STS, 12 de Julio de 2005

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, dictó sentencia el 17 de julio de 2003: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso formulado contra las resoluciones objeto de la presente sentencia, sin hacer expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

Por la representación procesal de Dª Diana se interpone recurso de casación para la unificación de doctrina, mediante escrito de 25 de septiembre de 2003, en el que denuncia que la sentencia recurrida ha infringido los artículos 40.2 de la hoy derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957 y 121 de la Ley de Expropiación forzosa de 1954, reguladores de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, aportando como sentencia de contraste la dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, de 30 de enero de 2002 (recurso 476/2000); y termina suplicando que se sigan los trámites preceptivos, y elevados los autos a esta Sala del Tribunal Supremo se dicte sentencia por la que se declare haber lugar al recurso, case y anule la sentencia recurrida, y resuelva con pronunciamientos ajustados a derecho; sin imposición de las costas a ninguna de las partes.

En fecha 30 de junio de 2004 la representación procesal de la Junta de Andalucía formaliza su oposición al recurso interpuesto de contrario, en la que tras alegar cuanto estima procedente, suplica a la Sala que, seguidos los trámites oportunos, se eleven las actuaciones a esta Sala para que dicte sentencia por la que se inadmita el recurso o, subsidiariamente, se desestime íntegramente, confirmando la sentencia recurrida.

Mediante escrito de 5 de julio de 2004 la representación procesal de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla formula su oposición al presente recurso, manifestando lo que considera procedente y suplicando finalmente a la Sala que, previos los trámites preceptivos, eleve los autos a esta Sala juzgadora para que dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso, confirmando la sentencia recurrida, y en todo caso imponga las costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 28 de junio de 2005, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Lecumberri Martí,

El recurso que resolvemos se dirige frente a la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sección Segunda, de diecisiete de julio de dos mil tres que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 251/2001 interpuesto por la representación de Dª Diana, frente a la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Sevilla de veintiocho de marzo de dos mil y la de la Consejería de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía de doce de abril de dos mil, que rechazaron la pretensión de la recurrente formulada el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y nueve sobre reconocimiento de la lesión patrimonial derivada del abono de la cantidad de 2.880875 pesetas, en concepto de depósito provisional de la carga contributiva de reparcelación discontinua, por la finca sita en Mármoles nº NUM000, iniciando el expediente de reparcelación y delimitación de su unidad.

El recurso de casación para unificación de doctrina pretende cumplir con la función que le es propia al Tribunal Supremo que es la de ejercer la unificación de la doctrina jurisprudencial que de él emana; de ahí su carácter extraordinario y la exigencia que encabeza el núm. 1 del art. 96 de la Ley de la Jurisdicción cuando limita la posibilidad de su interposición a los supuestos de Sentencias en las que "respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiera llegado a pronunciamientos distintos".

Ésta es por tanto la cuestión clave que al resolver el recurso concreto la Sala debe examinar, para si se cumplen esas premisas estimar el recurso, casar la sentencia impugnada y resolver el debate planteado con pronunciamientos ajustados a Derecho, modificando las declaraciones efectuadas y las situaciones creadas por la Sentencia recurrida, de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del art. 98 de la Ley, o, en otro caso, desestimar el recurso.

Para ello resulta preciso conocer las declaraciones efectuadas por la sentencia recurrida y compararlas con las realizadas por las sentencias anteriores firmes de fechas treinta de enero y doce de febrero de dos mil dos aportadas por la parte recurrente como término de comparación o contraste para comprobar si entre ellas existen, como expusimos, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, esas identidades y que pese a ello se hubiere llegado a pronunciamientos distintos.

La sentencia recurrida en su fundamento de Derecho primero señala que: "dictada por el Tribunal Supremo la sentencia de diez de noviembre de mil novecientos noventa y ocho ... la actora formuló reclamación por responsabilidad patrimonial, al amparo de los artículos 139 y siguientes de la Ley 30/1992, solicitando la indemnización de los daños y perjuicios derivados de la obligación que en su día le impuso el Ayuntamiento de constituir los depósitos para sufragar la carga contributiva provisional correspondiente a la reparcelación de determinada finca ubicada en la calle Mármoles nº 9 de esta ciudad, petición que tenía presupuesto aquella sentencia del Tribunal Supremo que declaró la nulidad de los preceptos de Revisión del Plan General que se aplicaron en la reparcelación ... La parte actora no recurrió los citados ingresos ni las normas correspondientes del PGOU de 1987.

Por la citada sentencia del Tribunal Supremo de 10 de noviembre de 1998, se anularon los preceptos 9.4, 9.9, 9.10, 9.11, 9.12, 9.14 y 9.15 de la Revisión del PGOU, que establecía la carga reparcelatoria prevista en el artº. 83.3 de la Ley del Suelo, por lo que considera que al darse los requisitos exigidos para la responsabilidad patrimonial solidaria de las Administraciones demandadas, ejercita la expresada acción".

Y en el fundamento de Derecho quinto concluye reiterando la inexistencia de responsabilidad patrimonial pretendida en el supuesto concreto al manifestar lo que transcribimos: "La responsabilidad patrimonial que pretende derivar la parte actora, se fundamenta, en los arts. 106.2 de la Constitución, arts. 139 y ss. de la Ley 30/92, su reglamento de desarrollo y artº 121 de la LEF.

Ciertamente la jurisprudencia ha elaborado a través de múltiples sentencias una consolidada doctrina en relación con los requisitos que han de concurrir para que prospere una petición de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, requisitos que han sido recogidos por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en sus arts. 139 a 144.

Tales requisitos son: a) la existencia de un daño que ha de ser efectivo, evaluable económicamente, individualizado con relación a una persona o grupo de personas, y que no tenga que ser soportado en virtud de un deber jurídico impuesto por Ley; b) que este daño sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, en una relación de causalidad directa, inmediata y exclusiva debidamente acreditada; c) que no se haya producido en ningún caso por fuerza mayor.

El primer requisito, la existencia de un daño, como una consolidada doctrina jurisprudencial ha perfilado, requiere la existencia de una lesión resarcible; lesión resarcible que constituye un concepto técnico-jurídico no equivalente al de daño económico o simple detrimento patrimonial. La lesión resarcible se produce cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico. No es, por ello el aspecto subjetivo de una actuación antijurídica de la Administración lo que determina el nacimiento de la obligación de indemnizar, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio en el sentido de que los administrados no estén obligados a soportarlo. Ya el antiguo art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado aclaraba que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización". La lectura constitucional que de los requisitos exigibles nos hace el art. 106.2 de la Constitución, permite concluir que la responsabilidad por anulación se debe enmarcar en el régimen normal regulador de la responsabilidad de la Administración Pública, sin que la ilegalidad de un acuerdo comporte automáticamente la responsabilidad por ser la anulación cuestión independiente de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. No resulta por todo ello decisivo y determinante, como pretende la actora, hacer girar la responsabilidad preconizada sobre la anulación de las normas del PGOU reguladoras de la reparcelación discontinúa y los porcentajes de cesión previstos, por sentencia del Tribunal Supremo, puesto que ello supone introducir un matiz subjetivo que carece de relieve en nuestro sistema objetivo de responsabilidad de las Administraciones públicas.

En el caso presente, no concurre uno de los requisitos exigidos, cual es el de la lesión resarcible, puesto que como se hizo notar esta sólo se produce, por mor de nuestro sistema objetivo de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico, lo que, desde luego no acontece en el presente caso. Ni de la anulación de la disposición que le sirve de cobertura, ni del pago de la carga reparcelatoria, que en el mejor de los casos podría haber dado lugar a un ingreso indebido, en cuyo caso debió la parte actora instar lo procedente y no acudir al ejercicio de la acción de responsabilidad; deriva que de dicha disposición patrimonial, en cuanto detrimento del patrimonio de la actora, comporte un perjuicio objetivamente antijurídico; ninguno de aquellos factores, pues, son determinantes para la declaración que solicita. Y ya avanzamos con anterioridad que no es posible obviar el ámbito en el que se produce el ingreso, en una actuación urbanística, en ejecución del planteamiento, en el que rige el principio de equidistribución de beneficios y cargas, equilibrio patrimonial entre unos y otras, que crea un vínculo de proporcional (sic) inescindible, la alteración de estas suponen indefectiblemente la alteración de aquellos y viceversa, y el planeamiento, como no puede ser menos, ya desde la ley de 1956 rige el principio de justa distribución de beneficios y cargas, debe de responder a dicho esquema, de suerte que una alteración del mismo por nulidad de normas de imposición de cargas incide sustancialmente en todo el sistema de equidistribución. Esto es, en principio, si obtuvo determinados beneficios sólo fue posible por soportar determinadas cargas; por lo que toda noción de perjuicio desaparece por el mero hecho del ingreso de la carga reparcelatoria, por más que su ilegalidad (sic). Ante ello resultaba absolutamente indispensable que la actora fundara y justificara la producción del daño objetivamente antijurídico, lo que de modo alguno hace, puesto que como se ha indicado, el mero ingreso de la carga reparcelatoria, sin más, no determina la lesión antijurídica, presupuesto indispensable para que prospere la acción de responsabilidad".

Como Sentencias de contraste la parte recurrente aporta dos Sentencias dictadas por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía pronunciadas en los recursos números 154/2000 y 476/2000 y fechadas en doce de febrero y treinta de enero de dos mil dos, respectivamente, y en las que se estiman los recurso interpuestos y se condena a la Administración demandada a la devolución de las cantidades en su día ingresadas en concepto de cargas reparcelatorias en aplicación de lo dispuesto en el Plan General de Ordenación Urbana de Sevilla vigente, normas del Plan General posteriormente declaradas nulas por la Sentencia del Tribunal Supremo de diez de noviembre de mil novecientos noventa y ocho.

En cuanto a esta Sentencia se opone también por la representación de la Junta de Andalucía una posible causa de inadmisión por no concurrir entre ella y la sentencia recurrida la necesaria identidad subjetiva que exige el art. 96.1 de la Ley de la Jurisdicción en cuanto que deben ser los mismos los litigantes u otros diferentes en idéntica situación.

Esa objeción no es admisible porque aun cuando lleva razón la defensa de la Administración autonómica toda vez que en la sentencia de contraste de fecha treinta de enero de dos mil dos no fue parte, por lo que en relación con ella la posible estimación del recurso ninguna relevancia tendría para sus intereses, la identidad subjetiva si concurre en relación con el Ayuntamiento de Sevilla que sí fue demandado al dirigirse la acción de responsabilidad patrimonial ejercitada frente a la Gerencia de Urbanismo del mismo.

Por lo demás, sin duda, entre la Sentencia recurrida y la que sirven de término de comparación con ella, si concurren la identidad de hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales a que se refiere el art. 96.1 de la Ley 29/1998 antes citado, puesto que los hechos son idénticos, los ingresos por los recurrentes de distintas cantidades en las arcas de la Gerencia de Urbanismo del Ayuntamiento de Sevilla en concepto de carga reparcelatoria derivada de la cesión obligatoria correspondientes a la solicitud de licencia en diferentes actuaciones urbanísticas en la ciudad que quedaron firmes, y cuyo fundamento para solicitar la pretensión de que dichas cantidades les fueran devueltas a los recurrentes se sustentan en la posterior anulación por el Tribunal Supremo de las normas del Plan General de Ordenación Urbana que las autorizaban y del ejercicio de la acción de responsabilidad patrimonial reconocida por la Ley 30/1992 desarrollando el art. 106.2 de la Constitución. En consecuencia entre la sentencia recurrida y las de contraste si concurren las identidades legalmente exigidas, lo que permite a este Tribunal entrar a determinar cuál de las Sentencias establece la doctrina correcta.

La Sentencia recurrida invoca la de esta Sala de treinta y uno de octubre de dos mil que rechazó el recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto y cita de esa Sentencia lo que seguidamente recogemos: "En todos estos casos, referentes unos a "cargas contributivas provisionales" exigidas por el Ayuntamiento de Sevilla, y otros a "liquidaciones provisionales" giradas por el de Madrid, pero siempre a cuenta de una futura reparcelación económica, esta Sala ha declarado que la reclamación de devolución de las cantidades ingresadas por los aludidos conceptos no resulta procedente cuando el pago de la carga económica para la reparcelación y obtención de la licencia hubiera devenido firme y consentido, ya que, según se desprende de la exégesis del art. 86.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que las sentencias que en estimación de una pretensión de anulación anularen una disposición general producen efectos "erga omnes", quedando la misma sin efecto para todos, las que en estimación de una pretensión de plena jurisdicción anularen un acto por ser nula la disposición en que se fundaba, sólo los producen en cuanto a los que hubieran sido parte en el pleito respecto a esa pretensión, sin que supongan en modo alguno un reconocimiento de la situación jurídica de quienes no dedujeron la misma; y por otra parte, aunque en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general, por ser de pleno derecho produzca efectos "ex tunc" y no "ex nunc", es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula, esta eficacia, por razones de seguridad jurídica y en garantía de las relaciones establecidas, se encuentra atemperada por el art. 120 LPA, en el que, con indudable aplicabilidad tanto en los supuestos de recurso administrativo como a los casos de recurso jurisdiccional, se dispone la subsistencia de los actos firmes dictados en aplicación de la disposición general declarada nula, equiparando la anulación a la derogación en que los efectos son "ex nunc" y no "ex tunc", si bien sólo respecto de los actos firmes, permaneciendo en cuanto a los no firmes la posibilidad de impugnarlos en función del ordenamiento jurídico aplicable una vez declarada nula la disposición general".

Esta doctrina es de perfecta aplicación al supuesto que contempla la sentencia recurrida y que la misma mantiene, pero, en ella se añade, además, que en su caso ya no se trata de una pretensión fundada en la declaración de nulidad de una disposición de carácter general y de los efectos que de esa declaración deriven sino del ejercicio de una acción de responsabilidad patrimonial que se basa en la nulidad declarada de la disposición general que impuso el ingreso de cuyo resarcimiento se trata, y para la que la sentencia recurrida niega que concurra uno de los elementos que exige la Ley y la jurisprudencia que la interpreta, como es el que exista un daño antijurídico que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley, art. 141.1 de la Ley 30/1992.

Así expresa la sentencia recurrida en su fundamento de Derecho quinto que "El primer requisito, la existencia de un daño, como una consolidada doctrina jurisprudencial ha perfilado, requiere la existencia de una lesión resarcible; lesión resarcible que constituye un concepto técnico-jurídico no equivalente al de daño económico o simple detrimento patrimonial. La lesión resarcible se produce cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico. No es, por ello el aspecto subjetivo de una actuación antijurídica de la Administración lo que determina el nacimiento de la obligación de indemnizar, sino el objetivo de la ilegalidad del perjuicio en el sentido de que los administrados no estén obligados a soportarlo. Ya el antiguo art. 40.2 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado aclaraba que "la simple anulación en vía administrativa o por los Tribunales contenciosos de las resoluciones administrativas no presupone derecho a indemnización". La lectura constitucional que los requisitos exigibles nos hace el art. 106.2 de la Constitución, permite concluir que la responsabilidad por anulación se debe enmarcar en el régimen normal regulador de la responsabilidad de la Administración Pública, sin que la ilegalidad de un acuerdo comporte automáticamente la responsabilidad por ser la anulación cuestión independiente de la responsabilidad patrimonial de la Administración pública. No resulta por todo ello decisivo y determinante, como pretende la actora, hacer girar la responsabilidad preconizada sobre la anulación de las normas del PGOU reguladoras de la reparcelación discontinúa y los porcentajes de cesión previstos, por sentencia del Tribunal Supremo, puesto que ello supone introducir un matiz subjetivo que carece de relieve en nuestro sistema objetivo de responsabilidad de las Administraciones públicas.

En el caso presente, no concurre uno de los requisitos exigidos, cual es el de la lesión resarcible, puesto que como se hizo notar esta sólo se produce, por mor de nuestro sistema objetivo de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, cuando el daño patrimonial existente es objetivamente antijurídico, lo que, desde luego no acontece en el presente caso. Ni de la anulación de la disposición que le sirve de cobertura, ni del pago de la carga reparcelatoria, que en el mejor de los casos podría haber dado lugar a un ingreso indebido, en cuyo caso debió la parte actora instar lo procedente y no acudir al ejercicio de la acción de responsabilidad; deriva que de dicha disposición patrimonial, en cuanto detrimento del patrimonio de la actora, comporte un perjuicio objetivamente antijurídico; ninguno de aquellos factores, pues, son determinantes para la declaración que solicita. Y ya avanzamos con anterioridad que no es posible obviar el ámbito en el que se produce el ingreso, en una actuación urbanística, en ejecución del planteamiento, en el que rige el principio de equidistribución de beneficios y cargas, equilibrio patrimonial entre unos y otras, que crea un vínculo de proporcional (sic) inescindible, la alteración de estas suponen indefectiblemente la alteración de aquellos y viceversa, y el planeamiento, como no puede ser menos, ya desde la ley de 1956 rige el principio de justa distribución de beneficios y cargas, debe de responder a dicho esquema, de suerte que una alteración del mismo por nulidad de normas de imposición de cargas incide sustancialmente en todo el sistema de equidistribución. Esto es, en principio, si obtuvo determinados beneficios sólo fue posible por soportar determinadas cargas; por lo que toda noción de perjuicio desaparece por el mero hecho del ingreso de la carga reparcelatoria, por más que su ilegalidad (sic). Ante ello resultaba absolutamente indispensable que la actora fundara y justificara la producción del daño objetivamente antijurídico, lo que de modo alguno hace, puesto que como se ha indicado, el mero ingreso de la carga reparcelatoria, sin más, no determina la lesión antijurídica, presupuesto indispensable para que prospere la acción de responsabilidad".

Frente a esa doctrina las sentencias aportadas como de contraste olvidan las circunstancias concurrentes en el supuesto que resuelve y usan la doctrina de esta Sala y Sección fijada para un supuesto bien distinto como es el de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador derivada de la declaración de inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley. Sobre el distinto trato a dispensar a la nulidad de un disposición de carácter general y la inconstitucionalidad de una norma con valor de Ley declarada por el Tribunal constitucional esta Sala dijo en Sentencia de trece de junio de dos mil que "podría sostenerse que las partes recurrentes están obligadas a soportar el perjuicio padecido por no haber en su momento recurrido las autoliquidaciones en vía administrativa. De prosperar esta tesis, el daño causado no sería antijurídico, pues, como expresa hoy el art. 141.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común sólo serán indemnizables las lesiones producidas al particular provenientes de daños que éste no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley.

Esta Sala, sin embargo, estima que no puede considerarse una carga exigible al particular con el fin de eximirse de soportar los efectos de la inconstitucionalidad de una ley la de recurrir un acto adecuado a la misma fundado en que ésta es inconstitucional. La Ley, en efecto, goza de una presunción de constitucionalidad y, por consiguiente, dota de presunción de legitimidad a la actuación administrativa realizada a su amparo. Por otra parte, los particulares no son titulares de la acción de inconstitucionalidad de la ley, sino que únicamente pueden solicitar del Tribunal que plantee la cuestión de inconstitucionalidad con ocasión, entre otros supuestos, de la impugnación de una actuación administrativa. Es sólo el tribunal el que tiene facultades para plantear «de oficio o a instancia de parte» al Tribunal Constitucional las dudas sobre la constitucionalidad de la ley relevante para el fallo (art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional).

La interpretación contraria supondría imponer a los particulares que pueden verse afectados por una ley que reputen inconstitucional la carga de impugnar, primero en vía administrativa (en la que no es posible plantear la cuestión de inconstitucionalidad) y luego ante la jurisdicción contencioso- administrativa, agotando todas las instancias y grados si fuera menester, todos los actos dictados en aplicación de dicha ley, para agotar las posibilidades de que el tribunal plantease la cuestión de inconstitucionalidad. Basta este enunciado para advertir lo absurdo de las consecuencias que resultarían de dicha interpretación, cuyo mantenimiento equivale a sostener la necesidad jurídica de una situación de litigiosidad desproporcionada y por ello inaceptable".

Como se ve son situaciones bien distintas y esa doctrina que se aplica para las consecuencias que derivan de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una Ley no es aplicable a supuestos como los planteados cuando de la nulidad de disposiciones generales se trata en las que la firmeza de los actos dictados en aplicación de aquella hacen estéril la acción de reclamación patrimonial ejercitada al no existir un perjuicio antijurídico que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley; cuestión que ya fue resuelta por este Tribunal Supremo en las sentencias de veinticuatro de mayo y dieciséis de junio de dos mil cinco, resolviendo los recursos de casación para la unificación de doctrina recursos de casación para la unificación de doctrina 276/04 y 332/04, que contemplaban idéntica cuestión y contradicción a la aquí debatida.

En consecuencia el recurso debe ser desestimado.

Al desestimarse el recurso procede de conformidad con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción hacer expresa imposición de las costas causadas a la recurrente, si bien de conformidad con lo establecido en el apartado tres del mismo precepto la Sala utilizando la facultad que le otorga la Ley señala como cantidad máxima a satisfacer en concepto de costas por honorarios de Abogados la suma de dos mil euros, (2.000 euros) para cada uno de los Letrados de las Administraciones recurridas.