STS, 27 de Marzo de 2006

Seguido Expediente Disciplinario 125/2000 al hoy recurrente, a la sazón Guardia Civil alumno en prácticas, con fecha 06.11.2000 se concluyó mediante Resolución sancionadora del Subsecretario de Defensa, en la que apreciando la comisión por el expedientado de la Falta grave prevista en el art. 8.16 LO. 11/1991 , le impuso la sanción de "Baja en el Centro docente de formación". Con anterioridad a que recayera expresada Resolución el expedientado fue promovido al empleo de Guardia Civil según Orden de 25.10.2000 con antigüedad de 10.10.2000.

La Resolución se notificó al encartado con fecha 03.01.2001 instruyéndole de los Recursos a ejercitar contra la misma, y haciéndose constar por el Instructor del Expediente en la correspondiente diligencia que, "tras notificarle la sanción y dejar constancia en el expediente de dicho trámite se procesará a emitir acuerdo de propuesta de inejecución de la sanción, en virtud de lo establecido en el art. 58 de la citada LO. 11/91 ; todo ello en cumplimiento a cuanto se dispone en el mensaje oficial num. 870 de fecha 13.12.2000 dimanante de la Jefatura de Enseñanza del Cuerpo (Servicio de Formación y Selección), obrante en el expediente".

La Resolución sancionadora adquirió firmeza por el transcurso del plazo previsto para recurrirla sin que el sancionado la hubiera impugnado, y con fecha 23.02.2001 el Director General de la Guardia Civil a propuesta del Instructor y del General Jefe de Enseñanza resolvió suspender la ejecución de la sanción por tiempo inferior al de prescripción establecido en el art. 68.5 de la reiterada Ley Disciplinaria 11/1991 ; y ello en consideración a la imposibilidad de ejecutar la sanción impuesta dada la condición de Guardia Civil del encartado.

Promovido por el Ministerio de Defensa Expediente para la Revisión de oficio de la Orden de nombramiento del sancionado, previo dictamen favorable del Consejo de Estado, con fecha 03.08.2001 el Ministro del Departamento dictó Resolución por la que se declaraba la nulidad de pleno derecho de la Orden del Director General del Instituto Armado, por la que se promovió al sancionado al empleo de Guardia Civil. Dicha Resolución fue recurrida ante la Audiencia Nacional que dictó Sentencia con fecha 12.12.2002 desestimando el Recurso deducido por D. Ramón.

Con fecha 30.10.2001 el Sr. Ramón promovió ante el Ministerio de Defensa Expediente para la Revisión de acto nulo, en relación con aquel Expediente Disciplinario 125/2000 solicitando asimismo la suspensión de la sanción impuesta. Tal petición fue inadmitida según Resolución del Ministro de fecha 28.01.2002, y frente a la misma el Sr. Ramón dedujo ante esta Sala 5ª del Tribunal Supremo Recurso Contencioso - Disciplinario Militar Ordinario nº 02/83/2002, en el que recayó Sentencia estimatoria de fecha 23.03.2004 en la que se Acordó que procedía la tramitación de la Revisión de oficio inadmitida, sin prejuzgar su resultado.

En ejecución de lo resuelto en la citada Sentencia de esta Sala, con fecha 21.06.2004 por la Subdirección General de Recursos e Información administrativa del Ministerio de Defensa, se Acordó la iniciación del procedimiento para la Revisión de oficio del reiterado Expediente Disciplinario 125/2000, que fue instruido por la Oficina Central de Instrucción de Expedientes Administrativas de dicho Departamento Ministerial.

En su tramitación se dió audiencia al promovente Sr. Ramón que formuló alegaciones con fecha 15.07.2004, y con fecha 16.12.2004 el Consejo de Estado emitió dictamen preceptivo desfavorable a la declaración de nulidad de pleno derecho de la Resolución sancionadora del Subsecretario de Defensa, de 06.11.2000, dictada en el Expediente Disciplinario 125/2000 por la que se impuso al expedientado la sanción de "Baja en el Centro docente de formación".

Con fecha 14.02.2005 el Ministro de Defensa Resolvió en el mismo sentido denegatorio informado por el Consejo de Estado, lo que fue notificado al promovente con fecha 06.04.2005.

Frente a expresada Resolución de 14.02.2005 la Procuradora Dª Raquel Nieto Bolaño, en representación de D Ramón interpuso Recurso de Casación Contencioso Disciplinario Militar mediante escrito presentado el 22.04.2005. Tras la reclamación del Expediente tramitado al efecto se dió traslado del mismo a la parte recurrente, que con fecha 02.09.2005 formuló demanda en la que en apoyo de su pretensión dedujo las siguientes alegaciones:

Prescripción de la sanción impuesta por transcurso del plazo previsto en el art. 68.5 LO. 11/1991, en relación con lo dispuesto en el art. 58 del mismo texto legal .

Nulidad de pleno derecho del art. 62 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común (sic), por haberse causado indefensión al sancionado (arts. 24.1 y 2 CE ) al notificarle la sanción recaída en el Expediente Disciplinario, haciéndose constar por el Instructor que formularía propuesta de inejecución de la misma en los términos del art. 58 LO. 11/1991. Mediante otrosí interesó el recibimiento a prueba, con incorporación de los documentos obrantes en el Expediente Gubernativo (sic) aludidos en la demanda y aquellos que fueran rechazados por la Administración demandada.

Dado traslado al Ilmo. Sr. Abogado del Estado, esta parte en su escrito de fecha 05.10.2005 solicitó la desestimación de la demanda deducida y la confirmación de la Resolución recurrida sin interesar el recibimiento a prueba.

A efectos probatorios la parte actora aportó copia de la publicación en el "Boletín Oficial de la Defensa" nº 62, de 28.03.2002, pag. 3.388, de la Resolución 160/14623/02, de 15 de marzo por la que el Guardia Alumno D. Ramón causó Baja en el Centro docente de formación que capacita para el ingreso en la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil, Resolución que se notificó al interesado con fecha 10.04.2002. Asimismo se tuvo por reproducido el contenido del Expediente Disciplinario 125/2000 unido al Rollo de Sala.

La Abogacía del Estado emitió escrito de conclusiones con fecha 12.01.2006, y la parte actora cumplió el mismo trámite en su escrito de fecha 19.01.2006.

Mediante proveído de fecha 08.02.2006 se señaló el día 21.03.2006 para la deliberación, votación y fallo del presente Recurso, acto que se llevó a efecto con el resultado que se expresa en la parte dispositiva de la presente Sentencia.

Constituye el objeto del presente Recurso la pretensión de nulidad deducida frente a la Resolución del Excmo. Sr. Ministro de Defensa, de fecha 14.02.2005, que concluyó el Expediente promovido por el hoy recurrente para la Revisión de oficio de actos nulos, prevista en el art. 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero , en sentido denegatorio de la declaración de nulidad de la Resolución sancionadora de fecha 06.11.2000 dictada por el Ilmo. Sr. Subsecretario de dicho Departamento, en el Expediente disciplinario 125/2000 seguido contra el recurrente, a la sazón Guardia Civil alumno en fase o período de prácticas, en la que se le impuso la sanción de "Baja en el Centro docente de formación", como consecuencia de apreciarse la comisión por éste de la falta disciplinaria grave prevista en el art. 8.16 LO. 11/1991, de 17 de junio, reguladora del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil , consistente en "La falta de subordinación cuando no constituya delito". El Expediente de Revisión de oficio a que el presente Recurso se contrae se ha tramitado conforme a Derecho, y así consta la audiencia del promovente y el dictámen del Consejo de Estado emitido en sentido desfavorable al solicitante, que recoge la Resolución ministerial impugnada.

Constituye precedente inmediato de la reiterada Revisión de oficio nuestra Sentencia de fecha 23.03.2004 en la que se acordó, a instancia de quien ahora recurre, haber lugar a la tramitación de la misma dejando sin efecto la denegación, de plano acordada por el Ministro de Defensa al considerar la petición carente de fundamento ( art. 102.3 Ley 30/1992 ).

Con carácter previo el examen de las alegaciones vertidas por el actor en defensa de su pretensión anulatoria, debe recordarse que la Revisión de oficio se configura por la jurisprudencia ( Sentencias de la Sala 3ª del Tribunal Supremo 28.11.1995; 23.04.2001; 29.09.2003; 20.12.2004 y 20.07.2005 , entre otras), como un instrumento para la defensa de la legalidad de la actuación administrativa, tratándose de un procedimiento extraordinario y excepcional que solo puede utilizarse cuando concurran supuestos de hecho muy concretos, equivalentes a los motivos de nulidad de pleno derecho taxativamente establecidos en el art. 62.1 de la reiterada Ley 30/1992 , que constituyen verdaderos vicios de orden público de manera que el interés general demanda que los actos afectados por esta clase de invalidez sean expulsados de la vida jurídica, incluso fuera de los plazos existentes para formular la correspondiente impugnación, prevaleciendo por consiguiente las consideraciones de justicia material, concretada en la necesidad de restaurar en derecho aquellos actos administrativos gravemente viciados que afectan a su validez intrínseca, sobre los aspectos puramente procesales. Y como contrapartida la jurisprudencia también viene requiriendo, que la Revisión de que se trata debe ser objeto de una interpretación marcadamente restrictiva excluyendo las aplicaciones extensivas (Sentencias de la Sala 3ª 30.01.1984; 15.06.1990 y 20.07.1992).

La primera de las alegaciones en que se sustenta la impugnación, se refiere a la prescripción de la sanción impuesta al recurrente en la Resolución de fecha 06.11.2000 que dio fin al Expediente Disciplinario 125/2000; y ello al haber transcurrido con creces el plazo de seis meses que para las sanciones impuestas por faltas graves se prevé en el art. 68.5 LO. 11/1991 , teniendo en cuenta que la suspensión de la ejecución fue acordada por el Director General de la Guardia Civil con fecha 23.02.2001 y que la Resolución de haber causado baja en dicho Instituto Armado lleva fecha 15.03.2002 (BOD. 28.03.2002), que se notificó al sancionado el 10.04.2002. En el desarrollo de su alegato el actor vincula la dicha prescripción con el derecho de acceso a los cargos públicos en las condiciones que determina el art. 23.2 CE , en donde la parte demandante sitúa la lesión jurídica invalidante susceptible de amparo constitucional.

Tan forzada interpretación del ámbito de la nulidad de pleno derecho no puede prosperar porque, realmente, el art. 23.2 CE es ajeno a la prescripción de una sanción disciplinaria aunque ésta consista en causar baja en un Centro de formación de aspirantes a ingreso en el Instituto de la Guardia Civil. La artificiosa vinculación ya fue advertida por la Asesoría General del Ministerio de Defensa, en su informe que sirvió de fundamento a la Resolución del Ministro de fecha 28.01.2002, que apreció la falta de fundamento de aquella petición en los términos y a los efectos del art. 102.3 Ley 30/1992 ; por el consejo de Estado en su dictámen que consta en el procedimiento revisorio; de nuevo por el Ministro en la Resolución que ahora se impugna y, finalmente, por la Abogacía del Estado en su escrito de contestación y oposición al Recurso.

La eventual prescripción de la sanción no constituye vicio invalidante que afecte de nulidad radical al acto administrativo que se dice nulo, y que sin duda se concreta en aquella Resolución sancionadora que concluyó el Expediente disciplinario 125/2000; ni es un defecto intrínseco y coetáneo a la adopción de la dicha Resolución, ni procesalmente tal denuncia puede hacerse valer en un procedimiento extraordinario de esta clase, ajeno a la impugnación en régimen abierto de los actos administrativos por cualquier infracción del ordenamiento jurídico.

La segunda de las alegaciones se fundamenta en la indefensión causada al hoy recurrente, al serle notificada aquella Resolución sancionadora haciéndose constar que el Instructor del Expediente, según consulta elevada a la Jefatura de Enseñanza de la Guardia Civil que ordenó la formación del reiterado Expediente disciplinario, formularía propuesta en el sentido de proceder la inejecución de la sanción. El actor considera que una notificación efectuada en tales términos le causó indefensión constitucionalmente proscrita ( art. 24.1 y 2 CE ), al sugerir inequívocamente que la sanción habría de quedar inejecutada y por tanto carecía de sentido su impugnación, absteniéndose de hacer uso de los Recursos que contra la misma procedían de manera que se dio lugar así a su firmeza, sin poder reaccionar cuando posteriormente el Director General del Instituto Armado resolvió en el sentido de suspender meramente la ejecución de la sanción impuesta. Aduce el actor, en refuerzo de su argumentación, que nuestra Sentencia 23.03.2004 ya apreció la concurrencia de indefensión en la realización de la notificación, por lo que congruentemente nuestra decisión ahora debía producirse en el mismo sentido. Lo que se afirma es cierto, y también lo es que la indefensión entonces apreciada estaba en función del objeto de aquel Recurso, que no era otro que la pretensión del actor para que se tramitara el procedimiento revisorio de actos nulos, y aquellas declaraciones no pueden lógicamente rebasar su sentido incidental y "obiter dictum" que les corresponden y buena prueba de esto es el contenido del Fallo en donde se establece: "sin que ello prejuzgue el resultado de la debida tramitación de la revisión solicitada".

El Consejo de Estado, la Resolución ministerial y la Abogacía del Estado coinciden en sostener que la revisión anulatoria se contrae a la Resolución sancionadora del Subsecretario de Defensa, y no se extiende a los actos posteriores de notificación. Sin embargo no es posible descartar que un acto de comunicación de esta clase, que condiciona la eficacia del acto administrativo, cause la indefensión relevante que se denuncia, como advertíamos en nuestra Sentencia que se cita como antecedente; y ello habría sido así si la actuación de la Administración hubiera, efectivamente, impedido la utilización del régimen de las impugnaciones posibles contra aquella Resolución sancionadora, incluso informando en términos indubitables sobre la decisión de la autoridad sancionadora de dejar sin efecto la corrección impuesta. Pero lo que en realidad acaeció fue que en el curso de la notificación se instruyó primero al expedientado del Recurso a interponer, y luego se le informó de la propuesta que formularía el Instructor sobre inejecución; información que en modo alguno prejuzgaba la decisión que pudiera adoptar al respecto el Director General de la Guardia Civil que decidió la mera suspensión de la ejecución, por obvias razones de imposibilidad de hacer efectiva la corrección impuesta, al haber precedido a la conclusión del Expediente el nombramiento del expedientado como miembro del Instituto Armado, contrario a lo previsto en la Disposición Adicional 3ª, 5 LO. 11/1991 e incompatible por tanto con la Baja en el Centro de formación al haber superado aquella condición de alumno en prácticas. Y esta circunstancia determinante de la ejecución provisionalmente imposible tampoco pudo desconocerla el hoy recurrente, y ningún fundamento razonable tenía su creencia de que había sido beneficiario de alguna especie de atípico "indulto" como se sostiene en la demanda. La confusión a que ciertamente se daba lugar con la notificación comprensiva del extremo relativo a la propuesta que se haría a la superioridad, no excusa la falta de diligencia con que actuó el sancionado aquietándose con el contenido de la Resolución notificada y dando lugar con su inactividad a que la misma adquiriera firmeza. Nos encontramos, a lo sumo, ante una irregularidad procedimental carente de relevancia lesiva para el derecho fundamental de defensa del recurrente, pues la indefensión material es la única que puede producir un real y efectivo menoscabo del derecho que se invoca (Vid. STC. recientemente 35/2006, de 13 de febrero y las que en ella se citan).

Las costas deben declararse de oficio, al administrarse gratuitamente la Justicia Militar, conforme al artículo 10 de la L.O. 4/1.987 de 15 de julio .

En consecuencia,

Comparto con la mayoría de la Sala la argumentación referente a la prescripción de la sanción impuesta, pues como necesariamente se habría producido después de la resolución sancionadora no puede fundar la nulidad de esta.

Por el contrario, disiento de la argumentación utilizada para mantener como válida la notificación de la resolución sancionadora, y, por lo tanto, para mantener la firmeza de esta resolución.

Mientras se tramitaba el expediente disciplinario que se le seguía por una supuesta falta cometida en su condición de alumno del Centro de Formación de la Guardia Civil, el recurrente fue nombrado miembro de este Instituto. Terminado el expediente, al recurrente le fue impuesta la sanción de baja en el Centro. De ahí que, cuando la resolución sancionadora fue notificada al recurrente, el instructor le informara no sólo de los recursos que podía interponer, sino también de que, porque así se lo permitía el artículo 58 de la Ley disciplinaria de la Guardia Civil , iba a proponer la inejecución de la sanción por ser de imposible ejecución.

Para la mayoría de la Sala esta última información no impedía la impugnación de la resolución sancionadora, sin que la confusión que producía excusara "la falta de diligencia con que actuó el sancionado aquietándose con el contenido de la Resolución notificada y dando lugar con su inactividad a que la misma adquiriera firmeza".

En mi opinión, esa información que recibió el sancionado sobre la inejecución de la sanción era una información complementaria que, alterando los términos de la notificación de la resolución sancionadora, generaba confusión (la mayoría de la Sala admite que confundía), siendo razonable concluir que el sancionado entendiera que recurrir la resolución sancionadora era ya una actuación indiferente. Es cierto que, pese a todo, si hubiera consultado con un profesional hubiera sabido que la propuesta de inejecución de la sanción podía no ser admitida por la autoridad correspondiente, como efectivamente sucedió. Pero el no hacerlo así no permite sostener que el recurrente actuara con falta de diligencia y que únicamente el causó la firmeza de la resolución sancionadora. En mi opinión, el recurrente fue confundido por la Administración, pues no era necesario que el instructor le informara de que iba a proponer la inejecución de la sanción. Y como no era necesario, es razonable concluir que el sancionado acomodara su decisión a esa información complementaria, aquietándose a la resolución sancionadora. Y esta es la misma interpretación que por unanimidad hizo la Sala cuando, estimando el recurso contencioso disciplinario militar interpuesto por el hoy recurrente, acordó, anulando la resolución del Ministro de Defensa de 28 de enero de 2002, que procedía la tramitación de la revisión de oficio. Entonces la Sala, como fundamento de su resolución, argumentó así: "resulta claro a juicio de la Sala que la comunicación al interesado el día 3 de enero de 2001 de la resolución disciplinaria dictada en el expediente del que trae causa el presente recurso, al hacerle saber que se iba a proceder a emitir acuerdo de propuesta de inejecución de la sanción, motivó, sin duda, que el hoy recurrente no hiciera uso del recurso de alzada cuya posibilidad de ejercicio se indicaba, asimismo, en el acto de notificación de la resolución que se le comunicaba".

En definitiva, entiendo que la Sala debió estimar el recurso contencioso disciplinario militar, anular la resolución del Ministro de Defensa de 14 de febrero de 2005, y, en consecuencia, anular la notificación de la resolución sancionadora de 6 de noviembre de 2000 del Subsecretario de Defensa, a fin de que se hiciera otra sin informaciones extrañas y el sancionado pudiera decidir libremente, sin confusiones provocadas por la Administración, si recurría la sanción de baja en el Centro de Formación o no.

Por el contrario, la sentencia de la que discrepo confirma una situación cuyo dato singular es este: la adecuación a derecho de la resolución que impuso al recurrente la sanción de baja en el Centro de formación, por considerarlo autor de un falta de insubordinación, no ha sido revisada porque él no recurrió confundido por una información complementaria dada por la Administración.