STS, 5 de Octubre de 2005
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2005:5912 |
| Número de Recurso | 4888/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Octubre de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 16 de abril de 2002, sobre aprobación de definitiva de la Revisión del PGOU de Madrid.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador Sr. Juanas Blanco.
En el recurso contencioso-administrativo número 1318/97 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 16 de abril de 2002, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª Carmen Lorenci Escarpa, en nombre y representación de la UNIÓN SINDICAL DE MADRID REGIÓN DE COMISIONES OBRERAS, UNIÓN REGIONAL DE MADRID DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES y de D. Constantino, contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, en su sesión de 17 de abril de 1.997, sobre aprobación de definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, declaramos la nulidad de la condición F) impuesta en el punto Primero del expresado Acuerdo, dejándola sin efecto, por no ser conforme a Derecho; sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD DE MADRID, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por incurrir la sentencia en vicio de legalidad al considerar que sí se cumplió el requisito de la publicación íntegra contenido en el artículo 70.2 de la Ley de Bases de Régimen Local.
Por no haberse vulnerado el principio de seguridad jurídica y la motivación exigida en la aprobación del acto impugnado, citando las sentencias del Tribunal Supremo de fechas 30 de abril y 23 de mayo de 1991.
Y termina suplicando a la Sala que dicte en su día "...Sentencia por la que cese y anule la Sentencia recurrida, declarando como ajustado a derecho el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba definitivamente la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid en lo que se refiere a la condición F) del Punto Primero del expresado Acuerdo".
La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE MADRID, entendiendo "que, efectivamente, concurren los motivos de casación articulados en el recurso de casación interpuesto por la Administración autonómica", no formaliza oposición al mismo.
Mediante Providencia de fecha 13 de julio de 2005 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 21 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
La sentencia objeto de este recurso de casación anula la condición F) impuesta en el punto Primero del Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 17 de abril de 1997 por el que se aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid.
Ese acuerdo, en ese punto primero, aprobaba definitivamente el citado instrumento de ordenación, pero con las condiciones que señalaba a continuación; entre ellas la F), del siguiente tenor literal: "En todo lo que no se encuentre de forma concreta establecido en la presente propuesta quedan incorporadas cuantas determinaciones vinculantes y correcciones legales se encuentren señaladas en los informes de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional -con especial referencia al tratamiento de los espacios protegidos, zonas de especial protección para las aves (ZEPA), Monte del Pardo, Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares y Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama, red de Vías Pecuarias y espacios forestales en régimen especial-, Dirección General de Arquitectura y Vivienda, Dirección General de Carreteras y Dirección General de Infraestructura del Transporte todas ellas de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, Dirección General de Patrimonio Cultural de la Consejería de Educación y Cultura, Dirección General de Agricultura y Alimentación y Dirección General de Comercio y Consumo ambas de la Consejería de Economía y Empleo, así como la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento".
Las razones que condujeron a la Sala de Instancia a anular la condición trascrita, claramente expresadas en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia aquí recurrida, fueron las siguientes:
Una (de carácter principal), por ser contraria a las más elementales exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución. Como puede observarse, dice la Sala de Instancia, «la citada condición no contiene de forma directa y expresa el contenido decisional propio de toda norma jurídica sino que, por el contrario, viene o tiende a determinar el mismo mediante la remisión a ciertos y determinados informes. Dicha remisión, sin embargo, no se efectúa respecto de la totalidad o a una parte determinada y concreta de los informes sino que, por el contrario, aquella remisión se efectúa, a su vez, condicionada al cumplimiento de dos premisas: la primera, que no se encuentre "de forma concreta establecido en la presente propuesta" -la referencia a una "propuesta" ya constituye de por sí una evidente irregularidad si tenemos en cuenta que estamos ante un acto de aprobación definitiva de un instrumento urbanístico, no ante una propuesta-; y en segundo lugar, la incorporación se efectúa de "cuantas determinaciones vinculantes y correcciones legales se encuentren señaladas" en los informes reseñados». Y continúa razonando dicha Sala: «Así las cosas, no cabe duda que para la concreción de las determinaciones concretas que deban entenderse incorporadas al instrumento urbanístico se precisa de una labor previa de interpretación, no exenta de dificultades, como después tendremos ocasión de señalar, por lo impreciso de los términos utilizados. Tal proceder, a juicio de este Tribunal, resulta ser manifiestamente contrario a las más elementales exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica, garantizado en el artículo 9.3 de la Constitución, puesto que el contenido mismo de la norma queda a expensas de la labor, más o menos acertada, del intérprete o de aquél que lleve a cabo la labor de integración de la norma, no del órgano autor de la misma, único con competencia para fijar su contenido. Esto es, el encargado de determinar el contenido de la norma ya no será el órgano autor de la misma, sino todo aquél que se enfrente con tal tarea, y por ello mismo, tal proceder es susceptible de provocar los más diversos contenidos, dependiendo de los intereses que defienda quien lleve a cabo tal labor. Ello, como es obvio, crea una enorme inseguridad jurídica, y es susceptible, por ello mismo, de arbitrariedad en la aplicación de la norma».
Y, otra (subsidiaria), consistente en que el mecanismo invocado y utilizado para superar esa situación de inseguridad jurídica, infringe de forma clara y manifiesta el procedimiento para la formación y aprobación de los planes urbanísticos, apartándose así de la regulación legal concreta. En efecto, añade la Sala de Instancia, inmediatamente a continuación de lo que hemos trascrito en el párrafo anterior, que: «A ello no es óbice el contenido del Acuerdo del Ayuntamiento de Madrid de 28 de noviembre de 1997 y de la propia Comunidad de Madrid de fecha 20 de enero de 1998, que tienen por cumplida la condición F), por cuanto que, de una parte, y como se desprende de la propia lectura del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento, la determinación del contenido de la norma se ha efectuado "según conversaciones mantenidas entre el Ayuntamiento y la Comunidad", lo que constituye muestra inequívoca de las dificultades habidas para la determinación y contenido de la norma, como expresamente se refiere a lo largo del propio acuerdo; y de otra, porque tal proceder infringe de forma clara y manifiesta el procedimiento para la formación y aprobación de los planes urbanísticos, apartándose así de la regulación legal concreta».
Junto a esas dos razones de anulación, de invalidez, detecta la Sala de Instancia, por último, una causa, no de invalidez, sino de ineficacia. Así, dice dicha Sala: «Desde otro punto de vista, esa misma indeterminación en la norma infringe el principio de publicidad de las normas - artículo 9.3 de la Constitución-, en cuanto que el contenido propio de la norma no pudo, por razones obvias, ser objeto de publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, infringiéndose así el artículo 70.2 de la Ley de Bases del Régimen Local -en su redacción dada por la Ley 39/94-, según la interpretación que a dicho precepto le ha dado nuestro Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencias de 27 de julio y 26 de septiembre de 2001, que proclaman y sientan la doctrina jurisprudencial de la necesidad de publicar las Normas Urbanísticas de los Planes para que estos sean eficaces, no bastando con la publicación del acuerdo de aprobación definitiva».
El primero de los motivos de casación se fija en esta razón de ineficacia, afirmando que sí se ha dado cumplimiento al citado artículo 70.2, tal y como es interpretado jurisprudencialmente.
El motivo no puede prosperar, pues si fue la indeterminación de la norma jurídica que se quería contener en aquella condición F) la que obstaculizaba (y así es, lógicamente) una publicación que satisficiera el fin propio de ésta, cual es el de dar a conocer la norma en sí misma; y si la indeterminación se pretendió salvar a través de los acuerdos del Ayuntamiento de Madrid de 28 de noviembre de 1997 y de la propia Comunidad de Madrid de fecha 20 de enero de 1998, lo que debería haberse publicado para satisfacer las exigencias de dicho artículo 70.2 y de la jurisprudencia que lo interpreta, sería la norma así determinada, la norma determinada a través de esos acuerdos. Y sin embargo, lo cierto es que en ese primer motivo nada se dice acerca de que esos acuerdos y la norma supuestamente determinada a través de ellos hayan sido objeto de publicación; ni en él, ni a todo lo largo del escrito de interposición, se nos ofrece el dato del periódico oficial en que la norma así determinada, o supuestamente determinada, se haya publicado.
Igual suerte debe correr el segundo y último de los motivos de casación. En él, hay en primer término unas alegaciones sobre el requisito de motivación de los actos administrativos que, sin embargo, nada tiene que ver con la primera de las razones o causas de anulación apreciadas por la Sala de Instancia. Y hay a continuación, al hilo del argumento de que la falta de motivación será un vicio de anulabilidad o una mera irregularidad no invalidante según que haya causado, o no, indefensión al administrado, la alegación de que la hipotética indefensión habría quedado superada por aquellos acuerdos de 28 de noviembre de 1997 y 20 de enero de 1998. Pero aun en la hipótesis de que así fuera, quedaría en pie la segunda de las razones o causas de anulación que apreció la Sala de instancia, pues es lo cierto que en el escrito de interposición de este recurso de casación no llega a combatirse, en absoluto, esa segunda razón o causa de anulación, de invalidez, de la que hemos dado cuenta en el tercero de los párrafos del fundamento de derecho segundo de esta sentencia. Ello, unido a la acertada consideración de dicha Sala de que la condición F) no satisfacía las exigencias derivadas del principio de seguridad jurídica, conduce a la íntegra desestimación de este recurso de casación.
Dado que la única parte recurrida lo es el Ayuntamiento de Madrid y que éste ha comparecido en este recurso de casación, no para oponerse al mismo, sino para solicitar su estimación, deviene improcedente hacer pronunciamiento alguno sobre las costas causadas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid interpone contra la sentencia que con fecha 16 de abril de 2002 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 1318 de 1997. Sin que proceda, por lo dicho en el último de los fundamentos de derecho de esta sentencia, hacer pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Péces Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde.- D. Enrique Cancer Lalanne. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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STS, 27 de Diciembre de 2007
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