STS, 30 de Abril de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 30 Abril 2001 |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Abril de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 8534/1995 interpuesto por D. Jorge Deleito García, Procurador de los Tribunales, en nombre de la Compañía Constructora Level, S.L., contra sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 1995, habiendo sido parte recurrida la representación procesal del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz.
Constructora Level, S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrejón de Ardoz de 17 de julio de 1992, que aprobó el Pliego de Condiciones modificativo del Plan General de Ordenación Urbana en concurso para la enajenación de la actuación y realización en parcela municipal, entre la Ronda de Poniente, calle de San Isidro y Avenida de las Fronteras y la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de 17 de abril de 1995, desestimatoria del recurso interpuesto.
La sentencia establece que debe desestimar el recurso al no haberse referido la parte recurrente en su fundamentación jurídica a la ilegalidad de la aprobación del pliego de condiciones, considerando además que la única relación entre las pretensiones de esta parte y el acto administrativo recurrido es la localización de la parcela sobre la que radicaba la actuación municipal y añade que "en modo alguno consta que comporte un empobrecimiento patrimonial para la recurrente que se corresponda con un supuesto enriquecimiento que imputa".
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de la Constructora Level, S.L. y se funda en que la sentencia incurre en infracciones tipificadas en el artículo 95 de la Ley 10/92 de la Jurisdicción como motivos de casación. Concretamente, en la infracción de las normas relativas a la convocatoria de los concursos y la extinción de las concesiones administrativas de obra y servicio público otorgadas por las Corporaciones Locales y, en concreto, el artículo 137 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 y también se funda el recurso en haberse infringido la doctrina resultante de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la aplicación de la doctrina general del enriquecimiento indebido a la relación de las Administraciones con los ciudadanos y con los administrados en general.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 24 de abril de 2001.
El primero de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA, se basa en haberse infringido el artículo 137 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1995, al haberse convocado el concurso sin haberse adoptado previamente el acuerdo declarando la caducidad de la concesión, la desafectación del terreno al servicio público y la extinción de la gestión del servicio por concesión, y sin haber tramitado previamente la pieza separada de fijación del justiprecio de la misma, liquidándola.
Reconoce la parte oponente, en este caso, que se repiten los mismos motivos desestimados por la sentencia de instancia, sin crítica de tipo alguno a dicha resolución, lo que lleva a la desestimación del motivo, pues como dicen las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1997 y 17 de enero de 1994, el recurso de casación no traslada al Tribunal ad quem el proceso seguido en instancia, sino con el limitado alcance que resulta de la verificación de la concurrencia de los motivos del artículo 95.1.4 de la LJCA, y ello por la reiteración de los mismos argumentos sobre la caducidad de la concesión.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo, en sentencias de 25 de enero de 1998 y 26 de mayo y 2 de diciembre de 1989, 2 y 13 de marzo de 1990, 11 de marzo, 7 de mayo, 30 de julio de 1991, 6 de mayo de 1994 y en el fundamento jurídico tercero de la sentencia de 6 de mayo de 1994, reconoce que es inadmisible la casación cuando se parte de conclusiones fácticas contrarias, pues la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria, ya que no sólo es doctrina reiterada y constante que no es procedente en el recurso de casación hacer un supuesto de la cuestión, dada su naturaleza extraordinaria y específica, que no permite en él a una revisión de las pruebas, convirtiéndola en una tercera instancia, sino que, además, este recurso no es una tercera instancia y no consiste en contraponer el resultado probatorio al que llega ahora el recurrente, con el obtenido por la Sala de instancia.
En este punto, la sentencia recurrida señala que el acto administrativo que se impugna tiene por contenido la aprobación de los pliegos de condiciones económico-administrativas generales y particulares para la realización de una actuación urbanística en una parcela municipal, y es precisamente la localización de la parcela (la misma en donde la actora inició determinadas obras) la única relación entre las pretensiones de la recurrente y el acto administrativo recurrido, que en modo alguno consta que comporte un empobrecimiento patrimonial para la recurrente que se corresponda con el supuesto enriquecimiento que imputa a la Administración y como quiera que la actora no ha esgrimido argumento jurídico ni intentado probar los hechos que pudieran desvirtuar la actuación administrativa frente a la que se dirigió el escrito de interposición de este recurso, sus alegaciones van dirigidas esencialmente a impugnar lo que considera un desistimiento o renuncia por parte de la Administración a una concesión, además concertada con terceros, sin referir su fundamentación jurídica a la ilegalidad de la aprobación del pliego de condiciones para la enajenación de una parcela propiedad suya.
En consecuencia, procede rechazar el motivo primero de impugnación no sólo porque reitera los motivos y argumentaciones de la primera instancia, ya rechazados y desestimados por la sentencia recurrida, sino porque además, el objeto del recurso es la impugnación de unos pliegos de enajenación de parcela municipal, incluyendo como ya ha rechazado la sentencia de instancia, algo ajeno al objeto del recurso como es el sistema de la resolución por incumplimiento de una concesión administrativa.
Tampoco se acredita la vulneración del artículo 112.1.1 del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 1986, que regula el régimen jurídico de los contratos que celebren las Entidades Locales y cuyo objeto directo sea la ejecución de obras y la gestión de servicios públicos a cargo de dichas entidades locales que tienen carácter de administrativos, y su preparación, adjudicación, efectos y extinción se regirán por la Ley y sus disposiciones reglamentarias, así como por la restante legislación del Estado y, supletoriamente, por las demás normas del Derecho administrativo. En defecto de este último serán de aplicación las normas del Derecho privado.
Además, la parte recurrente en casación no justifica la vulneración de los artículos 137 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 53 de la Ley de Contratos del Estado y 160 de su Reglamento, que se refieren a los supuestos de resolución de contratos de obras por incumplimiento del contratista, estableciendo que en todo caso, resuelto un contrato de obras, se procederá a su liquidación por el órgano de la Administración encargado de la vigilancia y dirección, pues no acredita la parte recurrente que la Corporación incumpliera los requisitos establecidos por el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y que eran de obligado cumplimiento, vulnerando así gravemente el procedimiento administrativo aplicable y adoptando su resolución con un vicio de nulidad manifiesto, conforme al artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo (redacción por Ley de 17 de julio de 1958).
Tampoco resulta acreditada, en el caso examinado, la vulneración de los artículos 126 y 129 del citado Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales porque en el artículo 126 se establecen los principios de ordenación jurídica de la concesión que tiene como principio básico que el servicio concedido seguirá ostentando la calificación de servicio público de la Corporación local, diferenciándose el servicio objeto de la misma y la retribución económica del concesionario, cuyo equilibrio, a tenor de las bases que hubieren servido para su otorgamiento, deberá mantenerse, en todo caso, en función de la necesaria amortización durante el plazo de concesión del coste del establecimiento que se hubiere satisfecho, así como de los gastos de explotación y normal beneficio industrial y el artículo 129, al establecer que el concesionario ha de percibir como retribución las Contribuciones especiales, las tasas a cargo de los usuarios y podrá consistir la retribución en subvenciones a cargo de la Corporación, calculándose de modo que permita mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el coste del establecimiento del servicio y cubrir los gastos de explotación y un margen normal del beneficio industrial, circunstancias ajenas a este recurso, que propician la desestimación del primero de los motivos del recurso.
En efecto, los artículos 126, 127 y 152 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, a diferencia del alcance que el principio tiene en la Ley de Contratos del Estado, especialmente en el artículo 74 y en el artículo 221 del Reglamento de Contratación del Estado, se limitan al doble supuesto de: a) alteración del contrato por la Administración; b) aplicación de circunstancias imprevisibles referidas al contrato de concesión.
En el caso examinado, la aplicación del artículo 127.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, como ha declarado reiteradamente la jurisprudencia de esta Sala (sentencias de 20 de febrero de 1956, 14 de mayo de 1957 y 24 de enero de 1984) por la índole excepcional de este tipo de disposiciones que rompen transitoriamente la normalidad económica en los contratos administrativos, ha de ser aplicada con sujeción estricta a sus términos, sin que sea posible ampliaciones analógicas ni su extensión a casos no previstos expresa y categóricamente, como sucede en este caso.
Así, llegamos a la consideración de no estar acreditada la alteración sustancial de las bases del negocio, lo que hace imposible el restablecimiento de la justicia conmutativa con la equiparación de las respectivas contraprestaciones en la indemnización al contratista, manteniendo, de esta manera, el sentido finalista del equilibrio financiero del contrato, principio esencial en la contratación administrativa, como es también expresión del principio de regularidad y precisión jurídica recíproca de toda base contractual que, en la cuestión examinada, no aparece quebrantada.
Estos criterios no solo se extraen del análisis del expediente administrativo y judicial examinado en la cuestión debatida, sino en aplicación de reiterada jurisprudencia de esta Sala (por todas, entre otras, las sentencias de 27 de abril de 1974, 2 de enero de 1979 y 12 de enero de 1981).
El segundo motivo se basa, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley 10/92, por infracción de la doctrina resultante de las sentencias dictadas por esta Sala el 31 de octubre de 1986, 29 de enero de 1993 y 3 de julio de 1992, entre otras, que declaran la aplicación del principio de prohibición del enriquecimiento indebido en las relaciones de la Administración con los administrados y en especial con los concesionarios.
Para la parte recurrente, las sentencias de 14 de marzo de 1985, 5 de febrero de 1988 y 24 de abril de 1985, de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, contienen la referencia al principio de equilibrio financiero recogido positivamente en el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales en diversos artículos de la Sección Segunda, del capítulo V, de su Título III.
Sin embargo, no concurren en la cuestión examinada los requisitos determinantes de la prosperabilidad del enriquecimiento injusto, por ser inaplicable la doctrina jurisprudencial invocada:
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La STS de 14 de marzo de 1985 se refiere al riesgo imprevisible.
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La STS de 5 de febrero de 1988 se refiere a la liquidación del Impuesto de Compensación de Gravámenes Interiores.
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La STS de 24 de abril de 1985 contiene la doctrina general sobre revisión de precios.
Además, tampoco se constata la vulneración de la doctrina jurisprudencial invocada:
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La sentencia de esta Sala de 3 de junio de 1992, que desarrolla la doctrina en relación con los excesos sobre los proyectos de obras de la Administración, a través de las sentencias de esta Sala de 12 de junio de 1984 y 29 de enero de 1993, no contiene un precedente válido para la estimación del motivo, aludiendo al principio del equilibrio económico- financiero, en relación a una concesión administrativa en mercado de abastos.
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La sentencia de 31 de octubre de 1986 reconociendo la obligación de la Administración de resarcir al gestor de los gastos necesarios y útiles y los perjuicios sufridos en el ejercicio de su cargo, no es determinante de la estimación del motivo refiriéndose a la problemática del artículo 83.1 de la Ley del Suelo (T.R. de 1976)
Finalmente, tampoco concurren, a juicio de esta Sala, los elementos determinantes para entender que se hubiera producido un enriquecimiento injusto con el consiguiente desequilibrio económico para el contratista, puesto que son los Tribunales de instancia quienes han de apreciar conforme a las reglas de aplicación, la existencia o no de un enriquecimiento injusto, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala y también de la Sala Primera del Tribunal Supremo, siendo exponente de esta última jurisprudencia las sentencias de dicha Sala de 20 de diciembre de 1977, 23 y 28 de febrero de 1991, 23 de marzo de 1992 y 31 de marzo de 1992, que desestiman la acción de enriquecimiento injusto cuando lo resuelto se ampara en una sentencia o resolución motivada y ajustada a la legalidad, lo que sucede en la cuestión examinada, en donde no concurren los requisitos del enriquecimiento injusto, que son: a) Aumento del patrimonio del enriquecido. b) Correlativo empobrecimiento de la parte actora, representado por un daño emergente o por un lucro cesante. c) Falta de causa que justifique el enriquecimiento y d) Inexistencia de un precepto legal que excluya la aplicación del principio.
La Sala de instancia, en la cuestión examinada, ha realizado una ponderada valoración, y no puede utilizarse, en este punto, la vía del recurso de casación como una nueva valoración de manera acorde con la tesis del recurrente, siguiendo la jurisprudencia de esta Sala y anteriormente, la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo en sentencias de 22 de febrero, 20 y 28 de marzo, 4 de junio, 26 de octubre de 1985 y 30 de septiembre de 1993.
Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del segundo de los motivos de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 8534/1995 interpuesto por D. Jorge Deleito García, Procurador de los Tribunales, en nombre de la Compañía Constructora Level, S.L., contra sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 17 de abril de 1995, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por dicha parte, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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