STS, 5 de Mayo de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 2403/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se dictó sentencia, con fecha 24 de septiembre de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que DEBEMOS INADMITIR E INADMITIMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. González Salinas, en nombre y representación de Don Luis Andrés y Don Federico , representantes de la agrupación electoral Alternativa Democrática, contra la Circular 7/94 del Departamento de Servicios Sociales, Sección Acción Sindical, por el que se aprueba la Normativa de Afiliación a la Organización Nacional de Ciegos. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia".

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas, en la representación acreditada, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 13 de enero de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando los motivos de casación, "declare la nulidad de la Sentencia recurrida, y declare en su lugar que el recurso debió ser admitido al corresponder a una materia cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa, de modo que retrotrayendo las actuaciones se ordene a la Sala «a quo» que, admitiendo el recurso, resuelva su fondo con arreglo a las pretensiones planteadas por las partes".

La representación de la ONCE formalizó, con fecha 5 de mayo de 2000, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia de instancia, con lo demás que en Derecho proceda.

Por providencia 8 de enero de 2003, se señaló para votación y fallo el 29 de abril de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En el proceso administrativo en que recayó la sentencia recurrida en casación se impugnaban determinados artículos [los arts. 1.5.1; 1.5.2; 4.f); 5.4.1; 5.4.2; 5.4.3 y 6] de la Normativa de Afiliación a la ONCE aprobada por acuerdos del Consejo General de la ONCE 4/94- 2-2, de 19 de julio de 1994, y 1.E/94-1, de 28 de octubre siguiente, cuya publicación y aplicación fue dispuesta por la Circular 7/94, de 28 de octubre, del Departamento de Sevicios Sociales.

El Tribunal a quo declara la inadmisibilidad de dicho proceso por falta de jurisdicción argumentando, en síntesis, que después de los cambios normativos producidos y de la propia evolución de la jurisprudencia, ha de entenderse que la ONCE es una entidad de derecho privado, sujeta al Derecho civil o mercantil y sólo, especialmente, su actividad puede estar sujeta a un régimen jurídico público en relación, en todo caso, con las facultades jurídicas delegadas que deben venir formuladas por acuerdos de la propia Entidad.

La única facultad jurídica pública delegada que reconoce a la ONCE la sentencia de instancia es la relativa a la gestión, comercialización, sorteo y abono de premios del conocido "cupón". Por ello, según la resolución judicial impugnada lo demás, "incluido el acceso de los particulares a esa asociación constituyen cuestiones de derecho privado que deben ventilarse ante ese orden jurisdiccional [civil]".

Frente a tal pronunciamiento se formaliza el presente recurso de casación basado en dos motivos: uno, el primero, al amparo del artículo 95.1.3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante); y el otro, segundo, al amparo del artículo del artículo 95.1.1 LJ.

En el motivo que se ampara en el artículo 95.1.3 LJ se denuncia el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con indefensión de la parte. En concreto, se habría producido la infracción del artículo 43.2 LJ, puesto que la Sala de instancia no procedió a someter a las partes, antes de sentencia, una cuestión no planteada por ninguna de ellas, como era la falta de jurisdicción y que determinó la declaración de inadmisibilidad con indefensión para la recurrente.

En síntesis, se sostiene que ambas partes, demandante y demandada, estaban de acuerdo en que la cuestión debatida correspondía al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Y, pese a lo que establecía el citado artículo 43.2 LJ, sin dar oportunidad de alegaciones a las partes, la Sala de instancia directamente dicta sentencia declarando la inadmisión del recurso contencioso-administrativo por falta de jurisdicción, sin que tal causa hubiera sido alegada.

El motivo no puede ser acogido por las razones que a continuación se exponen:

1. La Jurisdicción contencioso-administrativa era y es improrrogable (art. 5.1 LJ), no es disponible para las partes del proceso. Por ello, el artículo 5.2 LJ establecía que los órganos de la jurisdicción podían apreciarla, incluso, de oficio.

   Es cierto que, conforme al mismo precepto y al artículo 43.2 LJ, que cita la recurrente, la apreciación de la falta de jurisdicción requería previa audiencia de las partes sobre la misma. Más también lo es que, en el presente caso, resulta difícil apreciar que tal omisión haya producido una indefensión material relevante.

   En primer lugar. porque la recurrente razona in extenso sobre la recurribilidad ante esta Jurisdicción de los preceptos de la Normativa de Afiliación a la ONCE. No se trata de una formularia afirmación apodíctica apoyada, si acaso, en la cita de algún precepto, sino de una completa y agotadora argumentación que se extiende: a la naturaleza de la ONCE como corporación de Derecho público, a que la normativa sobre afiliación es un supuesto de desarrollo del RD 359/1991, de 15 de marzo y de los Estatutos de la ONCE de 4 de junio de 1992, a que el régimen de afiliación es, materialmente una cuestión sujeta a esta Jurisdicción de acuerdo con la jurisprudencia relativa a otro tipo de Corporaciones de Derecho público y a que la afiliación a la ONCE es determinante para el ejercicio de derechos constitucionales cuya protección se encomienda a los Poderes Públicos. En tales condiciones puede entenderse que es la propia actora la que introduce como objeto del debate procesal la cuestión relativa a la jurisdicción competente.

   En segundo término, se afirma que ha producido indefensión la falta de audiencia previa, pero no se dice en qué ha consistido tal indefensión que, para ser relevante, ha de tener la condición de material. O, dicho en otros términos, se ha omitido el trámite formal de audiencia previa a la apreciación de la falta de jurisdicción, pero no se nos dice qué alegación no pudo hacerse con eficacia como consecuencia de tal omisión. La demandante argumentó extensamente sobre la competencia de esta jurisdicción, utilizando todas las razones que podía aducir, y hasta tal punto es ello así que ahora cuando tiene nueva oportunidad de alegar, como consecuencia de su recurso de casación, dicha parte reproduce en sustancia las mismas razones ya esgrimidas en su demanda. Resulta así difícil advertir qué argumentos, que hubieran podido ser alegados por la demandante, no fueron tenidos en cuenta por el Tribunal de instancia como consecuencia de la indebida omisión de la audiencia previa.

2. Aun admitiendo dialécticamente, incluso, que se haya producido indefensión material, el sentido de nuestra decisión habría de ser, conforme al artículo 102.1.2º LJ, la retroacción de las actuaciones para dar a la recurrente oportunidad de audiencia, en la que presumiblemente se reiterarían los argumentos que constan en autos desde de la demanda, como resulta del indicado hecho de que aquéllos son los mismos que se vuelven a utilizar en el recurso de casación. De esta manera, en lugar de dos, serían tres las veces que constan en auto las mismas alegaciones en detrimento de la economía procesal. O, dicho en otros términos, el Tribunal de instancia, al dictar su sentencia, y esta Sala, al resolver el recurso de casación, tienen a la vista los argumentos y alegaciones que, según la parte recurrente, sustentan su tesis de que el conocimiento de la pretensión deducida está atribuida a los órganos de esta jurisdicción.

En el segundo motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 95.1.3º) LJ, se reprocha a la sentencia de instancia la aplicación indebida de la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 82.a) LJ, argumentándose que era competente para conocer de la pretensión formulada la jurisdicción contencioso-administrativa, puesto que aquélla tenía por objeto la decisión de una Corporación de Derecho público que se vinculaba directamente a la propia composición y, por tanto, se trataba de cuestiones de organización.

El motivo ha de ser acogido. Es cierto, como señala el Tribunal de instancia, que se ha producido una evolución de la jurisprudencia en relación con la naturaleza de la ONCE y con el carácter de sus actos, derivada, entre otras razones de la variación de la estructura y régimen de dicha Organización, tal como se recoge en las SSTS de 22 de octubre de 1991 y 31 de enero de 1996, entre otras, y en la STC 171/1998, de 23 de julio, y que ha llevado a que buena parte de sus actos se residencien, para su revisión en la Jurisdicción laboral o, incluso, en la Jurisdicción civil; más, como resulta de lo que a continuación exponemos, no es éste el caso de la clase de disposición o acto de que se trata relativo a la afiliación a la ONCE.

La ONCE se encuadra en la actividad de beneficiencia y nace como fusión de todas las instituciones de protección y tutela de los invidentes, que utilizaron la técnica fundacional y habían quedado incardinadas por la legislación de la época en el ámbito de la beneficencia y respecto a las cuales, ya fueran instituciones de beneficencia general o particular, la Administración del Estado tenía reconocidas amplias facultades cuyo ejercicio se encomendaba a los respectivos protectorados. Así pues la ONCE se enmarca en el sistema organizativo auspiciado por la Ley de Beneficencia de 1849, siendo creada por Decreto de 12 de diciembre de 1938. En su artículo 1 se dispuso la creación de la ONCE como organización dependiente del Ministerio del Interior, que había de agrupar "obligatoriamente a todos los invidentes españoles con fines de mutua ayuda y para resolución de sus problemas específicos", prescribiéndose la fusión y consiguiente disolución de todas las entidades entonces existentes, siempre que tratasen de problemas relacionados con invidentes. El Reglamento de la Organización, aprobado por Orden del Ministerio de la Gobernación, de 28 de octubre de 1939, la definió como "entidad de Derecho Público y de Beneficencia General" (art. 1), enumerando y precisando los fines que habría de proseguir en orden a la protección del colectivo de invidentes (art. 3). Se constituye, así, la ONCE como un solución organizativa para la protección de un grupo social determinado, configurado como un ente creado, tutelado y controlado directamente por la Administración Pública, cuya actividad se enmarcaba entonces en el ámbito de la beneficencia. Esto es, constituía un organismo asistencial público vinculado por razón de su protectorado (Decretos de 15 de febrero de 1968, 17 de agosto de 1972 y 11 de enero de 1974. Cfr. STC 171/1998, de 23 de julio).

Esta inicial configuración organizativa de la ONCE, intensamente dependiente de la Administración en razón a su carácter fundacional, resulta alterada por el Real Decreto 1041/1981, de 22 de mayo (por el que se modifica su estructura orgánica) y directamente incidida por la jurisprudencia de este Alto Tribunal que advierte de la modificación producida y que supuso el paso de una concepción fundacional a una estructura asociativa.

El citado Real Decreto configuraba a la ONCE como "entidad de Derecho Público que desarrolla su actividad en todo el territorio del Estado y bajo su protectorado, que es ejercido por el Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social" (art. 1), suprimiéndose el carácter obligatorio de la afiliación. Por su parte la más reciente jurisprudencia destaca como elemento identificador básico de la ONCE su naturaleza asociativa, al estar integrada por personas que tienen la condición de afiliados y que son los beneficiarios de los servicios y prestaciones de la entidad; tener patrimonio y recursos propios; y tratarse de una organización gestionada por un órgano representativo de sus afiliados, designados por y entre los mismos (Cfr. STC 171/1998 y SSTS de 14 de junio de 1985, 30 de abril y 30 de junio de 1987, 23 de octubre de 1989, 24 de julio de 1990, 22 de octubre de 1991 y 1 de diciembre de 1992).

La indicada caracterización se acentúa por las sucesivas normas y pronunciamientos de esta Sala. Así los Decretos 2385/1985, de 27 de diciembre, y 358/1991, de 15 de marzo (que sería modificado por RD 1200/1999, de 9 de julio) sobre modificación de la estructura orgánica, define la naturaleza de la ONCE considerándola como "una Corporación de Derecho Público, de carácter social, con personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar, que desarrolla su actividad en todo el territorio español, bajo el protectorado del Estado". Y en este mismo sentido los Estatutos de la ONCE aprobados por Resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Asuntos Sociales de 23 de noviembre de 1992 (también los nuevos Estatutos aprobados por Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 23 de marzo de 2000) señalan, en su artículo 1, que la ONCE "es una Corporación de derecho público, de carácter social, a las que pueden pertenecer como afiliados los deficientes visuales españoles, admitidos estatutariamente en ella".

En definitiva, el indudable interés público que presentan sus actividades, respecto a la protección e integración de un concreto colectivo social, determina su actual configuración como una Corporación de Derecho Público de carácter social, de manera que, además de atender a la consecución de fines privados, propios de los miembros que la integran, participa en cuanto Corporación de Derecho Público, en el desempeño de funciones públicas o de interés públicos en aquellos supuestos concretos en que la Administración le delega su ejercicio.

Ahora bien, de esta indudable caracterización de la ONCE, a la que apela la propia sentencia de instancia, no puede extraerse la consecuencia a que aquélla llega al entender que "la única facultad jurídica pública delegada en la citada Organización es la que comprende la gestión, comercialización, sorteo, abono de premios, etc. en relación con el conocido Cupón", y que todo lo demás, incluido "el acceso de los particulares a esa organización, constituyen cuestiones de derechos privado que deben ventilarse ante ese orden jurisdiccional".

En efecto, lo que ha señalado la Jurisprudencia de esta Sala a través de las sentencias citadas por el Tribunal a quo y de otras muchas, es que la evolución normativa producida, a que se ha hecho referencia, lleva a entender que el régimen de las relaciones entre la ONCE y su personal empleado es laboral, no administrativo (Cfr. SSTS de 27 de mayo, 19 de julio y 18 de octubre de 1993, 3 de mayo de 1995 y 14 de enero de 1999, entre otras); y, asimismo, que la ONCE no está legitimada para interponer recurso de apelación o de casación en interés de ley, al no encontrarse incluida entre las Entidades o Corporaciones a que se refería el artículo 102. b) LJ (Cfr. SSTS de 17 de marzo de 1995 y 31 de enero de 1996, ad exemplum). Pero, al mismo tiempo se reconoce implícita o explícitamente que pertenecen al ámbito de esta jurisdicción otras cuestiones relativas a la ONCE, no sólo la aprobación de los Estatutos (STS de 24 de abril de 2000), sino la proclamación de candidaturas en procesos electorales (STS de 21 de marzo de 2001), actos de las Juntas Electorales de la ONCE, sobre inadmisión de candidatura (SSTS 6 de abril de 2001 y 1 de julio de 2002), y más recientemente, los acuerdos adoptados por el Pleno del Consejo General de la ONCE sobre composición de la Comisión Permanente (STS 30 de abril de 2002).

Es, precisamente, la propia naturaleza de Corporación de Derecho Público que ostenta la ONCE la que determina que se reconozca el carácter administrativo no sólo de las actos o acuerdos en los que se ejerciten facultades o potestades administrativas delegadas, sino también de aquellos otros relativos a la constitución, organización e integración o afiliación a la Corporación.

Debe aceptarse, pues, la tesis de la recurrente y acoger su segundo motivo de casación, pues la disposición o el acto al que se refería la pretensión formulada contemplaba la afiliación a la ONCE, como desarrollo de lo dispuesto en el RD 358/1991, de 15 de marzo, y de los propios Estatutos de entonces de 4 de junio de 1992. Así resulta, además, del propio artículo 8.3.l) de dicho Real Decreto que contempla entre las competencias del Protectorado resolver las reclamaciones y recursos contra actos de la Organización, agotando la vía administrativa previa a la jurisdiccional, en materia de afiliación y de sorteos del cupón cuando, en este último caso, la cuantía del asunto superase la cifra establecida.

Por último, debe tenerse, asimismo, en cuenta que, de acuerdo con la doctrina de esta Sala, la revisión judicial de los actos de admisión en las Corporaciones de Derecho público corresponde a la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

Los razonamientos expuestos justifican que se acoja el segundo de los motivos de casación, esto es el que se formula al amparo del artículo 95.1.1 LJ, y que, estimando el recurso, de conformidad con lo establecido en el artículo 102.1.1º LJ y lo que solicita la propia parte en su escrito de formalización de su recurso, se declare la nulidad de la sentencia impugnada, y se declare, en su lugar, que el recurso contencioso-administrativo debió ser admitido al corresponder a una materia cuyo conocimiento está atribuido a esta Jurisdicción, y por ello se retrotraigan las actuaciones para que la Sala de instancia resuelva sobre el fondo del asunto con arreglo a las pretensiones planteadas por las partes.

No procede la imposición de las costas del recurso de casación

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,