remite al procedimiento específico establecido por la legislación urbanística, lo que conduciría, en definitiva, a la conclusión de que para implantar la dotación se precisa de la previa declaración de interés general.

En principio, la Sala de instancia no da como argumentación clave el párrafo en que ha focalizado su atención la recurrente, en el que, después de afirmar su criterio de que los sistemas de infraestructuras y equipamientos merecen un régimen jurídico diferenciado, añade - casi a modo de digresión, como ya hemos visto- que ello abona la tesis conforme a la cual cabe considerar a los sistemas generales como una clase de suelo diferenciada del suelo urbano, urbanizable o no urbanizable. No vamos a insistir sobre este punto, que ya hemos analizado, cuando es del todo evidente que el planeamiento no ha alterado la clasificación asignada a los terrenos y esa circunstancia no es objeto de polémica.

Pues bien, según la sentencia, para amparar actuaciones específicas en suelo rústico, tras la Ley (autonómica) 6/1999, no se precisa de declaración de interés general siempre que la actuación de que se trate esté contemplada en el planeamiento, lo que resultaría de la interpretación del artículo 21 de la indicada Ley, así como de la remisión que realiza al anexo I, comprensivo de la matriz de ordenación del suelo rústico. De modo que la recurrente, con la invocación de los preceptos indicados de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , pretende retomar, desde otra perspectiva, el dilema de si, para la implantación de un equipamiento sanitario intracomunitario, puede prescindirse o no de la específica declaración de interés general, a lo que ya hemos dado respuesta al examinar el motivo de casación anterior.

No obstante, tal cuestión no guarda adecuada correspondencia con los artículos 7 y 9 de la referida Ley 6/1998 , que por ello no pueden considerarse infringidos.

Llegamos así al cuarto y último motivo de casación, en el que se alega la infracción por la sentencia de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 9/2006, sobre Evaluación Ambiental Estratégica . En opinión de la recurrente, la expresada disposición ha sido interpretada incorrectamente al entender que no resultaba de aplicación en este caso, por cuanto que " el primer acto preparatorio formal " era -según la sentencia de instancia- anterior a la fecha del 21 de julio de 2004.

Las representaciones del Servicio de Salud de las Islas Baleares y de la Sociedad Concesionaria Hospital Son Dureta S.A. objetan que este motivo no es admisible. Según el organismo público autonómico, porque a consecuencia tanto de la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley Balear 11/2006 , de Evaluaciones de Impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Islas Baleares, como del Decreto (autonómico) 4/1986 sería aplicable la limitación del artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Por su parte, para la Sociedad Concesionaria lo planteado en el motivo es una cuestión atinente a la valoración de los hechos (determinar si existía una intención documentada por parte de la Administración de promover la elaboración de un Plan), de manera que su examen está excluido de la casación.

Ambas objeciones deben rechazarse. La Ley 9/2006 incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y la disposición invocada como infringida, relativa al régimen de transitoriedad para los Planes y programas iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, tiene el carácter de legislación básica ( Disposición final tercera. Título competencial). Por lo demás, la Ley Balear 11/2006 , de Evaluaciones de Impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en Islas Baleares, en este particular, contiene una disposición transitoria tercera que en lo esencial es trasunto de lo que establece la legislación básica al respecto de la obligación de someter a evaluación estratégica los planes y programas en el que su primer acto preparatorio formal sea anterior al 21 de julio de 2004. De otro lado, lo que se suscita en el motivo no es la revisión de los hechos, como propugna la representación de la concesionaria, sino su dimensión y valoración jurídica, lo que es distinto a la discusión sobre los aspectos fácticos de la controversia, que es la materia excluida, salvo excepciones, de la casación. Queda así despejado el camino para examinar el fondo del motivo.

Tenemos ahora que dar la razón también a la recurrente cuando sostiene que la modificación aprobada debió ser sometida a evaluación ambiental estratégica, de acuerdo con lo previsto en la citada Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 , porque aunque dicha disposición excluye de la obligación de evaluación ambiental estratégica a aquellos planes y programas cuyo " primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004 ", en el caso examinado no se adoptó ningún acuerdo anterior a esa fecha que pueda ser considerado como tal, por lo que resulta ineludible la aplicación del artículo 7 de la indicada Ley, que traspone la Directiva 2001/42, de Evaluación Ambiental Estratégica , esto es, la necesidad de elaborar los documentos y cumplir los trámites regulados para esa clase de evaluación.

La sentencia de instancia, en su fundamento de derecho decimotercero, que hemos reproducido en los antecedentes, pone de manifiesto cuáles son las " actuaciones preparatorias " que, a juicio de la Sala, justifican su decisión. Sin embargo, ninguna de ellas, ni por su contenido ni por su naturaleza puede ser considerada como " primer acto preparatorio formal " del plan o programa. De hecho, la Sala de instancia parece forzada a acumular una pluralidad de actuaciones para inferir que conjuntamente consideradas, pueden constituir ese " primer acto preparatorio formal ".

Hemos ya indicado que la exigencia de la evaluación ambiental estratégica se aplica a los planes y programas cuyo primer acto preparatorio formal sea posterior al 21 de julio de 2004, fecha esta que se corresponde con el momento en que venció la obligación de trasponer la Directiva 2001/42, según obligaba su artículo 13. A dicho efecto, el apartado 3 de la Disposición Transitoria Primera de la Ley 9/2006 establece que se entenderá por el primer acto preparatorio formal " ... el documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación ". A encontrar el significado más preciso de esa definición, en cuanto concierne para su aplicación al caso, nos enfrentamos seguidamente.

En nuestra sentencia de 11 de octubre de 2012 (casación 5552/2010 ), que luego hemos recordado en la de 5 de Diciembre del 2012 (Recurso de casación: 2460/2010 ), tuvimos ocasión de introducir alguna precisión sobre el contenido de ese enunciado. Decíamos entonces que no es posible identificar el acuerdo de aprobación inicial con el primer acto preparatorio a que se refiere la norma, en el que se expresa la intención de promover la elaboración del contenido del Plan y se liberan los recursos técnicos que hagan posible la presentación para la aprobación. A lo anterior añadíamos que « La redacción del precepto alude a un momento anterior, aquél en que se produce formalmente la expresión de la voluntad de elaborar el Plan o Programa y se movilizan los correspondientes medios lo que, lógicamente, es previo al inicio de la tramitación y al momento de la aprobación inicial ». También indicábamos que « por lo general, puede asimilarse al momento del encargo de la elaboración del documento » y recordábamos igualmente que « los procesos de planificación urbanística suelen comprender dos fases: una primera de elaboración y una segunda de formulación y la aprobación inicial es el acto con el que se inicia la segunda fase, posterior a la de elaboración ».

Avanzando en ese orden de ideas, tenemos que descartar ahora que los informes técnicos, reseñados en la sentencia, emitidos por órganos no decisorios acerca de la idoneidad del emplazamiento para ubicar el Nuevo Hospital no cumplen las condiciones de reflejar la intención de promover la elaboración del contenido de un plan (o programa) ni, desde luego, suponen la movilización de medios que hagan posible la presentación de un instrumento urbanístico para tramitación y aprobación. Tampoco podemos aceptar que los acuerdos y actos, relativos a la adquisición de los terrenos, sean equiparables a un acto preparatorio de un plan. Entre la decisión de formular un instrumento urbanístico y la de adquirir determinados terrenos, cuya localización se considera idónea para implantar una dotación, desde una perspectiva formal procedimental no se da relación de correspondencia. De hecho, una vez adquiridos los terrenos es cuando se inicia la tramitación de la modificación del planeamiento. Pues bien, La Disposición Transitoria Primera , apartado 3 de la Ley 9/2006 , contiene la definición y dota de significado bien preciso a la expresión " primer acto preparatorio formal ", atribuyendo ese carácter a la clase de documento oficial de una Administración pública competente que manifieste la intención de promover la elaboración del contenido de un plan o programa y movilice para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su presentación para su aprobación. Esa delimitación conceptual llevada a cabo por la propia Ley no permite extender la noción de " primer acto preparatorio formal " a los supuestos en que ni siquiera concurre el primer elemento de los que conforman la definición, esto es, que exista un documento oficial expresivo de la voluntad, con independencia de que, como seguidamente veremos, tampoco están presentes los demás. El problema interpretativo no puede resolverse a través de la identificación de una pluralidad de indicios de los que se infiera la intención de promover la elaboración del plan. La desformalización en la toma de decisiones es impropia del derecho público, y los procedimientos de formulación y aprobación del planeamiento no pueden considerarse desregularizados.

El conjunto de actuaciones consignadas en la sentencia, a lo sumo, permiten obtener por vía inferencial que entre la Administración Local, a quien corresponde la iniciativa de formulación del planeamiento general, por sí o a propuesta, y la Administración autonómica, con anterioridad a 21 de julio de 2004, se produjeron compromisos al respecto. A pesar de ello, la falta plasmación documental de los acuerdos no permite señalar cuál es el documento oficial en el que se manifieste la intención de promover la elaboración del contenido del plan y se movilicen para ello recursos económicos y técnicos que hagan posible su aprobación. Que se obtenga una conclusión acerca de la intención a través de procesos de deducción no cumple satisfactoriamente los requisitos de la definición.

Mas allá de lo anterior, llama especialmente la atención la inexistencia (documental) de un convenio de colaboración entre las Administraciones ( artículo 6 de la Ley 30/1992 ) o la encomienda formal al organismo público para la redacción del instrumento, expresivo al menos de la movilización de medios técnicos para la formulación.

De hecho, la adjudicación de la redacción del proyecto de instrumento, realizada a favor de una consultoría externa por encargo del Instituto de Salud, se produjo el 22 de diciembre de 2004 -paradójicamente, al día siguiente, ya estaba elaborado y presentado ante la Administración local para su tramitación-, y por tanto, en lo que aquí interesa, con posterioridad a la fecha de aplicación de la Evaluación Ambiental Estratégica.

Al anularse la sentencia recurrida procede, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , que este Tribunal Supremo resuelva " lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate ".

Por las mismas razones expresadas para estimar los motivos de casación segundo y cuarto, es decir que, por tratarse el Hospital de Son Dureta II de una dotación para toda la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares, su implantación en suelo rústico precisa la declaración de interés general, sin que sea suficiente que aquélla se contemple en el planeamiento municipal y, además, porque es necesario someter la Modificación del Plan, aprobada por el acuerdo impugnado, a evaluación ambiental estratégica, motivos ambos aducidos por la representación procesal de la Congregación recurrente en la instancia, de manera que, conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 62.2 de la Ley de 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , 68.1 b ), 70.2 y 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción , dado el carácter sustancial de los defectos procedimientales en que ha incurrido la aprobación de la Modificación puntual impugnada, procede estimar el recurso contencioso-administrativo y, por tanto, disponer la nulidad del acuerdo del Consejo Insular de Mallorca, de 5 de junio de 2006, por el que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Palma, referente a la implantación de un sistema general de equipamiento comunitario sanitario supramunicipal, denominado Son Dureta II, en la finca Son Espases Vell.

Al ser acogidos el segundo y cuarto motivos de casación aducidos por la representación procesal de la Congregación de Misioneros de los Sagrados Corazones, no procede formular expresa condena al pago de las costas derivadas del recurso de casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer las causadas en la instancia, al no apreciarse temeridad o mala fe en los litigantes, según lo establecido en los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley , en la redacción de este último aplicable al proceso sustanciado.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 y 107.2 de la Ley de esta Jurisdicción .