STS, 16 de Abril de 2008

En escrito registrado en esta Sala de fecha 7 de diciembre de 2.006 la Procuradora Dª Esperanza Alvaro Mateo en nombre y representación de los recurrentes procedió a interponer el presente recurso contencioso administrativo contra la resolución desestimatoria presunta de la petición de fecha 7 de diciembre de 2.005 al Consejo de Ministros solicitando indemnización por los daños sufridos en su patrimonio derivados del cierre de la frontera de La Línea con Gibraltar ordenada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 y del Decreto del Ministerio de Hacienda publicado en el BOE de 3 de octubre de 1.966 y Orden de la Dirección General de Aduanas de 24 de mismo año por los que quedó prohibido el tráfico rodado.

El citado recurso se amplió contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de abril de 2.007 desestimatorio en forma expresa de la citada reclamación.

Interesada la remisión del expediente administrativo y aportado al mismo, se confirió traslado a la representación procesal de los recurrentes para formalizar demanda, evacuándose el trámite, solicitando "dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso, se declare que nuestros representados, tienen derecho a ser indemnizados por la Administración del Estado, como consecuencia de la pérdida y extinción del indicado negocio, bienes y derechos del mismo, derivado del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 que determinó el cierre completo de la frontera terrestre con Gibraltar, que a su vez traía causa de la precedente prohibición del tráfico rodado por la frontera, en la suma de 20.057.760 pesetas por los daños irrogados a la empresa ya desaparecida Autobuses Internacionales S.A., en valor adquisitivo de 1.965, año inmediato anterior al inicio de la restricción, actualizando el mencionado importe mediante la aplicación del Indice de Precios al Consumo, al momento del efectivo pago, distribuyendo la cuantía total de la indemnización reclamada entre los perjudicados componentes, herederos o sucesores de la sociedad aquí representados en la forma expresada en el apartado letra D in fine de los Fundamentos de Derecho de este escrito a fin de individualizar y asignar la concreta indemnización que corresponde a los socios fundadores de dicha compañia".

Dado traslado del anterior para contestar a la demanda por el Abogado del Estado, éste evacuó el trámite, solicitando a la Sala "dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a los recurrentes por manifiesta temeridad; solicitando el recibimiento del recurso a prueba que deberá versar sobre el hecho de que el Consejo de Estado y el Consejo de Ministros han emitido y aprobado en la fechas que en cada uno de ellos consta el Dictamen y Acuerdo".

Tras la ampliación del recurso a la resolución expresa, en los términos antes indicados, contra el Acuerdo expreso de 13 de abril de 2.007, las partes formalizaron respectivamente, la demanda y la contestación en relación a la defensa de sus pretensiones relativas a dicha resolución expresa.

Por Auto de fecha 5 de octubre de 2.007 se acordó fijar la cuantía del recurso en la cantidad de 120.546 € y haber lugar a recibir el procedimiento a prueba y, practicada la documental propuesta, se evacuó el trámite de conclusiones por las partes en los términos que obran en las actuaciones, reiterando sus pretensiones de la demanda y contestación.

Conclusas las actuaciones, se señaló para su votación y fallo la audiencia del día 15 de abril de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto

Se interpone el presente recurso contra la desestimación presunta por silencio administrativo primero, ampliada con posterioridad a la impugnación de la resolución expresa, relacionada con la petición que tuvo entrada el 11 de enero de 2.006, formulada por los recurrentes, que dicen reproducir y derivar de numerosas reclamaciones efectuadas por la mercantil Autobuses Internacionales S.A. en relación con los daños patrimoniales irrogados a consecuencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 que ordenó el cierre de la Frontera de La Línea con Gibraltar y del Decreto del Ministerio de Hacienda publicado en el BOE de 3 de octubre de 1.966 y de la resolución de la Dirección General de Aduanas de 24 de octubre del mismo año por el que quedó prohibido el tráfico rodado por la Frontera Sur (La Línea-Gibraltar).

Alegaban los recurrentes en apoyo de su pretensión que Autobuses Internacionales S.A., aunque constituida en escritura pública en 1.965 como sociedad anónima, viene funcionando desde 1.925 en la explotación del servicio de transporte de viajeros entre la ciudad de La Línea y Gibraltar, consistiendo su actividad en el traslado diario de 4.500 a 5.000 trabajadores españoles que prestan sus servicios laborales en Gibraltar. El citado servicio tenía un recorrido de 600 metros en el territorio español y 1.200 metros en el de Gibraltar y la compañia ostentaba concesión de las autoridades españolas y de Gibraltar, contando la empresa para realizar su actividad con 38 autobuses y una plantilla de 46 trabajadores.

Alegaban igualmente los recurrentes que por Decreto del Ministerio de Hacienda, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 3 de octubre de 1.966, y Orden de la Dirección General de Aduanas de 24 de octubre siguiente, quedó prohibido el tráfico rodado por la Frontera Sur La Línea-Gibraltar y desde ese día la empresa dejó de prestar el servicio de transporte en el tramo de suelo de Gibraltar perdiendo la concesión por abandono forzoso del servicio, viéndose la empresa mermada y seriamente dañada, reduciendo el número de vehículos que operaban desde 38 hasta dejar sólo 4 autobuses y reduciendo la plantilla con el despido de 22 de trabajadores.

Igualmente se hacia constar en la reclamación que el Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 ordenó el cierre de la Frontera a partir de las 24 horas del día 8 de junio, lo que supuso para los propietarios de Autobuses Internacionales S.A. la definitiva y total supresión del servicio de transporte y con ello la desaparición de la empresa, viéndose forzados los propietarios de la misma, al igual que los empresarios o comerciantes españoles con negocios en Gibraltar, a tener que dejar forzosamente de prestar el servicio de transportes que venían acometiendo, perdiendo con ello su medio de vida y sin recibir indemnización alguna.

El daño producido se cuantificó por los recurrentes en la cifra de 20.057.760 ptas, resultando que las aportaciones de los socios, según la escritura fundacional, a la entidad Autobuses Internacionales S.A. eran iguales y todos suscribieron 12 participaciones, siendo 38 el número de socios a razón de 12 cada uno. Por ello, la cifra de daños reclamados, evaluada conforme al poder adquisitivo de 1.965 y actualizada, debería ser dividida entre el número de acciones emitidas por la sociedad, en un total de 456, para después multiplicar por el número de acciones que corresponda a cada socio, obteniéndose así la concreta cifra indemnizatoria que corresponde a cada socio y fundador de dicha compañia o a los herederos o adquirentes de éstos.

A la solicitud de indemnización que formulan en su demanda los recurrentes se objeta, en primer término, la falta de legitimación de los mismos en el escrito de contestación del Sr. Abogado del Estado, por entender que la realmente perjudicada, supuestamente, con la actuación administrativa habría sido la empresa de la que los recurrentes era socios, causahabientes o herederos de los mismos, careciendo éstos de la necesaria legitimación. A ello ha de alegarse que la cuestión que el Abogado del Estado suscita ahora por primera vez no fue formulada por parte de la Administración que, en la resolución expresa del Consejo de Ministros, ninguna objeción puso a la intervención de los interesados con legitimación para formular la reclamación y precisamente en relación con dicha cuestión, se concedió plazo a determinados recurrentes y solicitantes en vía administrativa de la indemnización para acreditar en díez días con la documentación necesaria la capacidad para iniciar el procedimiento, requerimiento que fue cumplimentado por la representación de los reclamantes sin que en la resolución expresa desestimatoria de la solicitud de indemnización se formulara objeción alguna al reconocimiento de dicha legitimación, por lo que no puede ahora el Sr. Abogado del Estado, contrariando la postura de la Administración de quien se interesaba el resarcimiento, negar una legitimación reconocida y no cuestionada en vía administrativa.

Se alega igualmente por el Sr. Abogado del Estado que ha prescrito el derecho de los recurrentes para el ejercicio de las correspondientes acciones, puesto que, formulada una auténtica petición de indemnización en fecha 18 de enero de 1.983 por parte de la representación de la sociedad anónima, debió ésta denunciar la mora, conforme al artículo 94 de la entonces vigente Ley de Procedimiento y, una vez transcurrido tres meses, interponer el correspondiente recurso contencioso administrativo y, al no hacerlo así, el acto ha devenido firme y consentido, por lo que el mismo ha de ser declarado inadmisible. Mas olvida el Abogado del Estado, al plantear tal excepción de inadmisión, que la facultad de denuncia de demora conferido por el artículo 94 de la entonces vigente Ley de Procedimiento Administrativo podía ejercitarse en cualquier momento, sin que hasta que la misma se hubiera producido hubiera nacido, por virtud de dicha denuncia del retraso de la Administración, la resolución presunta.

Partiendo de que la reclamación se vincula por los propios recurrentes a los hechos producidos en 1.966, puesto que los actores alegan las numerosas reclamaciones efectuadas por la mercantil Autobuses Internacionales S.A., resultaría de aplicación, como se ha entendido en la resolución expresa, las disposiciones contenidas entonces en los artículos 40 y 41 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1.957, planteándose como cuestión previa la del plazo en que se ha ejercitado la acción de reclamación, dado que el artículo 40 de la entonces vigente Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado establecía que el derecho de reclamar caducará al año del hecho que motive la indemnización, en términos coincidentes con lo que actualmente dispone el artículo 142.5 de la Ley 30/92 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Deriva el recurrente, en primer término, la reclamación de un Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 y de una disposición que prohibió el tráfico rodado por la Frontera Sur y que se publicó en el BOE de 3 de octubre de 1.966, frente a lo cual cabe afirmar, como hace la resolución expresa, que dicho Boletín Oficial del Estado no publicó ninguna disposición del contenido que indica el recurrente, aunque el día 5 de ese mes se publicara una Orden de 4 de octubre de 1.966 del Ministerio de Hacienda por la que se suprime la aduana subalterna de la Línea de la Concepción y se establece provisionalmente en dicha población un punto habilitado de tercera clase dependiente de la aduana de Algeciras.

No obstante ello, el reclamante invoca, como prueba para acreditar la reclamación formulada por Autobuses Internacionales S.A. en relación con la prohibición de tráfico rodado por la Frontera Sur, un escrito presentado en correos el 27 de julio de 1.967 dirigido al Ministro Secretario del Movimiento y otro dirigido al Ministro de Asuntos Exteriores presentado también en correos en mayo de 1.968.

En el primero de dichos escritos, del que el recurrente ha aportado fotocopia simple, dirigido al Jefe Nacional de Sindicatos y Ministro Secretario del Movimiento, se contiene la suplica de que se diera una solución a la empresa Autobuses Internacionales S.A. por la situación que se daba con motivo de la Orden de la Dirección General de Aduanas de 24 de octubre de 1.966 por la que, según manifestaba el interesado, quedó suspendido el tráfico rodado por la frontera, manifestando su temor por la construcción de un nuevo edificio para el traslado de la Aduana junto a la verja de hierro, ya que consideraba que una zona de 100 metros que era parte del recorrido de la empresa de Autobuses, pudiera ser utilizada por vehículos particulares de los trabajadores de Gibraltar, lo que a juicio de la empresa llevaría a la desaparición de la misma.

No es, por tanto, como se afirma en la resolución expresa de la reclamación, ese escrito de fecha 27 de julio de 1.967 una auténtica reclamación de indemnización por responsabilidad de la Administración del Estado en la que se señale un perjuicio y se cuantifique el quebranto patrimonial; y tampoco cabe calificar de tal reclamación el escrito de 14 de mayo de 1.968 en que se dirige igualmente el Administrador de dicha empresa en nombre de la misma al Ministro de Asuntos Exteriores y, después de exponer la situación de la empresa a partir de la prohibición de la entrada de vehículos a Gibraltar desde el 25 de octubre de 1.966, explícita «el alto espíritu patriótico de esta sociedad de Autobuses Internacionales le lleva a obviar el ejercicio de toda posible acción reivindicativa en defensa de sus intereses lesionados», solicitando que se le conceda alguna de las soluciones que propone para la concesión de un servicio regular de viajeros entre La Línea de la Concepción y Madrid, o bien una subvención económica, o un préstamo a largo plazo.

De lo anterior se infiere que dichas supuestas reclamaciones no tienen tal condición, existiendo, por el contrario, una declaración de voluntad expresa de no formular reclamación en defensa de sus intereses, por lo que, no pudiendo tener consideración de reclamación, el derecho a reclamar por los daños y perjuicios que se hubieran podido ocasionar en la medida del cierre al tráfico rodado de la circulación caducó el 25 de octubre de 1.967, una vez transcurrido un año desde que se produjo dicho cierre.

Alega igualmente el recurrente que los daños derivan del Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de junio de 1.969 que ordenó ya el cierre de La Línea con Gibraltar a partir de las 24 horas del 8 siguiente, lo que supuso para los propietarios de la empresa la definitiva y total supresión del servicio de transporte y, con ello, la desaparición de la empresa.

La reclamación por los perjuicios se dice formulada en escrito dirigido al Vicepresidente del Gobierno, y posteriormente al Jefe del Estado, el 6 de noviembre de 1.969, los cuales no sufrieron extravío y a los que se les dio la calificación de escritos en el ejercicio del derecho de petición, al amparo de la Ley 92/1.960 de 22 de diciembre, y como tales se acusó recibo al representante de la empresa mediante escrito de la Oficina de Gestión del Derecho de Petición de la Presidencia del Gobierno de 12 de noviembre de 1.969 y 15 de abril de 1.970, de acuerdo con lo previsto en la citada Ley reguladora del derecho de petición, la cual, por otra parte, no obligaba a la Administración a dar una respuesta expresa a los peticionarios.

Como se indica en la resolución desestimatoria expresa aquí recurrida, si los interesados no hubieran estado de acuerdo con la calificación jurídica que se deja mencionada, y que califica la petición como graciable, sin otras consecuencias jurídicas, debieron manifestarlo en su momento, y si, por el contrario, entendían que se trataba de reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado, debían de haber formulado las correspondientes reclamaciones, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 38.1 de la Ley de la Jurisdicción, al objeto de considerar desestimada su pretensión y, frente a esa desestimación presunta, formular el correspondiente recurso administrativo o jurisdiccional.

En definitiva, es lo cierto que hasta el 18 de enero de 1.983, en que se dirigen al Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones formulando una auténtica reclamación de indemnización, no existe ninguna actuación por parte de la empresa o de sus socios que permita ser calificada como de real reclamación con los efectos jurídicos que se dejan expuestos y, por el contrario, desde 18 de enero de 1.983 en que se dirige al Ministerio de Transporte, Turismo y Comunicaciones, no existe ninguna actuación de los recurrentes hasta que se formula por éstos su reclamación en fecha 7 de diciembre de 2.005.

De lo anterior se deduce que, como acertadamente resolvió la resolución desestimatoria expresa del Consejo de Ministros a la cual se ha ampliado el presente recurso, evidentemente, y en función de las consideraciones anteriores, a partir del 18 de enero de 1.983 es aplicable el plazo de prescripción para el ejercicio de la acción de reclamación establecido en el artículo 1.964 del Código Civil conforme al cual las acciones personales que no tenga señalado término especial de prescripción lo hacen a los quince años suponiendo la inacción por parte de los recurrente un auténtico abandono derivado del transcurso del plazo de quince años de su derecho para reclamar.

El principio de seguridad jurídica exige entender que la inactividad en el ejercicio de sus derechos por su titular, que ha dejado transcurrir un larguísimo tiempo para impetrar la tutela judicial, no permite que se considere que la reclamación formulada el 7 de diciembre de 2.005 constituye una continuación de la de 18 de enero de 1.983, dado que entre ambas fechas median 22 años de una absoluta inactividad por parte de los recurrentes, lo que, de conformidad con lo dispuesto en el precepto antes citado del Código Civil, ha de suponer el decaimiento de su derecho, por prescripción de la acción con el transcurso de más de quince años.

Por otro lado, ha de ponerse en cuestión la afirmación de los recurrentes, que consideran que eran titulares de una concesión para la explotación del servicio, tanto dentro del territorio español entre La Línea y la Frontera como con respecto a la existente en el término de Gibraltar, puesto que, si bien respecto a esta última no cabe formular ninguna objeción, es lo cierto que la Administración, y así lo refleja el Consejo de Estado en su dictamen, acepta que en fecha 5 de julio de 1.966 se procedió a una autorización por parte del Ministerio de Transportes para la concesión dentro del territorio español, mas, como éste indica en su comunicación de 8 de julio de 1.970, esa concesión de carácter provisional no se llegó a convertir en concesión definitiva y, por ello, no goza de los derechos para el ejercicio de la misma que resultan de la regulación, exclusivamente, para las concesiones definitivas que establece el artículo 16 del Decreto entonces vigente de 9 de diciembre de 1.949 por el que se aprueba el Reglamento de Transportes por carretera, que sólo permite la explotación del servicio a partir de la concesión definitiva efectuada por la Administración y de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, conforme al artículo 19 del citado texto reglamentario.

Existen, por otro lado, evidentes contradicciones en las afirmaciones de los recurrentes en relación con los vehículos destinados a la explotación, por cuanto que, en la escritura de constitución, se habla como único capital de la sociedad anónima de 14 autobuses que son, por cierto, aportados por los propios accionistas, y en el escrito de noviembre de 1.969 dirigido al Vicepresidente del Gobierno alude la empresa a que los autobuses dedicadas a la explotación del servicio tenían más de 25 años de antigüedad, que eran 14 y que se encontraban todos ellos en una deficiente situación, siendo así que la concesión provisional, otorgada como se ha dicho antes, el 5 de julio de 1.966 alude tan sólo a la explotación por 10 autobuses, que fueron dados de baja según consta en el expediente administrativo por resolución de la Dirección General de Transportes Terrestres de 10 de agosto de 1.971, y que, en todo caso y cualquier que fuera su estado y situación, pudieron dedicarse a otras actividades, puesto que continuaron en el patrimonio de la empresa, bien afectándolo a otras explotaciones o, en caso necesario, procediendo a su enajenación, obteniendo por ello la reparación de los únicos bienes patrimoniales que, de acuerdo con la escritura de constitución de la sociedad anónima, componían el total haber de la empresa, creada precisamente en el año 65, poco antes de que se produjeran los incidentes relacionados con la prohibiciones y cierre del tráfico de la frontera que motiva la exigencia de reparación.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no se aprecian razones determinantes de una condena en costas de los recurrentes.