STS, 26 de Mayo de 2001
| Ponente | RODRIGUEZ ARRIBAS, RAMON |
| ECLI | ES:TS:2001:4380 |
| Número de Recurso | 2269/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 26 de Mayo de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Mayo de dos mil uno.
VISTO ante esta Sección Segunda de la Sala Tercera el recurso de casación nº. 2269/96, interpuesto por el Ayuntamiento de Ubeda, representado por el Procurador Sr. Avila del Hierro, asistido de Letrado, contra la Sentencia dictada, en fecha 19 de Febrero de 1996, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso nº. 1039/93 interpuesto por D. José , Dª. Victoria , D. Jose Carlos , D. Juan Luis , D. Braulio , D. Hugo , D. Rogelio , D. Luis Antonio , D. Ángel , D. Franco y D. Octavio , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ubeda, de fecha 17 de Febrero de 1993. Interviniendo, como coadyuvante del Ayuntamiento de Ubeda, Dª. Leticia , representada por la Procuradora Dª. Mª Jesús Candenas Gónzalez, asistida de letrado.
No personándose la parte recurrida.
La representación procesal de D. José y de los referenciados en el Visto, interpuso recurso contencioso administrativo y formalizada la demanda, en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió se dicte Sentencia por la que, estimando el recurso, anule el Acuerdo de modificación de Tasas del Pleno del Excmo. Ayuntamiento, de fecha 29 de Octubre de 1992, manteniendo las tasas vigentes antes del referido Acuerdo. Solicitando en Otrosí el recibimiento a prueba del recurso.
Conferido traslado a la representación procesal de Dª. Daniela , evacuó el trámite de contestación, solicitando se dicte Sentencia por la cual se ratifique la procedencia y legalidad del Acuerdo Municipal, por el cual se aprobaron las nuevas tasas para el ejercicio de 1993, por el Ayuntamiento de Ubeda, para el Mercado Central de dicho Municipio. Solicitándose el recibimiento a prueba del recurso.
Asi mismo, la representación procesal del Ayuntamiento de Ubeda, contestó a la demanda, solicitando se dicte Sentencia por la que, desestimando el recurso, declare ajustado a Derecho el Acuerdo impugnado, confirmándolo y manteniendo íntegramente sus pronunciamientos.
En fecha 19 de Febrero de 1996, la Sala de instancia dictó Sentencia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: Fallo Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. José , Dª. Victoria , D. Jose Carlos , D. Juan Luis , D. Braulio , D. Hugo , D. Rogelio , D. Luis Antonio , D. Ángel , D. Franco y D. Octavio , contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Ubeda, de 17 de Febrero 1993, por el que desestima la reclamación presentada por D. José y otros en relación a acuerdo provisional de modificación de ordenanza fiscal y se aprueba definitivamente la modificación de la cuantia de la cuota tributaria de las tasas fijada en los epígrafes primero y cuarto del art. 5 de la Ordenanza Fiscal reguladora de las tasas por servicios en el Mercado Central. Anulamos dicho acuerdo por ser contrario a Derecho. Sin expresa imposición de costas."
Contra la citada Sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Ubeda preparó recurso de casación, al amparo de lo establecido en el art. 96 de la Ley reguladora de este orden Jurisdiccional, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril e interpuesto este y habiendo sido emplazadas las partes recurridas, no comparecieron; por lo que quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, señalado para el 23 de Mayo de 2001, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Como acabamos de ver en lo Antecedentes, en el presente recurso, el Ayuntamiento de Ubeda pretende que se case la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, que, estimando la demanda, en su dia interpuesta por la representación procesal de D. José y otros, vino a anular, por contrario a Derecho, el Acuerdo de modificación de la Ordenanza reguladora de las Tasas por Servicios en el Mercado Central, en lo referente a los epígrafes primero y cuarto de su art. 5 que fijaban la cuota tributaria.
Entendió, en síntesis, la Sala de instancia que la partida denominada "canon del Ayuntamiento", en cuantía de 6.767.278 pesetas, no podía incluirse en el capítulo de gastos del servicio, formando parte del coste del mismo, por que éste no se presta directamente por el Ayuntamiento sino que se gestiona indirectamente mediante concesión , que se retribuye precisamente mediante tasas percibidas de los usuarios, siendo el referido "canon" un beneficio económico o contraprestación para el Ayuntamiento por el otorgamiento de la concesión , que según sus cláusulas ha de elevarse en el mismo porcentaje que las tasas, que percibe el concesionario, que ya incluyen el beneficio de dicho concesionario y por ello, el beneficio para el Ayuntamiento, que supone el discutido "canon", le desvincula del coste del servicio, que es el elemento determinante de la cuantia de la tasa, vulnerándose, en otro caso, el art,. 24.1. de la Ley de Haciendas Locales.
Como primer motivo de casación, con amparo en el nº. 3 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, la Corporación recurrente invoca la infracción, por la Sentencia de instancia, del art. 85 de la propia Ley Jurisdiccional de 1956.
Alega - en lo sustancial- dicha parte que, el referido precepto , ordena que los fallos que dictan las Salas de lo Contencioso Administrativo en materia de Ordenanzas Fiscales que anularan el acto objeto del recurso, deberán expresar concretamente la forma en que han de quedar redactados los preceptos impugnados, mientras en el presente caso se anula simplemente el acuerdo de modificación.
Sobre la cuestión se ha pronunciado ya esta Sala en Sentencias de 18 de Octubre de 1994 y 20 de Noviembre de 1999, entre otras,
En la primera de las citadas se declara que la interpretación de este artículo, recogido del 726.3 de la Ley de Régimen Local de 24 de Junio de 1955, ha de tener en cuenta la finalidad a que responde que no es otra que la de permitir la rápida vigencia de los nuevos preceptos de la Ordenanza sin mas que su publicación inmediata, eludiendo el retraso que implicaría un pronunciamiento ordinario de anulación que remitiera otra vez a la Corporación municipal afectada, en ejecución del fallo, la repetición de un proceso de elaboración de la norma, especialmente complejo en aquella legislación pero en todo caso inevitablemente dilatorio. Es un precepto que amplia los poderes del Tribunal de lo Contencioso Administrativo en cuanto le atribuye facultades que ordinariamente se ejercen por la via indirecta de la vigilancia de los acuerdos que en ejecución del fallo dicte la Administración demandada, por lo que, por esto mismo, no puede suponer un impedimento a la anulación de las Ordenanzas ilegales si la Sala no cuenta con elementos suficientes para proporcionar su adecuada redacción o si dada la naturaleza de lo debatido en el proceso es imposible conocer cual sea aquella, como sucede en todos los casos en que la Ordenanza se anula por defectos formales o, cuando de la evaluación de costes y rendimientos elaborada previamente a su aprobación, resultan unos rendimientos que superan los costes, en función de las tarifas aprobadas, pero no existe dato alguno que permita determinar una reducción de tarifas que origine unos beneficios equivalentes a los costes. El propio artículo 19.2 de la Ley de Haciendas Locales admite que en la impugnación de Ordenanzas fiscales puedan producirse simples resoluciones judiciales de anulación junto a otras en las que, además, se determine la nueva redacción de los preceptos impugnados.
En la última de las Sentencias referidas tambien se dice que el art. 85 establece un mandato que no puede ser cumplido mas que cuando el debate y los términos en que se ha producido permiten dar nueva regulación al preceptos cuestionado, pero no está concebido cuando la integridad de la Ordenanza, o su modificación, son declaradas nulas y la Sala considera, lógicamente , que la solución plausible es restablecer la vigencia de la normas sustituida.
No debe olvidarse tampoco que, como se recuerda en la reciente Sentencia de 14 de Abril de 2001, el art. 85 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 prevé una de las varias formas que puede escoger el Tribunal, que van desde la anulación de la Ordenación o de alguno de sus preceptos, a la constancia en el fallo anulatorio de las bases o criterios que deberá observar la futura Ordenanza o la redacción de los preceptos anulados, siendo esta la interpretación asumida por todos los órganos jurisdiccionales.
Cabe señalar que esa facultad sustitutoria de la actividad normativa de la Administración se ha usado con gran prudencia por los Tribunales y ha desaparecido en la nueva Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de Julio.
En el caso de autos, al considerar la Sala de instancia que una partida no debería figurar en el coste del servicio y por lo tanto, en el computo de la tasa correspondiente, anula la modificación de la Ordenanza, que partía de incluir el "canon" que correspondía percibir al Ayuntamiento entre los gastos, lo que lleva a tener la modificación acordada por no producida y sin necesidad de redactar de nuevo los preceptos , dejar la ordenanza , en ese concreto aspecto, como estaba anteriormente, ya que lo discutido era precisamente el aumento y no la anterior cuantificación de la tasa, con lo que la redacción de nuevo de las normas de puro contenido económico, resulta improcedente y el motivo ha de ser rechazado.
Con amparo en el nº. 4º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, como segundo motivo de casación, invoca la recurrente la infracción del art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto exige la congruencia de las Sentencias con las peticiones de las partes.
Alega el Ayuntamiento recurrente que la Sentencia estima el recurso al apreciar que la inclusión en la partida del "canon" vulnera el art. 24. 1º de la Ley de Haciendas Locales, pretensión -la exclusión del concepto de "canon"- que no se reclama por los recurrentes, que solo discuten que su importe asciende a 6.727.278 pesetas en 1993 y que en 1984 se había fijado en 4.068.182 pesetas, habiendose actualizado cada año, aunque no expresan la cuantia de dicho canon incluida entre los costes que habían originado la última fijación de cuotas.
Argumenta la Corporación que los propios recurrentes en la instancia, reconocen que el llamado "canon" era la amortización de un crédito concedido por MERCASA al Ayuntamiento de Ubeda destinado a la construcción del mercado de cuyas tasas aquí se trata, de donde concluyen que esa "amortización" si debería figurar en los gastos del servicio, a lo que habría de sumar el importe de las subvenciones que aparecen en los ingresos, con lo que las tasas no llegan a cubrir el verdadero coste del servicio.
El motivo , de naturaleza procesal , tenía que haberse articulado al amparo del nº. 3º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, lo que sería suficiente para rechazarlo. Pero además no puede aceptarse que haya existido incongruencia en la Sentencia impugnada. Como se apunta al final del precedente fundamento , lo discutido era la modificación de la Ordenanza, es decir el incremento pretendido por los acuerdos municipales impugnados y sobre ello se pronunció la Sala de instancia, anulándolos, pero sin entrar en la cuestión -que no era objeto del proceso- de si las tarifas de la tasa correspondiente, hasta ese momento aplicadas, eran o no ajustadas a derecho, ni si la controvertida partida de gastos consistente en el canon para el Ayuntamiento , debería transformarse en una partida de amortización; pues precisamente el haberse introducido en esas cuestiones si que hubiera supuesto una desviación de lo realmente constitutivo del objeto del proceso.
El tercer motivo de casación , al amparo del nº. 4 del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción de 1992, invoca la infracción, por la Sentencia recurrida, del art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales.
Al efecto alega la recurrente, después de reiterar alguno de los argumentos anteriormente resumidos, que el Ayuntamiento para no elevar excesivamente el precio de la concesión, del que depende el beneficio del concesionario, no cargó el 100% del coste de la financiación de la construcción del Mercado uniformemente todos los años, sino que , dado que la concesión es por 50 años, acordó adoptar un canon actualizable en la misma medida que los ingresos del servicio, es decir las tasas, de donde concluye que no impedía nada ese sistema y no se infringe el art. 24.1 de la Ley de Haciendas Locales, que lo que impone es que el importe estimado de las tasas por prestación de un servicio no podrá exceder, en su conjunto, del coste real o previsible y en este caso ni siquiera se cubre dicho coste, como lo revela la necesidad de subvenciones.
Argumenta la parte recurrente que es la Sentencia la que establece la equivocada presunción de que el "canon" está destinado a aportar a la Administración un beneficio económico desvinculado del coste del servicio; se trata de una contraprestación -continúa la parte recurrente- pero sin finalidad de beneficio, ya que va destinado a gastos financieros de amortización, que como los propios recurrentes reconocen, exceden del importe del "canon" de los últimos años y solo si llegase dicho importe a exceder de los costes del servicio se vulneraría el art. 74.1 de la Ley de Haciendas Locales, lo que es cuestión de prueba y no ha quedado demostrado.
El motivo ha de ser rechazado por que es el Ayuntamiento que elabora el correspondiente estudio económico o presupuesto , el que ha de definir y atribuir los conceptos de las diferentes partidas, sin que su naturaleza dependa del reconocimiento por la parte contraria en un proceso.
La Sala de instancia, partiendo de la designación formulada por la propia Corporación municipal, entendió acertadamente que el llamado "canon" era una contraprestación en favor del Ayuntamiento que no constituía gasto incluible en el coste del servicio y esa conclusión no se modifica por el hecho de que el importe del canon se destine al pago parcial de los intereses del empréstito que sirvió para financiar la construcción del Mercado.
En efecto, por un lado, si se tratara de una partida de amortización habría de haberse descrito como tal y de otro, la amortización supone el destino de una cantidad justificadamente cuantificada para compensar la pérdida de valor que, en cada ejercicio , sufren los elementos del activo previniendo su futura sustitución ( en este caso el inmueble y sus instalaciones); por el contrario el simple pago de los intereses de un préstamo no constituye, por si mismo, amortización del inmovilizado.
De cualquier forma habría de haberse integrado la partida en el coste del servicio de manera expresa, de acuerdo con elementales criterios de técnica contable y no puede pretenderse que esa modificación de conceptos la haga la Sala de instancia y menos la de casación.
Por último, con amparo en el nº. 3º del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, según la redacción, ya citada, de 1992, se invoca la infracción del art. 43. 1 y 2 de la propia Ley de 1956, alegando indefensión por incongruencia, al basarse el fallo en la inclusión, como partida de gasto, del canon municipal, que no era ninguna alegación de las partes, ya que los demandantes lo que discutían era el concreto importe fijado para cada una de las partidas de gastos, por falta de justificación contable, sin que se diera ocasión de discutirlo a través de la aplicación del art. 43 de la Ley.
Carece de fundamento el motivo ahora articulado. En la demanda los recurrentes no solo invocaban la necesidad de que, al tratarse de una tasa y no de un precio público, el importe no excediera del coste del servicio, sino que expresamente se refieren a la partida de "canon-Ayuntamiento" discutiendo su progresiva e injustificada elevación en relación con el coste real del servicio y la pretensión municipal de elevación de las tasas.
Como quiera que, como se ha reiterado anteriormente , lo impugnado era la elevación de las tarifas de la tasa (no la tasa misma) no existe incongruencia, sino todo lo contrario, por que la Sala de instancia, valorando que el canon referido no constituía gasto incluible en el coste en ningún caso, anulada la modificación de la Ordenanza que lo incrementaba, de acuerdo con lo realmente discutido en el pleito, dejando las tarifas como estaban antes, por haber sido consentidas, en cuanto a la impugnación directa de su formulación precedente, aunque tambien tuvieran su base en la inclusión del "canon municipal", pero con menos importe.
No estaba obligada, por tanto, la Sala a aplicar un supuesto e inexistente nuevo motivo de impugnación y menos a extender el objeto del proceso en perjuicio de la parte que, paradójicamente, lo pretende.
En cuanto a costas y habiendo de rechazarse todos los motivos de casación, ha de estarse a lo establecido en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, en su versión de 1992 e imponerse al recurrente.
Por lo expuesto en nombre de Su majestad el Rey y la potestad que nos confiere el pueblo español.
Que debemos desestimar y desestimamos la casación interpuesta por el Ayuntamiento de Ubeda , contra la Sentencia dictada, en fecha 19 de Febrero de 1996, por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº. 1039/93, con imposición de las costas al recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa correspondiente, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leida y publicada ha sido la anterior Sentencia en el dia de la fecha, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Rodriguez Arribas, estando constituida la Sala en Audiencia Pública lo que como Secretario de la misma, certifico.
