STS, 29 de Mayo de 1998
| Ponente | D. FERNANDO MARTIN GONZALEZ |
| Número de Recurso | 4876/1995 |
| Procedimiento | D.F. RECURSO |
| Fecha de Resolución | 29 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituída por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 4876/95 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo contra sentencia de fecha 4 de Mayo de 1.995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª), sobre imposición de multa, habiendo sido parte recurrida D. Luis Alberto, representado por el Procurador D. Juan Luis Cárdenas Porras, y oído el Ministerio Fiscal.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS.- Que ESTIMANDO el recurso contencioso--administrativo de la Ley 62/78, nº 1893/94, interpuesto por el Procurador D. Juan--Andrés Cárdenas Porras, actuando en nombre y representación de D. Luis Alberto, contra el Decreto del cuarto Teniente de Alcalde de 3 de noviembre de 1994, en cuanto desestimatorio del recurso de reposición entablado frente al de 14 de septiembre del mismo año, por el que --en aplicación del art. 32.15 de las Ordenanzas de Policía Urbana y Gobierno de la Villa de Madrid de 16 de julio de 1.948, modificadas por Acuerdo del Pleno de 28 de febrero de 1989-- se le imponía un sanción de 10.000 ptas., debemos declarar y declaramos que las Resoluciones impugnadas y el art. 32.15 de la Ordenanza de Policía y Gobierno de la Villa de Madrid --de la que traen causa-- inciden negativamente en el contenido constitucional del art. 25.1 de la C.E., y, en consecuencia, declaramos su nulidad. Con expresa imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte demandada".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del Ayuntamiento de Madrid se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se revoque y case la sentencia recurrida y se dicte otra más conforme a Derecho por la que se declare que la modificación de la Ordenanza de Policía y Gobierno de la Villa de Madrid en el extremo recogido en su art. 32,15 y los actos de aplicación no vulneran el contenido esencial del art. 25,1 de la Constitución.
Comparecida la parte recurrida, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a la misma para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala que se desestime el recurso de casación confirmando la sentencia recurrida, con condena en costas a la recurrente.
Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de solicitar la desestimación del recurso.
Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 27 de Mayo de 1.998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
La sentencia recurrida en casación, dictada en recurso contencioso administrativo seguido por la vía de la Ley 62/78, de 26 de Diciembre, sobre Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, estima dicho recurso interpuesto por la representación de D. Luis Albertocontra el Decreto del Cuarto Teniente de Alcalde de Madrid, de 3 de Noviembre de 1.994, en cuanto desestimatorio del recurso de reposición entablado contra el de 14 de Septiembre del mismo año, por el que, en aplicación del art. 32,15 de las Ordenanzas de Policía Urbana y Gobierno de la Villa de Madrid de 16 de Julio de 1.948, modificadas por Acuerdo del Pleno de 28 de Febrero de 1.989, se le imponía una sanción de 10.000 ptas, declarando dicha sentencia que las resoluciones impugnadas y el art. 32,15 de dicha Ordenanza -- de la que traen causa-- inciden negativamente en el contenido constitucional del art. 25,1 de la Constitución Española, y, en consecuencia, se declara su nulidad, con imposición de costas a la parte demandada, el Ayuntamiento de Madrid.
En el escrito de interposición del recurso de casación la representación del Ayuntamiento de Madrid invoca, como motivos del recurso, en primer lugar la infracción de Ley por indebida aplicación del art. 25,1 de la Constitución, al considerar la sentencia recurrida que la Ordenanza Municipal y el acto de aplicación que han sido objeto de impugnación violan el contenido del principio de legalidad al atribuir a la Corporación falta de competencia en la materia que regula, y, en segundo lugar, la infracción por indebida aplicación del art. 25,1 de la Constitución al considerar la sentencia que la Ordenanza Municipal y el acto de aplicación que han sido objeto de impugnación violan el contenido del principio de legalidad al considerar que la Corporación carece de habilitación para regular y sancionar el supuesto recogido en la modificación de la Ordenanza -- consumo en la vía pública, fuera de los lugares autorizados por las ordenanzas y reglamentos municipales, cualquier clase de bebidas que contengan alcohol--, frente a lo que la parte recurrida opone que entre los argumentos jurídicos de la parte recurrente no hay ninguno que afronte directamente la crítica de la sentencia recurrida, así como que la invocación genérica de la autonomía local no es fundamento suficiente para crear por vía de Ordenanzas Municipales supuestos de infracciones sín amparo legal explícito, y que la genérica invocación de la potestad sancionadora conectada con la reglamentaria no pueden amparar la actuación municipal, así como que la regulación del uso de sus bienes no es el objeto de la norma anulada ni puede habilitar para los objetivos postulados por el Ayuntamiento recurrente, y que la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana no presta cobertura a la regulación pretendida por el Ayuntamiento recurrente, siendo la Seguridad Pública competencia exclusiva del Estado según la Constitución, así como otras consideraciones, mientras que el Fiscal alega que la actividad sancionadora general forma parte del ius puniendi y que sólo el Estado, a traves de su facultad legislativa, puede establecerlo, aunque pueda ser objeto de desarrollo infralegal sujetándose a lo que la Ley disponga.
En definitiva los dos motivos del recurso de casación aluden a la cobertura o habilitación legal de la Ordenanza Municipal en cuestión con apoyo, en síntesis, en la competencia municipal en el bloque normativo que la ampara, citando los arts. 25 y 26 de la Ley 7/85, de 2 de Abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, e incluso el art. 79 de ésta, y en la existencia de norma habilitante de rango necesario para recoger como supuesto el que invoca la Ordenanza por atribuirse al Pleno de cada Corporación municipal la facultad de aprobar Ordenanzas, citando preceptos de la misma Ley, invocando asímismo el principio de Autonomía municipal, mas en realidad lo que niega la sentencia de instancia es concretamente que dicha Ordenanza, y la sanción consiguiente, respeten el principio de legalidad costitucionalmente respaldado por el art. 25,1 de la Constitución que entiende vulnerado en su vertiente de reserva formal de ley, lo que permite el examen conjunto de ambos motivos del recurso.
La adecuada solución de la cuestión planteada exige tomar en consideración que el mencionado art. 25,1 de la Constitución, además de una garantía de orden material y alcance absoluto, por razones de seguridad jurídica, que exige la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, impone otra garantía de carácter formal que se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término "legislación vigente" que se contiene en aquel artículo, es expresivo de una reserva de ley en materia sancionatoria, tal como se recoge en una reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias 8/81, 159/86, 2/87, 42/87, 133/87, 3/88, 101/88, 29/89, 69/89, 219/89 y 61/90, entre otras) que pone de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo fundamental que, en lo que interesa --sentido formal-- exige el rango formal de ley, como expresa una sentencia del Tribunal Supremo de 14 de Noviembre de 1.997, mientras que otra del mismo Tribunal, de fecha 10 de Febrero de 1.997, indica que resulta claro que una Ordenanza Municipal no puede ser fuente primaria de un ordenamiento sancionador, ni aún en el ámbito de las relaciones de sujeción especial, y que su oportunidad reguladora en ese campo debe partir de la base de una previa regulación en la Ley, a la que debe ajustarse, tal como, además, hoy resulta de los arts. 127 y 129 de la Ley 30/92, que se refieren a todas las Administraciones Públicas, y, en concreto, a la local, según el art. 2, 1, c) de la misma, criterio igual al establecido en otra de esta Sala de 6 de Noviembre de 1.995, que contempla un supuesto similar.
Obviamente, de ello resulta que la exigencia de ley en materia de sanciones administrativas, aunque de posible desarrollo reglamentario pero siempre con sujeción a la Ley, no puede suplirse o sustituirse con genéricas referencias a las competencias municipales sobre determinadas materias, al principio de autonomía de las entidades locales, con apoyo en los arts. 137 y 140 de la Constitución, a las competencias reglamentarias de tales entidades, o a otros extremos como el referido a las facultades de aprobar Ordenanzas, o a la Ley Orgánica 1/92, de 21 de Febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, posterior a la modificación de la Ordenanza y sín efecto convalidante, por cierto, puesto que, justamente, lo que falta aquí es una norma con rango de ley que pudiera habilitar, en su caso, al Ayuntamiento recurrente para introducir un régimen sancionador como el que establece, y ello implica ausencia de la necesaria cobertura legal específica, a los efectos sancionadores de referencia, lo que impone declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto.
Conforme al art. 102,3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción procede imponer a la parte recurrente las costas causadas.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 4 de Mayo de 1.995, con imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando la Sala celebrando audiencia pública, en el día de la fecha, de lo que como Secretario de la misma. Certifico.
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