STS, 17 de Julio de 2008
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2008:4078 |
| Número de Recurso | 1510/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 17 de Julio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Julio de dos mil ocho.
Visto por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra Auto de 23 de noviembre de 2005, confirmado en súplica por Auto de 16 de febrero de 2006, dictados ambos por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 198/2005, sobre la denegación de la suspensión de un Plan Especial de Reforma Interior.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la entidad "El Ejido 2000, S.L." representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. Elisa Hurtado Pérez, y el Ayuntamiento de Roquetas de Mar (Almería), representado por la Procuradora Dña. Josefina Ruiz Ferrán.
En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo número 198/2005, la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, dictó Auto de 23 de noviembre de 2005, que acordó "denegar la suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado en el recurso de que esta pieza dimana. Sin costas".
Contra este Auto denegatorio de la medida cautelar de suspensión se interpuso recurso de súplica por la Junta de Andalucía, que fue desestimado mediante Auto de 16 de febrero de 2006 que acordó "Desestimar el recurso de súplica interpuesto por el Letrado de la Junta de Andalucía contra el Auto de fecha 23/11/05, declarando la costas de oficio".
Contra dichos Autos, la Junta de Andalucía ha interpuesto recurso de casación, alegando como único motivo de casación la infracción de los artículos 129 y 130 de la Ley de la Jurisdicción, para terminar suplicando a la Sala que estime el recurso y se revoquen los Autos recurridos, acordando la adopción de la medida cautelar suspensiva.
La representación procesal del Ayuntamiento de Roquetas se persona y se opone al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que se desestime el recurso, se confirmen los Autos recurridos y se impongan las costas a la recurrente.
Por su parte, la parte recurrida "El Ejido 2000, S.L." también se opone al recurso y suplica a esta Sala que se "declare no haber lugar a la suspensión cautelar".
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 16 de julio de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella,
El Auto impugnado, de 23 de noviembre de 2005, confirmado en súplica por el Auto de 16 de febrero de 2006, dictados ambos por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, deniegan la adopción de la medida cautelar de suspensión de la ejecución del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar, de 12 de noviembre de 2004, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior, promovido por la parte recurrida "El Ejido 2000, S.L.", de la unidad de ejecución 11.2.A, del Plan General de Ordenación Urbana.
En el citado Auto, de 23 de noviembre, la Sala de instancia establece las conclusiones, de carácter general, a las que le lleva la interpretación del artículo 130 de la LJCA. Y en el Auto de 16 de febrero que desestima el recurso de suplica, por su parte, declara que "la Junta de Andalucía (...) y el Ayuntamiento de Roquetas de Mar (...) plantean ante esta Sala de una manera directa la cuestión de fondo del recurso jurisdiccional, en base a una interpretación, ciertamente compleja sobre la aplicación de un régimen transitorio en la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía, y cuya resolución, siquiera sea a los efectos de esta pieza, excede con mucho al ámbito estricto a que debe ceñirse la pieza de medidas cautelares. (...) Es conocida la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, que por ello excusa de su cita concreta, que en materia de planteamiento (sic) urbanístico el mayor interés público radica, precisamente, en que aquel se ejecute en sus propios términos, sin perjuicio, siempre y claro está, de que si con posterioridad progresase el recurso deducido, se adopten las medidas precisas y necesarias para su acomodación a la normativa de aplicación y vigencia".
El recurso de casación se sustenta sobre un único motivo, en el que, por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA, se denuncia la infracción de las normas reguladoras de las medidas cautelares, concretamente de los artículos 129 y 130 de la indicada Ley Jurisdiccional.
Tras el enunciado del único motivo invocado en casación, el desarrollo del mismo se divide en dos argumentos, de un lado, se acusa a la resolución impugnada de lesionar el criterio legal sobre la pérdida de la finalidad legítima del recurso que se contiene en el citado artículo 130.1 LJCA, cuya infracción se aduce. Y, de otro, se alega que se ha vulnerado la adecuada valoración de los intereses en conflicto, previsto también en el mismo apartado del mentado artículo 130 de la Ley Jurisdiccional.
Argumenta la Administración recurrente, --después de poner de manifiesto el error en que incurre el Auto de 23 de noviembre de 2005 al confundir a la Administración que postula la supensión-- que la denegación de la medida cautelar instada puede ocasionar "situaciones irreversibles alterándose el terreno y entorno físico", lo cual conduce a la pérdida de la finalidad legítima del recurso. Si no se suspende el Plan Especial aprobado --se arguye-- tendrá lugar el desarrollo urbanístico de la zona y "por tanto a construcciones y a posteriores ventas a terceros", lo que la Sentencia que se dicte en su día no podrá ser ejecutada en sus propios términos.
En el segundo argumento esgrimido en el desarrollo del único motivo, centrado en relación con la valoración de los intereses en conflicto, se sostiene que la resolución recurrida no ha ponderado los intereses en conflicto, al no señalar cuales son estos intereses y cómo se han valorado para llegar a la conclusión que alcanza la resolución recurrida.
Por su parte, el Ayuntamiento de Roquetas de Mar recurrido aduce, en su escrito de oposición, que la aprobación del Plan Especial de Reforma Interior no produce modificaciones físicas en el suelo, ni en el entorno físico, por lo que no se produce la pérdida de finalidad del recurso invocada, al no dar lugar a situaciones irreversibles. Además, se señala que la parte recurrente suscitó en la instancia cuestiones sobre el fondo del asunto que no pueden ser abordadas en casación.
Y, en fin, la entidad "El Ejido 2000, S.L." alega, en su oposición al recurso de casación, que la Administración recurrente basa su recurso de casación en la invocación de "conceptos de carácter general, sin aplicarlos al caso en concreto", por referencia a los criterios de pérdida de la finalidad legítima del recurso y a la doctrina del "fumus boni iuris". Concluyendo con unas consideraciones sobre el fondo de la cuestión suscitada en el recurso contencioso administrativo.
Los dos argumentos sobre los que se construye el único motivo de casación invocado, que denuncia la infracción de los artículos 129 y 130 de la LJCA, nos lleva a transitar por el régimen jurídico de las medias cautelares y a determinar su aplicación con motivo de la impugnación de disposiciones de carácter general.
Las medidas cautelares están concebidas para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del proceso. Dicho en términos legales, las medidas pretenden "asegurar la efectividad de la sentencia" (artículo 129 de la LJCA ). Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el "periculum in mora", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional, en uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar. Debiéndose, al respecto, tomar en consideración, en la decisión cautelar, que "la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda se cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.
El criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, sobre el que también se sustenta el motivo de casación invocado, por su parte, es, en este sentido, complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como señala la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 2003.
Debe subrayarse, a estos efectos, que la decisión cautelar ha de ponderar la medida en que el interés público demanda la ejecución, para adoptar la suspensión cautelar en función de la intensidad de los intereses públicos concurrentes. Esta operación jurídica en virtud de la cual se valoran, sopesan y ponderan los intereses en juego comprende tanto los interés públicos como los de carácter privado, así como el contraste entre los diversos intereses públicos concurrentes.
Por tanto, la decisión cautelar ha de asentarse en el resultado de dicha valoración de los intereses en conflicto, como dispone el artículo 130.1 de la LJCA que exige para su adopción la "previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto", y en lo que se insiste en el apartado segundo del mismo artículo 130 cuando declara que la valoración ha de hacerse "en forma circunstanciada".
Acorde con las elementales consideraciones expuestas en el fundamento anterior, debemos adelantar que el Auto denegatorio de la suspensión cautelar, que ahora se impugna, infringe el artículo 130 de la LJCA invocado por la Administración recurrente, en lo relativo a la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, atendiendo a las singularidades concurrentes en este caso, esencialmente a la ponderación de intereses que expondrá esta Sala, al situarnos en la posición que demanda el citado 95.2.d) LJCA.
Reparemos, en primer lugar, que el Auto de 16 de febrero de 2006, resolutorio de la suplica y única resolución que expone las razones de la decisión cautelar, contiene dos argumentos, como dejamos transcrito en el fundamento primero. De un lado, se fundamenta la denegación en que las alegaciones de la Junta de Andalucía se centraban en la cuestión de fondo planteada en el recurso contencioso administrativo. Y, de otro, se aduce que la jurisprudencia avala el criterio de denegar la suspensión cautelar del planeamiento por razones de interés público. Sin embargo no se hace una ponderación de los intereses en conflicto más allá de la consideración general sobre la prevalencia del interés público en los casos solicitud de suspensión cautelar de la vigencia de normas reglamentarias, como acontece con los instrumentos de planeamiento como el Plan Especial impugnado en la instancia.
Con carácter general, el planeamiento urbanístico efectivamente puede ser objeto de suspensión, como dispone el artículo 129.2 y 130.1 LJCA a propósito de las disposiciones generales, a pesar de tratarse de una norma reglamentaria que se presume dictada en defensa y para la protección de los intereses públicos, siempre que en su ejecución exista riesgo de perder el recurso su finalidad legítima, previa valoración de los intereses enfrentados --considerando los efectos irreversibles o de difícil reposición que pudiera ocasionar su ejecución--, y, en fin, que de ello no se siga una perturbación grave a los intereses generales.
Recordemos, en segundo lugar, que en este caso el incidente cautelar se produce entre dos Administraciones Públicas cuya actuación debe estar presidida por la protección y defensa del interés público. Esta concurrencia de intereses públicos representados por ambas Administraciones --local y autonómica-- constituye una circunstancia que forzosamente ha de influir en la ponderación de intereses afectados. En estos casos, la valoración circunstanciada tiene inevitablemente un margen más ajustado que en aquellos en los que confrontamos el interés público con intereses privados. Recordemos que en el recurso contencioso administrativo se impugnaba el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar, que aprobó definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior, promovido por la parte también recurrida "El Ejido 2000, S.L.".
El cotejo de los intereses públicos en conflicto oscila, en esta línea de razonamiento, entre no paralizar la actividad municipal de ejecución del planeamiento permitiendo el desarrollo de sus previsiones, y evitar la consumación, mediante la transformación o mutación de la realidad física del terreno, de los efectos de disposiciones generales que pudieran no ser conforme con el ordenamiento jurídico.
Y, en fin, en tercer lugar, debemos señalar que la doctrina de esta Sala sobre la presencia de un interés público intenso en el caso de la suspensión de las normas reglamentarias que aconseja la denegación de tal cautela, no impide la suspensión de tales normas, y, en todo caso, ha de ser matizada en los términos que a continuación se expresan.
Las peculiaridades propias de las disposiciones generales en este ámbito sectorial del urbanismo, en el trance de adoptar la decisión cautelar de los instrumentos de planeamiento, ha de valorar --de modo detallado y cuidadoso-- la trascendencia y consecuencias prácticas a las que conduce la medida. En este sentido, la experiencia ha demostrado que la importación sin matices de tal doctrina general sobre la presencia del interés público en las disposiciones generales, en el ámbito del urbanismo, ha ocasionado situaciones indeseables, que solo pueden superarse mediante un análisis preciso y minucioso de las circunstancias del caso y de las consecuencias que comporta. A lo que debemos añadir que tales peculiaridades se agudizan, insistiendo en lo antes expuesto, cuando la actuación de la Administración local --autora del acto de aprobación del plan-- es cuestionada por otra Administración Pública, como sucede, en este caso, con la Junta de Andalucía cuya actuación pretende también proteger el interés público.
Por tanto, la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, que ha de hacerse en los términos expuestos, no se ha realizado en la resolución recurrida, salvo la referencia al interés público que demanda la ejecución del plan en sus propios términos. Y esta valoración no puede considerarse suficiente ni acertada, porque no siendo irreparables los inciertos perjuicios derivados de la adopción de la medida cautelar, sí lo son en mayor medida, o con más alta intensidad, los derivados de la no suspensión de la ejecución del plan, al menos en la parte que comporte una modificación de la realidad física del terreno sobre la que inciden.
En este sentido, la ejecución del acto de aprobación del plan o, lo que es lo mismo, la vigencia del Plan Especial puede dificultar de modo grave la efectividad de la posterior sentencia estimatoria, frustrando el efecto útil de la misma. De manera que si no se suspende la vigencia del plan --si bien limitada a la ejecución de aquellas determinaciones que comporten la transformación de la realidad física de los terrenos-- se iría progresivamente alcanzando un resultando irreversible, materializado mediante la construcción y la posible transmisión a terceros, creándose una situación que podría impedir el cumplimiento de la resolución final del proceso.
Además, como ya hemos adelantado y ahora insistimos, la jurisprudencia de esta Sala no impide la suspensión de una disposición general, a tenor de lo dispuesto en el artículo 129.2 y 130.1 de la LJCA, que expresamente aluden a la suspensión cautelar de la vigencia de las normas reglamentarias. Tan solo exige, como hemos señalado en Sentencia de 3 de julio de 2007, un << especial cuidado con que ha de adoptarse tal medida cautelar a un producto de la Administración cuyo fin o cuya función es la de incorporarse al ordenamiento jurídico para pasar a formar parte de él y regir en consecuencia, como normativa que se entiende acomodada al conjunto de ese ordenamiento, la pluralidad indeterminada de situaciones jurídicas incursas en su ámbito de aplicación>>.
En relación con la posibilidad de suspender los actos concretos de ejecución, invocada por las partes recurridas, que pueden ser impugnados y suspendidos, en un momento posterior y con independencia del plan, esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 16 de marzo de 2004, a propósito de los Planes Especiales de Reforma Interior que <
Por lo demás, las cuestiones de fondo suscitadas en el recurso contencioso administrativo y planteadas en la solicitud cautelar por la recurrente, relativas a la ordenación de las áreas de suelo urbano no consolidado, la densidad establecida, dotación de plazas de aparcamiento y reserva de espacios libres en relación con la regulación contenida en la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, no pueden ser abordadas en la pieza de medidas cautelares, cuando se tiene un conocimiento provisional y limitado del fondo del asunto. A estos efectos, no está de más recordar que la jurisprudencia mas reciente de este Tribunal hace una aplicación mucho más matizada de la doctrina de la apariencia del buen derecho, utilizándola en casos muy concretos --nulidad de pleno derecho, existencia de un juicio reiterado de la jurisprudencia que la Administración se resiste a aplicar, y, en fin, cuando estemos ante actos dictados en cumplimiento de una disposición general declarada nula--, que no concurren en este caso.
Por tanto, la ponderación de intereses expuesta por este Tribunal, al situarnos en la posición que demanda el citado 95.2.d) LJCA exige revocar la denegación de la suspensión cautelar instada, acordando la suspensión del Acuerdo que aprueba el Plan Especial de Reforma Interior, suspensión limitada a aquellas determinaciones que incidan, alterando, la realidad física de los terrenos.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación, ni en el recurso contencioso administrativo.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Junta de Andalucía contra el Auto de 23 de noviembre de 2005, confirmado en súplica por Auto de 16 de febrero de 2006, dictados por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo nº 198/2005.
En consecuencia, revocamos los expresados Autos y acordamos suspender cautelarmente la ejecución del Plan Especial de Reforma Interior, aprobado por el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roquetas de Mar, de 12 de noviembre de 2004, respecto de las determinaciones que incidan o alteren la realidad física del terreno.
No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en el recurso de casación ni en el recurso contencioso administrativo.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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