STS, 22 de Marzo de 2005

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sección Segunda, de fecha 13 de abril de 1999, recaída en autos 2085/96, desestimó el recurso interpuesto por D. Clemente y otros contra el Decreto de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha nº 123/96, de 30 de septiembre, por el cual se modificó el Decreto 161/89 de 28 de diciembre, por el que se aprobó la relación de puestos de trabajo reservados al personal funcionario y eventual de dicha Administración, en el particular relativo a la reorganización de puestos en las Oficinas Comarcales de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, creadas por Decreto 119/96, de 27 de agosto.

Para los actores, la reestructuración de las antiguas Agencias de Extensión Agraria en Oficinas Comarcales de la Consejería no suponía un verdadero cambio ni asunción de nuevas competencias reales, sin perjuicio de una reestructuración meramente formal, de modo que el puesto de Jefe de Agencia de Extensión Agraria coincide en sus funciones con el nuevo puesto de Jefe de Oficina Comarcal, el de Agente Comarcal con el de Jefe de Negociado Técnico Agrario y el de Auxiliar de Agencia con el de Auxiliar Agencia A/A, siendo de efectiva nueva creación (no sólo denominación) únicamente el puesto de Técnico Agrario, por todo lo cual carece de sentido el desplazar a los antiguos Jefes de Agencias de Extensión Agraria al puesto de Jefe de Negociado Técnico Agrario en lugar de dejarlos en el de Jefe de Oficina Comarcal, del mismo modo que los Agentes Comarcales han de pasar a ser Jefes de Negociado Técnico Agrario.

También señalaban que la alteración vulneraba las condiciones en que los recurrentes fueron transferidos desde la Administración estatal a la autonómica, así como la situación de los nombrados Jefes de Oficina Comarcal.

Ha interpuesto recurso de casación, por un único motivo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, la Procuradora de los Tribunales Dª Beatriz Martínez Martínez, en nombre y represetación de D. Clemente, D. Daniel, D. Jose Antonio, D. Sergio, D. Claudio, D. Jose Luis, D. Jesús Luis, D. Carlos Ramón, D. Gabino, D. Bruno, D. Eugenio y D. Simón.

Se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo el día 15 de marzo de 2005

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sala

Centrado el objeto de impugnación en la sentencia nº 113 de fecha 13 de abril de 1999, recaída en los Autos 2085 de 1986, Sección Segunda, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (con sede en Albacete), que desestima la pretensión formulada por los recurrentes, en el único motivo del recurso la parte recurrente entiende que se han infringido por la sentencia recurrida, el artículo 24 de la Ley 12/83 de 14 de octubre, sobre el proceso autonómico, así como la disposición transitoria quinta , cinco de la Ley Orgánica 9/82 de 10 de agosto, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Castilla- La Mancha. Ambos preceptos garantizan a los funcionarios transferidos a las Comunidades Autónomas todos los derechos de cualquier tipo que les correspondieran en el momento de su traspaso, entre los que se encuentran el desempeño del puesto de trabajo en el que fueron transferidos, en tanto en cuanto dicho puesto no se ha suprimido por la Administración receptora de las transferencias o modificado de forma tan sustancial que no guarde suficiente relación con el anterior.

Entiende la parte recurrente que todos los hechos de la demanda debían integrarse como hechos probados y ello por dos razones: a) La primera es que no ha habido una verdadera y efectiva contradicción de dichos hechos por parte de la representación de la Administración demandada. b) La segunda razón, por haber sido acreditados, puntual y concretamente por la prueba testifical practicada.

Resulta así para los recurrentes, que la modificación efectuada en los puestos de trabajo por parte del Decreto creador de las Oficinas Comarcales, como norma que da pie a la consideración de puestos de trabajo de nueva creación por el Decreto recurrido, no es nada sustancial y por tanto esas modificaciones no justifican la calificación de puestos de trabajo de nueva creación, sino mera modificación de los anteriores ocupados por los recurrentes.

A su juicio, la sentencia recurrida basa su rechazo a la demanda, esencialmente en dos circunstancias:

1. ) Que las funciones veterinarias, ganaderas y de guardería forestal son nuevas para las Oficinas y que no las tenían las Agencias y para esta parte, la Sala lleva a cabo una interpretación claramente errónea de la prueba testifical.

   1. En materia ganadera (según las contestaciones de los testigos D. Matías y D. Jorge a las preguntas séptima y octava, con amplitud suficiente en esta materia) y la contestación a la repregunta séptima del Sr. Jorge, en cuanto a que las intervenciones directas técnicas las hacían los veterinarios que no dependían de las Agencias, no anula las afirmaciones anteriores.

   2. Para la parte recurrente, la nueva reestructuración de las Oficinas como Unidad Técnica Ganadera no supone mayores competencias en la materia, pues como se dice en el punto 3 del artículo 2 del Decreto creador, el personal de Oficinas dependerá orgánicamente del titular de cada Delegación Provincial de la Consejería y funcionalmente de la Dirección General correspondiente.

   3. Las nuevas Oficinas, aunque específicamente estructuradas en cuatro Unidades, se limitan a una mera coordinación administrativa, además muy limitada, pues no hay ni dependencia orgánica del personal ni tampoco funcional y lo dicho respecto a la materia de ganadería, es también aplicable al medio ambiente.

   4. A su juicio, la repregunta correlativa tiene contenido cierto pero nada cambia lo dicho por los testigos y una cosa es el impulso, control y orientación de las actividades en esta materia, realizadas por particulares u otras entidades y otra las actividades directas de reforestación que realizaba ICONA y luego el organismo que le sustituye, como muy bien dice el Sr. Matías.

   5. En materia de guardería forestal, la situación es, si cabe, más categórica, de acuerdo con la contestación a la pregunta 18, por lo que la conclusión es que las Agencias ejecutaban tareas en estas tres facetas, aunque no cubrieran absolutamente todos sus aspectos, como también resulta patente que las Oficinas no tienen mayores competencias.

2. ) A pesar de reconocer el Sr. Matías el 17 de abril de 1998 que todo seguía igual y que en su opinión, la norma contenía funciones adicionales a las que eran propias de las Agencias, pero que todavía no se habían asumido, encuentra la Sala en esta opinión la justificación principal de su sentencia.

   A juicio de la parte actora y, en resumen, las Agencias, que a lo largo de más de cuarenta años de evolución, han tenido lógicamente sus modificaciones estructurales y de cometidos, no se ven modificadas sustancialmente por la creación de las Oficinas Comarcales y el puesto de Jefe de Agencia es equivalente al de Jefe de Oficina Comarcal, y el de Agente Comarcal al de Jefe de Negociado Técnico y la Sala al no estimar esta circunstancia, ha infringido los preceptos legales expresados y por tanto la sentencia de instancia ha de ser revocada.

En el caso examinado, se invocan, como fundamento del único motivo, los siguientes preceptos:

1. Disposición transitoria 5ª -5 de la Ley Orgánica 9/82 de 10 de agosto, cuyo tenor literal es el siguiente: "5. Los funcionarios adscritos a servicios de titularidad estatal o a otras instituciones públicas que resulten afectadas por los traspasos a la región pasarán a depender de ésta, siéndoles respetados todos los derechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en el momento del traspaso, incluso el de participar en los concursos de traslado que convoque el Estado en igualdad de condiciones con los restantes miembros de su Cuerpo, pudiendo ejercer de esta manera su derecho permanente de opción. Mientras la Junta de Comunidades no apruebe el régimen estatutario de sus funcionarios, serán de aplicación las disposiciones del Estado vigentes sobre la materia".

2. El artículo 23 de la Ley 12/83 de 14 de octubre, en cuyos tres primeros apartados se señala: "1. Los funcionarios adscritos a órganos periféricos de la Administración estatal o de otras instituciones públicas, cuyos servicios sean transferidos a las Comunidades Autónomas, pasarán a depender de éstas, en los términos previstos en el artículo 25.1 de esta misma Ley, siéndoles respetados los derechos de cualquier orden que les correspondan en el momento del traspaso. 2. Los funcionarios estatales transferidos a las Comunidades Autónomas continuarán perteneciendo a sus Cuerpos o Escalas de origen y tendrán los mismos derechos económicos, de carrera y profesionales que correspondan a los funcionarios de dichos Cuerpos o Escalas que estén en servicio activo. 3. Una vez adoptados los acuerdos de transferencias de servicios, y antes de formar los anexos de personal a transferir, los Departamentos ministeriales afectados deberán haber formado las relaciones de funcionarios adscritos a sus servicios centrales y Organismos de ellos dependientes que voluntariamente pretendan ser trasladados a las Comunidades Autónomas".

3. En el ámbito estricto de las competencias de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha son de tener en cuenta las siguientes normas:

1. La Consejería se hizo cargo de la gestión de los medios, servicios y funciones traspasados por la Administración General del Estado mediante los Reales Decretos 3541/81 de 29 de diciembre y 1676/84 de 8 de febrero, en materia del Servicio de Extensión Agraria y del Instituto para la Conservación de la Naturaleza.

2. La gestión de los medios, servicios y funciones relativos a producción y sanidad animal fueron traspasados a la Comunidad en virtud del Real Decreto 3167/82 de 24 de julio, creándose los Servicios Veterinarios de Ganadería por Decreto Regional 91/1990 de 24 de julio y por Orden de la Consejería de Agricultura de 24 de agosto de 1992.

3. El Decreto 74/1995 de 29 de agosto del Gobierno regional estructuró los Servicios de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente.

4. El Real Decreto 327/96 de 23 de febrero hizo efectivo el traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha en materia de Cámaras Agrarias y a ello alude el artículo primero del Decreto 119/96 de 27 de agosto, de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que en su Exposición de Motivos declara estar orientado en función de la mejora del medio rural y contiene en su artículo 2, al referirse a la creación de las Oficinas Comarcales, las siguientes determinaciones: 1ª) En las Oficinas Comarcales de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente se integran los siguientes servicios y funciones: a) Los servicios y funciones que venían prestando las Agencias de Extensión Agraria. b) Los servicios y funciones desempeñados por los servicios veterinarios de ganadería estructurados en comarcas ganaderas. c) Los servicios de guardería forestal. 2ª) Cada Oficina Comarcal se estructurará como una Sección en cuatro unidades: Unidad Técnica Agrícola; Unidad Técnica Ganadera; Unidad Técnica de Medio Ambiente; Unidad de Apoyo Administrativo. La Oficina estará dirigida por el funcionario adscrito a la Jefatura de Sección. 3ª) El personal adscrito a los puestos de trabajo de las Oficinas Comarcales de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente dependerá orgánicamente del titular de cada Delegación Provincial de la Consejería y funcionalmente de la Dirección General correspondiente.

La sentencia recurrida trata de determinar si el puesto de Jefe de la Oficina Comarcal es idéntico o sustancialmente similar al antiguo de Jefe de Agencia de Extensión Agraria y el de Agente Comarcal al de Jefe de Negociado Técnico y llega a las siguientes conclusiones:

1. En cuanto a la comparación de Jefe de Agencia de Extensión Agraria con Jefe de Oficina Comarcal, tales puestos son disímiles en los referente al grupo de pertenencia del funcionario que lo ocupe (el primero, grupo B, el segundo, grupos A o B) y en las titulaciones (que en el segundo se amplían a diversas licenciaturas o ingenierías, excluyéndose la posibilidad de acceso a partir de la situación de Agente de Extensión Agraria).

2. La comparación entre Agente Comarcal y Jefe de Negociado Técnico permite constatar que se trata del grupo B y en la relación de puestos se indica para su cobertura "Ingeniero Técnico Agrícola (agente S.E.A.)".

3. La reorganización de las Agencias de Extensión Agraria en Oficinas Comarcales implica una alteración de las mismas, en los aspectos territoriales, organizativos y funcionales, de intensidad suficiente como para que las funciones de los puestos con destino en las mismas se hayan alterado en forma que justifique que la Junta no trasponga mecánicamente a los Jefes de las Agencias como Jefes de las Oficinas y a los Agentes como Jefes de Negociado Técnico.

Es decir, se ha producido una reorganización justificada por modificaciones funcionales, que ha supuesto que no pueda entenderse similar la responsabilidad y funciones del antiguo Jefe de Agencias de Extensión Agraria y el actual Jefe de Oficina Comarcal y en general que no puede trasponerse simétricamente la organización de una a la otra.

Por otra parte, al analizar la prueba testifical y por lo que se refiere a las funciones de tipo veterinario y ganadero, los testigos D. Jorge y D. Matías, comienzan afirmando, a preguntas de la parte, que en las Agencias se realizaban funciones en tales materias y también reconocen, a repreguntas de la Administración demandada, que las mismas se limitaban al ámbito de la mera orientación e información a los interesados y que cuando se trataba de intervenciones directas que excedían de ello se recurría a los veterinarios; además de que, si bien éstos utilizaban los medios materiales de las Agencias y colaboraban estrechamente con las mismas, no dependían de ellas (declaración de D. Jorge); y que las Agencias carecían de competencias en materia de sanidad ganadera, además de que de ellas no dependían los Veterinarios oficiales ni las campañas de saneamiento ganadero (respuestas a la repregunta a la séptima).

En cuanto a la materia de medio ambiente, D. Jorge en principio afirma (pregunta novena) que las Agencias realizaban funciones de reforestación, pero repreguntado reconoce que tales funciones las desempeñaba principalmente el ICONA y después los Servicios de Montes, realizando funciones de simple colaboración y de asesoramiento a interesados en materia de técnicas de viveros y variedades de plantas y el Sr. Matías, afirma que las Agencias no realizaban funciones directas de reforestación, sino que simplemente colaboraban, principalmente, en la tramitación de los expedientes.

En lo que respecta a las funciones propias de la Guardería Forestal, el Sr. Jorge afirma que no había dependencia de las unidades encargadas de aquéllas, respecto de las Agencias, si bien existía una relación de estrecha colaboración. D. Jose Manuel declara que no ha percibido, desde que fueron creadas, ninguna alteración respecto de la anterior relación que mantenía con las Agencias de Extensión Agraria. Esta declaración debe ponerse en relación con la que a la pregunta decimoquinta expone D. Matías, al manifestar que las Oficinas Comarcales, de hecho, vienen desempeñando idénticas funciones a las de las Agencias, pero no porque las Agencias desempeñasen ya con anterioridad aquéllas que se adjudican en el Decreto 119/96 a las Oficinas Comarcales, sino porque dichas funciones nuevas (ganadería, medio ambiente, guardería forestal) no han sido asumidas de hecho todavía y lo único que deriva de la situación descrita hasta aquí, es que todavía no ha sido llevada a la práctica, total o parcialmente.

Así, llega a la conclusión la sentencia recurrida que las competencias de ganadería, medio ambiente y guardería forestal no eran propias de las Agencias de Extensión Agraria, ni los servicios correspondientes dependían de ellas y desde luego, no cabe solicitar que se modifique una relación de puestos de trabajo que responde fielmente a la reestructuración que viene ordenada para las Agencias de Extensión Agraria, hoy Oficinas Comarcales y estas razones conducen a desestimar el recurso contencioso-administrativo.

En el caso examinado, no se constata la vulneración de los preceptos legales citados como infringidos:

1. Respecto de la disposición transitoria 5ª -5 de la Ley Orgánica 9/82 de 10 de agosto (Estatuto de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha) que establece, con fórmula amplia, que a los funcionarios transferidos les serán respetados «todos los derechos de cualquier orden y naturaleza que les correspondan en el momento del traspaso», pero ello no significa que exista contradicción con el artículo 12 de la Ley 30/1984 y el Estatuto, pues como ha declarado el Tribunal Constitucional en Sentencia 99/1987, de 11 de junio «la garantía que éstos (los Estatutos) establecen hay que referirla sólo en cuanto a ellos mismos y al derecho de las diversas Comunidades en relación con la situación jurídica y derechos que la legislación estatal reconozca a los funcionarios transferidos, lo que no implica que la misma no pueda ser alterada en los límites constitucionales, conforme a la competencia señalada por el artículo 149.1.18 CE».

2. Respecto del artículo 24 de la Ley 12/1983 de 14 de octubre, del proceso autonómico se regula la transferencia global de servicio, teniendo en cuenta, en todo caso, la doctrina reiterada por el Tribunal Constitucional desde la sentencia de 5 de agosto de 1983 y recordada por el Tribunal Supremo (así, en sentencia de 4 de marzo de 1988), que ha de considerarse como principio básico, en la etapa transitoria de las transferencias, el principio de utilización racional del funcionariado existente.

Así resulta que es de aplicación a la cuestión examinada, como tiene declarado reiteradamente la Sala Tercera, que frente al poder organizatorio de la Administración, no pueden esgrimirse con éxito más que aquellos derechos que, por su consolidación, hayan alcanzado la cualidad de adquiridos y una constante jurisprudencia de dicha Sala (sentencia, entre otras, de 15 de octubre de 1991) ha puesto de manifiesto su limitación estricta al ámbito retributivo de orden económico y al contenido de la función a realizar, pero no cabe hablar de esos derechos adquiridos cuando se entra en la potestad variandi por parte de la Administración, como sucede en la cuestión examinada, en virtud de la cual ésta puede decidir unilateralmente sobre el propio régimen organizativo, no hablándose, en este punto, de derechos adquiridos.

En efecto, de acuerdo con la doctrina de las sentencias de esta Sala de 6 de mayo y 23 de junio de 1987, habrá que tener en cuenta, en todo caso, las consecuencias prácticas que el artículo 24.4 de la Ley del proceso autonómico tiene en cuanto que este precepto ordena a los departamentos ministeriales adaptar su organización a las exigencias del proceso autonómico, determinando los puestos de trabajo que deban ser suprimidos, existiendo en la ley un pensamiento globalizador de la racionalidad que trata de imponerse, del que no excluye ningún puesto de funcionario que pueda afectar a dicha racionalidad, pero, desde esta perspectiva, carece de fundamento el pretendido derecho de la parte actora, puesto que su nuevo estatus se inserta dentro del margen de utilización de las potestades organizativas de la Comunidad Autónoma, en conexión con el Estado, que han de supeditarse, en todo caso, a las previsiones normativas que no han resultado vulneradas.

En el fondo de la cuestión y así lo hizo constar la Sección Primera de esta Sala, cuando en providencia de 7 de diciembre de 2000 dio traslado a la parte recurrente para que alegase lo procedente sobre la inadmisión del motivo invocado, se combate la apreciación de la prueba efectuada por la Sala de instancia y sobre este punto, la jurisprudencia de la Sala Primera del Tribunal Supremo (por todas, las sentencias de 2 de abril de 1956, 30 de abril de 1958, 27 de enero de 1961, 12 de diciembre de 1964, 18 de octubre de 1966, 17 de marzo de 1972, 25 de abril de 1973, 8 de junio y 17 de diciembre de 1992 y 16 de julio de 1993) y de esta Sala (por todas, la sentencia de la Sala Tercera, Sección Quinta, de 27 de enero de 1995) diferencia la valoración de la prueba que implica una convicción psicológica en el juzgador acerca de la certeza de los datos de hecho, de la doctrina relativa a la carga de la prueba, que parte de la consideración de que ha de determinarse por quien ha de soportar las consecuencias desfavorables de la falta de prueba.

En el caso examinado, no estamos ante una cuestión meramente de hecho, sino también, ante una cuestión jurídica y esta Sala se ha pronunciado ya en repetidas ocasiones sobre la posibilidad de revisar en casación la apreciación de la prueba hecha en la instancia cuando se da el supuesto que implica la infracción de una norma valorativa de la prueba [así, en Sentencias de 12 de julio de 2004 (casación 1602/2001), 22 de marzo de 2004 (casación 7062/1998) y de 25 de noviembre de 2003 (casación 1886/2000) entre otras].

Aquí no se aduce la infracción con la falta de coherencia existente entre lo que resulta objetivamente de la prueba y lo que entiende probado la Sala sentenciadora, por lo que llegamos a la conclusión de la desestimación del recurso de casación, con imposición de costas a la parte actora.

En suma, si bien es cierto que el artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional autoriza a la Sala a realizar una integración de hechos omitidos por el Tribunal de instancia, lo que desean los recurrentes es sustituir los hechos que la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, mediante una exhaustiva valoración de la prueba, ha considerado acreditados, llegando a la conclusión el Tribunal de instancia que las Oficinas Comarcales Agrarias creadas por el Decreto regional 119/1996, de 27 de agosto, suponen una alteración del sistema organizativo anterior, sin que se haya invocado norma alguna valorativa de la prueba.

La Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 de la LJCA y teniendo el asunto una importancia media, habiendo sido útil el escrito de oposición, señala como cifra máxima a que pueda ascender la imposición de costas la suma de 3.000 Euros.

Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios habitualmente seguidos por esta Sala, en atención a las circunstancias del asunto, su complejidad y que el recurso no guarda similitud con otros recursos planteados ante esta Sala.