STS, 17 de Abril de 2001

La entidad mercantil "Gesa, S.L." interpuso ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 22/99 contra la resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 23 de noviembre de 1998 que desestimó el recurso ordinario deducido contra la dictada con fecha 16 de julio de 1998 por la Directora General de Comercio y Consumo que le impuso una sanción económica de 1.500.000 pesetas por la comisión de una infracción a la legislación de defensa de los consumidores y usuarios consistente en carecer los aparatos surtidores de precinto en el emisor de impulsos (expediente administrativo sancionador número 28/052/98-A).

En su escrito de demanda, de 21 de abril de 1999, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare nula la Resolución de fecha 23 de Noviembre de 1.998, dictada por el Excmo. Sr. Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto contra la resolución de fecha 16 de Julio de 1.998, dictada por la Directora General de Comercio y Consumo de la Comunidad de Madrid, por la que se impone a mi representada una sanción económica de un millón quinientas mil pesetas, dejándola sin efecto; todo ello con expresa imposición de costas a la administración actuante". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba del recurso.

El Letrado de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda por escrito de 24 de mayo de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando la demanda y declarando ajustada a Derecho la resolución impugnada".

Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 2 de junio de 1999 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 4 de Madrid dictó sentencia con fecha 11 de febrero de 2000, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLO: Que debía estimar el recurso contencioso- administrativo interpuesto por 'Gesa, S.L.' contra resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 23-11-98, desestimatoria del recurso ordinario interpuesto frente a anterior resolución de la Dirección General de Comercio y Consumo de 16-07-98, y contra esta última resolución, sobre sanción por infracción en materia de defensa de consumidores y usuarios, declarando no ser conformes a derecho las resoluciones administrativas impugnadas y anulándolas totalmente. Sin imposición de costas".

Con fecha 25 de abril de 2000 la Comunidad de Madrid interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación en interés de ley número 3176/2000 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Infracción del principio de responsabilidad que recoge el artículo 130 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común 30/1992. Segundo: Daño grave al interés general. Y suplicó se dicte sentencia "por la que, respetando la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, declare que ésta infringe el Ordenamiento Jurídico y, fijando la doctrina legal correcta, establezca que: conforme al artículo 130 de la Ley 30/1992 el principio de responsabilidad en materia sancionadora puede dimanar de la simple inobservancia pues en el sistema de responsabilidad consagrado por la Ley 30/1992 resulta irrelevante tanto la ausencia de intencionalidad como el error, ya que no se requiere una conducta dolosa, sino simplemente irregular en la inobservancia de las normas".

Dado traslado al Abogado del Estado, éste presentó escrito de alegaciones con fecha 4 de septiembre de 2000 en el que suplicó la estimación del presente recurso de casación en interés de ley.

"Gesa, S.L." presentó escrito de oposición al recurso con fecha 11 de septiembre de 2000 y suplicó la desestimación del mismo con expresa condena en costas a la parte recurrente.

El Ministerio Fiscal evacuó el traslado que le fue conferido y entendió que el recurso debe ser desestimado.

Por providencia de 14 de noviembre de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de abril de 2001, en que ha tenido lugar.

La Administración de la Comunidad de Madrid interpone este recurso de casación en interés de Ley contra la sentencia dictada el 11 de febrero de 2000 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Madrid, sentencia no susceptible de recurso de casación ordinario que aquélla estima errónea y gravemente dañosa para el interés general, pretendiendo que declaremos como doctrina legal la siguiente: "Conforme al artículo 130 de la Ley 30/1992 el principio de responsabilidad en materia sancionadora puede dimanar de la simple inobservancia pues en el sistema de responsabilidad consagrado por la Ley 30/1992 resulta irrelevante tanto la ausencia de intencionalidad como el error, ya que no se requiere una conducta dolosa, sino simplemente irregular en la inobservancia de las normas".

En la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- Administrativo se anularon determinadas resoluciones de la Administración de la Comunidad de Madrid que habían impuesto a la empresa recurrente una multa por considerarla autora de una grave infracción de consumo consistente en que los aparatos surtidores de gasolina instalados en una estación de servicio carecían del precinto en el emisor de impulsos.

La sentencia estimó la pretensión anulatoria fundándose en las siguientes consideraciones jurídicas plasmadas en su fundamento jurídico tercero:

"[...] Efectuadas las precisiones recogidas en el fundamento anterior, la conclusión que se obtiene es acorde con la tesis defendida en la demanda, respecto a la inexistencia de infracción sancionable en el presente caso.

El art. 7 de la Ley 3/1985 se incluye en el Capítulo III, destinado a regular el 'Control Metrológico del Estado' y, por lo tanto, cuando el apartado primero de dicho precepto se refiere a la necesidad de superar 'el control metrológico establecido en la presente Ley y en las disposiciones que se dicten para aplicación de la misma', es evidente que está aludiendo a un control realizado por la instancia administrativa competente, como así lo confirma la propia Ley 3/1985 en sus arts. 6 y 7.4 y viene a ratificarlo el posterior RD 1616/85 -que desarrolla la citada Ley-, cuya sola denominación no deja dudas al respecto (Real Decreto 1616/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el control metrológico que realiza la Administración del Estado).

En consecuencia, si los aparatos surtidores inspeccionados no poseían los precintos que describe la memoria del modelo aprobado, ello debe responder a que al realizarse su verificación primitiva no se procedió a precintarlos correctamente, labor que le estaba encomendada -al menos en su función de supervisión y control- a la propia Administración (art. 25 del RD cit.), puesto que lo que se le imputa a la demandante no es que retirara dichos precintos después de haber sido colocados, sino que instaló los surtidores sin verificar si llevaban puestos todos los precintos (así se desprende de los preceptos que se han considerado infringidos y de lo expuesto en la propia resolución sancionadora -ap. de 'Hechos Acreditados'; párrafo segundo-, al afirmar que 'hay que indicar, sin embargo, que de la prueba practicada no ha quedado acreditado en este expediente la existencia de manipulación fraudulenta, sino únicamente la ausencia de precintos'), sin que resulte de recibo la argumentación expuesta por la Administración demandada a este respecto, en el sentido de que era obligación de la demandante comprobar la existencia de tales precintos en el momento de adquirir los aparatos, mediante la consulta de la memoria descriptiva que debería estar depositada en el Centro Español de Metrología.

Por otra parte, se acredita suficientemente con la prueba testifical practicada -y se reconoce expresamente en la propia resolución impugnada (Alegación Tercera de las referidas al Pliego de Cargos)- que el personal Inspector de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad de Madrid, hasta el mes de enero de 1998 -mes en el que se practica la inspección origen del expediente sancionador incoado a la demandante-, cuando visitaban una Estación de Servicio para autorizar su puesta en funcionamiento, realizaban la verificación primitiva de los aparatos surtidores en la propia Estación, procediendo luego a su precintado, que se limitaba, exclusivamente, al precinto del medidor volumétrico, siendo éste el único precinto que era comprobado posteriormente, en su caso, en las visitas de inspección realizadas y cuya falta podría determinar el levantamiento de acta de inspección, deduciéndose de la documental incorporada al expediente administrativo que es a partir de la Orden comunicada de 22-01-98 (folios 29 y ss.) cuando la Administración demandada, como consecuencia de una denuncia formulada por determinada Organización de Consumidores, procede a realizar un considerable número de inspecciones -así se reconoce en el apartado final de la resolución sancionadora, cuando, para calificar la gravedad de la infracción, alude a 'la generalización de la infracción en el sector, hecho que queda acreditado por el número de expedientes iniciados y el número de intervenciones que durante esas fechas realizaron los reparadores instalando precintos en los aparatos surtidores'-, comprobando, entre otros aspectos, la existencia de todos los precintos en los aparatos surtidores, detallados en sus respectivas memorias descriptivas, lo que, en definitiva, además de suponer un cambio repentino de criterio en su anterior forma de actuar, sorprende en su buena fe a los responsables de las Estaciones de Servicio".

Debemos destacar, ante todo, que el presente recurso en interés de Ley no pretende una declaración de esta Sala sobre la interpretación de la Ley 3/1985 ni del Real Decreto 1616/1985 ni del Decreto 87/1996, normas aplicadas por el Juzgado sentenciador en los términos anteriormente transcritos.

Quiérese decir con ello que -por exigencias de los principios procesales que inspiran esta modalidad de recurso- no podemos entrar en el debate ni en las consideraciones sobre quién era realmente el sujeto obligado, según aquellas normas, a colocar los precintos del emisor de impulsos y a realizar su "verificación primitiva". La sentencia ha entendido que esta última labor estaba encomendada a la Administración, sin que dicha afirmación se combata adecuadamente en este recurso extraordinario.

Precisamente por partir, como premisa previa, de aquella afirmación de la sentencia, el juez negaba la "existencia" de infracción sancionable. Pues si, a su juicio, la obligación de verificar inicialmente los precintos del emisor de impulsos correspondía a la Administración y no a las empresas titulares de los aparatos surtidores que los habían adquirido, éstas no eran responsables del incumplimiento de las normas sobre normalización, cuyo control o verificación "primitiva" no les competía. Cualquiera que sea la corrección jurídica de esta premisa (que posiblemente requeriría analizar de modo más detenido cuáles son las funciones de control metrológico y verificación encomendadas a la Administración sobre las características de los modelos, por un lado, y si se extienden a las de cada uno de los aparatos, por otro, todo ello a su vez en relación con las obligaciones exigibles de los fabricantes y de los adquirentes) es lo cierto que la sentencia niega, en realidad, que haya habido vulneración de una norma en blanco, por entender que el precepto sustantivo al que aquélla se remite no imponía determinados deberes a los titulares de los surtidores.

Siendo ello así, el planteamiento del presente recurso en interés de ley no responde a lo que debería ser su finalidad, hasta el punto de que la doctrina cuya declaración erga omnes se nos pide poco tiene que ver, en realidad, con el contenido de aquella sentencia.

Esta Sala ha mantenido en reiteradas sentencias -por todas, véanse las recientes de 27 de diciembre de 1999 y 16 de mayo de 2000, recaídas respectivamente en los recursos 2249/1999 y 4689/1999- que el recurso extraordinario en interés de Ley constituye "[...] un medio de impugnación de naturaleza casacional, que, como todos, está dirigido a la unificación de los criterios interpretativos y aplicativos del Ordenamiento, pero que tiene por única finalidad la fijación "en el fallo" de doctrina legal, en cuanto ha de respetar al situación jurídica derivada de la sentencia, en cuanto es subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales y en cuanto, por último, aparte de haberse de observar en su interposición los requisitos formales y procedimentales establecidos en el precepto antes mencionado, exige el cumplimiento de otros fundamentalmente encaminados a evitar que un medio de impugnación de tan singular naturaleza se convierta, de hecho, en un mecanismo que permita un nuevo examen del problema concreto suscitado en la instancia, anticipando así el resultado de cuestiones iguales o sustancialmente iguales que a la Administraciones y Entidades legitimadas para interponerlo pudieran plantearse, o que ya tuvieran realmente suscitadas, o que convierta al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de aquellas siempre que sus particulares criterios decisorios hubiesen sido contrariados en vía de revisión jurisdiccional.

Por eso, es absolutamente necesario, para la viabilidad del recurso, que la doctrina que se solicite -que deberá ser acotada en el escrito de interposición, sin que sea procedente hacer remisión a la que derive de sus argumentos- guarde relación directa con el problema planteado en la instancia -evitando así la petición, y en su caso formulación, de interpretaciones y doctrinas que, aun siendo correctas de abstracto, estén desvinculadas de la cuestión suscitada en los autos y resuelta en la sentencia-, y que, además, tal doctrina esté formulada en términos que permitan su aplicación generalizada, y por eso, también, son rechazables las interpretaciones y doctrinas solicitadas que, a la postre, no hagan otra cosa que reproducir o ratificar conclusiones o mandatos de la Ley o de cualesquiera otras disposiciones con susceptibilidad de aplicación directa. Y todo ello sin perjuicio de que también haya que argumentar lo erróneo del criterio sustentado por la sentencia impugnada, en el sentido de que se trate de un criterio manifiestamente contrario a Derecho y no únicamente predicable del caso concreto controvertido, sin posibilidades, por tanto, de generalización -recuérdese la finalidad del recurso de evitar la perpetuación o repetición de la doctrina errónea-, y argumentar, igualmente, la magnitud en que la sentencia recurrida pueda considerarse gravemente dañosa para el interés general [...]".

La aplicación de estos criterios ha de conducir a la desestimación del recurso por varias razones. La primera de ellas afecta a la parte inicial de la doctrina cuya declaración se nos pide: en la medida en que consiste en la mera repetición de lo que ya dispone el artículo 130 de la Ley 30/1992 semejante pretensión es, sin más, rechazable.

En segundo lugar, el resto de la doctrina legal que se pretende fijemos -esto es, la "irrelevancia tanto de la ausencia de intencionalidad como del error ya que no se requiere una conducta dolosa sino simplemente irregular en la observancia de las normas"- resulta ser una tesis que, formulada en tales términos, requiere obviamente matices y distingos en ella omitidos que hacen imposible acoger una formulación tan amplia. La absoluta "irrelevancia" de aquellos factores subjetivos -intencionalidad y error- pone de manifiesto una concepción de la responsabilidad sancionadora objetiva y automática no compatible con las exigencias constitucionales. Pues sin duda para la apreciación de la culpabilidad -elemento insustituible de toda infracción administrativa- no tienen por qué ser irrelevantes ni la ausencia de intencionalidad ni el error, elementos ambos que, en cuanto demostrativos de la buena fe de un administrado, pueden desempeñar un cierto papel en el análisis de su conducta a los efectos de considerarle "culpable" o no de una determinada infracción.

En tercer y último lugar, ya hemos afirmado que la sentencia objeto de este recurso estimó las pretensiones anulatorias de la empresa sancionada al interpretar en un determinado sentido las normas sustantivas a las que se remiten los preceptos en blanco que sancionan como infracción en materia de consumo el incumplimiento de las disposiciones sobre normalización de bienes, concretamente, sobre precintado de aparatos surtidores. Es cierto que al final del fundamento jurídico tercero se añaden ciertas consideraciones sobre la "buena fe" de los responsables de las estaciones de servicio, pero se trata de un argumento adicional respecto del que realmente determina el sentido del fallo.

Fuera o no correcta aquella interpretación, es lo cierto que el Juzgado consideró que no existía infracción en términos objetivos, esto es, que la conducta imputada no era subsumible en el presupuesto de hecho de la norma pues, a diferencia de lo que ocurrió en otras sentencias del mismo juzgado sentenciador -como la de 15 de febrero de 2000, invocada y aportada por la propia Comunidad recurrente-, el distinto régimen normativo que, según dicho órgano jurisdiccional, resultaba aplicable a la verificación y control de unos precintos (los del emisor de impulsos) y de otros (los del contador volumétrico) determinaba en este caso la estimación de la demanda. Se trataba, pues, de un problema de apreciación de la antijuridicidad de la conducta, más que de la culpabilidad del sancionado, por lo que al basarse el presente recurso en consideraciones relativas a este último factor, y no a aquél, deja de guardar la necesaria relación directa con la sentencia cuya doctrina trata de corregir.

Procede, pues, la desestimación de los dos motivos del recurso, con la preceptiva imposición de costas a la parte que lo ha sostenido, según previene el artículo 139.2 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español