STS, 17 de Septiembre de 2003
| Ponente | D. Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2003:5538 |
| Número de Recurso | 39/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Septiembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Septiembre de dos mil tres.
Visto el recurso de casación nº 39/98, interpuesto por el Sr. Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia dictada en fecha 25 de Abril de 1997, y en su recurso nº 1930/94, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional sobre impugnación de denegación de legalización de ocupación de terreno del dominio público marítimo-terrestre, siendo parte recurrida D. Alberto , representado por el Procurador Sr. Sorribes Torra. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Administración General del Estado se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de Junio de 1997, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 23 de Febrero de 1998 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestime el recurso contencioso administrativo.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 9 de Diciembre de 1998, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Alberto ) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 17 de Febrero de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 22 de Julio de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 10 de Septiembre de 2003, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 25 de Abril de 1997, y en su recurso contencioso administrativo nº 1930/94, por medio de la cual se estimó el formulado por D. Alberto contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de fecha 18 de Octubre de 1989 (confirmada en reposición por la de 10 de Mayo de 1994), que denegó la legalización solicitada por el actor de la ocupación de una explanada- terraza de 28 x 7 metros cuadrados entre los mojones 10 y 11 del deslinde aprobado por Orden Ministerial de 23 de Octubre de 1963 en la playa del término municipal de Roda de Bará (Tarragona).
La Administración de Costas denegó la legalización solicitada con el argumento de que "el artículo 32-1 de la vigente Ley de Costas tan sólo permite la ocupación del dominio público marítimo-terrestre por aquellas actividades o instalaciones que por su naturaleza no puedan tener otra ubicación; en el presente caso, visto el informe desfavorable emitido por el Servicio de Costas de Tarragona, con el otorgamiento de la concesión solicitada se perjudicarían los intereses generales, dado que se ocuparía una zona de playa de utilización pública y gratuita". Al resolver el recurso de reposición añadió la Administración el argumento de que la Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio dispone que "las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público".
La Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo y anuló los actos impugnados. En lo que importa, la Audiencia Nacional razonó lo siguiente:
"Que si la legalización de la terraza se hubiere interesado tan sólo como anexo del snack-bar y partiendo de lo que es el régimen de instalaciones de temporada en las playas, en concreto de expendición de comidas y bebidas (artículos 64 y 67 del Reglamento de Costas vigente), sí que serían apreciables las observaciones que hizo el Servicio de Costas en el sentido de que podría sustituirse la terraza empedrada por un servicio de temporada desmontable, incluso de menor extensión, todo ello por razón de carácter excepcional de las ocupaciones playeras, teniendo en todo caso presente que informes negativos cuanto tal no ha habido pues aparte del citado en el único que se vierten matizaciones es el de la Dirección General de Puertos y Costas de la Generalidad que apunta un plazo de cinco años; ahora bien, no es menos cierto que el recurrente también interesó esa legalización como medio de protección frente a las avenidas torrenciales que se dan en la zona, en especial ante la proximidad de una riera o escorrentía situada en las inmediaciones y que descarga en la playa a pocos metros de su establecimiento, extremo que no ha sido digno de contemplación expresa ni en los distintos informes ni en los actos impugnados.
Que de esta manera la Administración para denegar la legalización se parapeta en la ausencia de ese interés público que como concepto jurídico indeterminado emplea la Disposición Transitoria Cuarta, 1 de la Ley pero sin integrarlo al caso de autos, es decir, no se sabe con el expediente en la mano por qué entiende la Administración que no concurren razones de interés público en mantener esa obra a efectos de evitar o aminorar los efectos de las avenidas torrenciales, ni razona ni expone si esa obra devendría inútil para tal fin y es lo cierto que, frente a esa pasividad argumentativa de la Administración tanto en vía administrativa como en la judicial, el recurrente sí ha desplegado una diligente actividad probatoria mediante informes tanto del Ayuntamiento como de la Guardia Civil en los que se expone la necesidad de su obra para esos fines, razón por la cual la exigencia del interés público ha sido integrada por la parte actora siendo procedente la legalización en los términos y condiciones que se determinen en el oportuno título concesional en especial en lo que hace a la extensión de la misma a la vista de las diferencias que en cuanto a su extensión se observan en el Expediente, legalización que alcanza a la compatibilidad de ese uso con el destinado a anejo de su establecimiento, si bien en ese caso su extensión no será superior a los 150 m2 previstos en el artículo 65 del Reglamento ya que los 100 metros de instalación cerrada que en esa norma se prevé, y que no concurre en autos, constituye un límite máximo".
La Administración demandada ha formulado contra esa sentencia el presente recurso de casación, en el cual alega un motivo de impugnación, a saber, la infracción de la Disposición Transitoria Cuarta 1 de la Ley 22/88, de Costas y el principio de presunción de legalidad de los actos administrativos consagrado en el artículo 57 de la Ley 30/92, y la jurisprudencia que los interpreta. El Sr. Abogado del Estado alega en la exposición de ese motivo, y en sustancia, que la Sala de la Audiencia Nacional ha sustituido a la Administración en la apreciación del interés público y que la no legalización no requiere explicarse, pues lo que habría que explicar, por el contrario, serían las razones de interés público que podrían fundar la legalización.
El motivo debe rechazarse.
Como se sabe, la utilización de conceptos jurídicos indeterminados por las normas que atribuyen facultades a la Administración, no hace a la actuación administrativa inmune al control judicial. Los Tribunales, entre otras formas de control, pueden comprobar si concurren o no los datos de hecho necesarios para el ejercicio de la potestad, o si, concurriendo, existen otros que los desvirtúan o matizan.
Así ocurre en el caso de autos.
La Sala de instancia no ha dicho que exista interés público allí donde la Administración lo ha negado, sino que ha traído al escenario unos hechos obrantes en el expediente administrativo (y en el proceso judicial), alegados repetidamente por el interesado en una y otra fase, y respecto de las cuales la Administración ha guardado silencio; no es que los haya examinado y haya llegado a la conclusión de que son irrelevantes, o inciertos, sino que, sencillamente, los ha desconocido. Por lo tanto, el juicio que la Administración ha hecho sobre la existencia o inexistencia de interés público en la legalización está viciado de origen; ha tomado unos hechos (utilización pública de la playa, restricción a esa utilización, etc) pero ha ignorado otros que, según los datos obrantes en el expediente administrativo, son decisivos para aquél juicio (proximidad de una riera o escorrentía, posibilidades de avenidas torrenciales, efectos beneficiosos de la obra para evitar sus perjuicios, etc).
No hay, pues, suplantación en la voluntad administrativa sobre la configuración del interés público. La Sala de instancia ha partido de unos datos de hecho que la Administración no consideró, (como explica en el fundamento de Derecho que hemos transcrito), datos de hecho que este Tribunal de casación no puede desconocer. Y a partir de ellos ha sacado una conclusión jurídica, a saber, la existencia de interés público en la obra. Esta conclusión jurídica es, desde luego, controlable en casación, pero, en este caso, nuestro control sólo puede llevar a este resultado: partiendo de los efectos beneficiosos de la obra para prevenir y remediar avenidas torrenciales, desde luego que ha de predicarse un interés público en su mantenimiento.
Por lo demás, ninguna infracción ha cometido la Sala de instancia del principio de presunción de legalidad de los actos administrativos. Esa presunción ha quedado desvirtuada por medio de la prueba, con referencia a hechos que la Administración ignoró.
Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar en costas a la Administración aquí recurrente (artículo 102-3 de la Ley Jurisdiccional).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 39/98 y, en consecuencia, confirmamos la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 25 de Abril de 1997 y en su recurso contencioso administrativo nº 1930/94. Y condenamos a la Administración del Estado en las costas del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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SAN, 16 de Julio de 2009
...de escombros, basuras etc). Cita la sentencia de esta Sala de fecha 25 de abril de 1997 declarada ajustada a derecho por la STS de 17 de septiembre de 2003 . Considera la actora que al tratarse de edificaciones que datan al menos de 1955, únicamente son de aplicación la Disposición Transito......