STS, 11 de Mayo de 2004

En el recurso contencioso-administrativo número 1139/96 (y acumulado 2037/96) la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 28 de septiembre de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo número 1139/96, interpuesto por D. Rodrigo, representado por el Procurador de los Tribunales D. Luciano Rosch Nadal y asistido del Letrado D. José Mendoza Ruiz, contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 25 de abril de 1996, aprobatoria del deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa comprendido entre el arroyo Paniagua y la Urbanización Virgen del Mar, en el término Municipal de Rota (Cádiz), así como el recurso 2037/96 que se acumuló al anterior, interpuesto por HOTEL PLAYA DE LA LUZ, S.A. y SIHOTURS, S.A., ambas representadas por el Procurador D. Manuel Sánchez-Puelles González Carvajal, asistido del Letrado D. Eduardo García de Enterría, resolución que en lo combatido declaramos conforme a derecho; sin condena en costas".

La representación procesal de las entidades HOTEL PLAYA DE LA LUZ, S.A. y SOCIEDAD ANONIMA INTERNACIONAL HOTELERA Y TURISTICA, S.A. (SIHOTURS, S.A.) interpuso recurso de casación contra esta sentencia, formalizándolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 3.1.b) de la Ley de Costas de 1988 y los artículos 3.1.b) y 4.d) de su Reglamento.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución y las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera de la Ley de Costas.

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, por infracción de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la irretroactividad de la Ley de Costas, prohibición de efectos confiscatorios y respeto a los derechos adquiridos (SSTS, Sala Primera, de 10 de junio de 1996 y Sala Tercera de 23 de abril de 1997).

Al amparo del artículo 88.1.a) de la Ley de la Jurisdicción denuncia exceso de jurisdicción, con infracción de los artículos 10.1 y 22.1 de la LOPJ y 3.a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción.

Y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Sentencia por la que se case y anule la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar más conforme a derecho, por la que se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto por esta parte en los términos pedidos en el suplico de nuestra demanda, con cuantas consecuencias en derecho procedan".

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que dicte "...sentencia que desestime íntegramente las pretensiones de las recurrentes, imponiéndoles las costas del recurso de casación".

Mediante Providencia de fecha 9 de marzo de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 27 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación ha desestimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Director General de Costas de fecha 25 de abril de 1996, dictada por delegación del Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, por la que se aprobó el Acta de 2 de abril de 1993 y los Planos de junio de 1992 (con la modificación puntual introducida en el punto M-10 con fecha 7 de octubre de 1994), en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa de unos 5.038 metros, comprendido entre el arroyo Paniagua y la Urbanización Virgen del Mar, en el término municipal de Rota (Cádiz).

Dicha sentencia afirma en su fundamento de derecho séptimo que las construcciones del hotel han invadido claramente el cordón dunar; razonando, tras ello, que la Ley 22/1988 permite definir como pertenencia demanial aquella que haya podido perder su configuración física como consecuencia de la acción del hombre, ya que, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 2001, sólo la desaparición por degradación de sus características físicas puede provocar la pérdida de su condición demanial.

Digamos, ante todo, que en este recurso de casación no se pone en duda que ese cordón dunar reuniera en sí mismo las características geomorfológicas que permitirían su inclusión en la delimitación de la playa según lo dispuesto en el artículo 4, letra d), del Reglamento de la Ley de Costas. Es más, tales características no dejan de detectarse en el informe de la Demarcación de Costas de Andalucía Atlántico que se cita y en parte se transcribe en el escrito de interposición, en el que se lee que "[...] se ha visto la necesidad de que la parte de edificación más próxima al mar, situada sobre el antiguo cordón dunar, sea incluida en el Dominio Público, para salvaguardar en el futuro la estabilidad de ese trozo de costa. En las fotografías aéreas puede fácilmente observarse que la plataforma delantera o terraza es batida diariamente por la pleamar al situarse sobre el estrán de la playa [...]".

Lo que se debate es, realmente, si la construcción sobre dicho cordón dunar en un momento anterior a la entrada en vigor de la Constitución y con sujeción a las normas entonces aplicables, excluye ahora su inclusión en el dominio público marítimo-terrestre. Así, se afirma en el escrito de interposición que "[...] por la propia naturaleza de las cosas, el suelo urbanizado y construido no es, ni puede ser físicamente, un cordón dunar, ni puede formar parte del mismo. O mejor, si se quiere, dejó de ser cordón dunar desde el momento mismo en el que se llevó a cabo su urbanización y posterior edificación. El cordón dunar -si existió en otro tiempo- desapareció antes de la Constitución y de la Ley de Costas de 1988".

Hecha la anterior precisión, hemos de afirmar que el supuesto de hecho enjuiciado (definido, claro es, sólo por aquellos datos o circunstancias que normativamente son relevantes para enjuiciar si la línea de deslinde ha sido fijada correctamente) no difiere para nada del que hemos resuelto hace pocas fechas en la sentencia de 5 de mayo de 2004, dictada en el recurso de casación número 5985 de 2001. Allí, el edificio construido sobre el cordón dunar lo es de apartamentos; aquí es un hotel; allí, el deslinde lo es de un tramo de costa comprendido en el término municipal de Elche; aquí en el de Rota. Diferencias que, como bien se comprende, no son relevantes en el plano jurídico para enjuiciar la corrección de la línea de deslinde.

Si como muestra basta un botón, esa similitud de los supuestos de hecho enjuiciados en aquel y en este recurso se ve reflejada en una frase de sus escritos de interposición, de todo punto similar en ambos, en la que se define el caso con las notas de que (1) los terrenos -incluso de haber formado parte en su día, antes de su urbanización y construcción, de un cordón dunar- (2) estaban al margen del demanio según la ley y el deslinde anterior, (3) se encontraban inscritos como de propiedad privada en el Registro de la Propiedad, (4) habiendo sido incluso vendidos por la propia Administración.

Ni tampoco difieren los motivos de casación formulados en éste y en aquel recurso. Tales motivos y sus argumentos pueden sintetizarse en los mismos términos en que entonces lo hicimos, a saber: [el recurso se basa] en cuatro motivos, los tres primeros al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el último al del apartado a) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas, 3.1 b) y 4 d) de su Reglamento, porque el suelo deslindado está totalmente urbanizado y cuando así se hizo era de titularidad privada, sin que las dunas, sobre las que se dice están construídos los edificios, fuesen, conforme a la legislación entonces vigente, dominio público marítimo-terrestre, ya que no las consideraba como tal la ley, y las dunas no son demanio natural sino artificial, por lo que el legislador puede o no calificarlas de dominio público marítimo terrestre, de manera que si, al promulgarse la vigente Ley de Costas, los terrenos habían perdido, en virtud de la urbanización llevada a cabo, su condición de sistema dunar, no pueden ser deslindados como dominio público marítimo terrestre; el segundo por haber infringido la Sala de instancia en la sentencia recurrida lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución y las Disposiciones transitorias primera y tercera de la Ley de Costas, ya que los terrenos deslindados, si bien pudieron tener en tiempos remotos las características de un sistema dunar, éstas se perdieron como consecuencia de su urbanización, de manera que, cuando entró en vigor la Constitución y la vigente Ley de Costas, habían perdido esa condición, pues, de lo contrario, se incurre en una prohibida aplicación retroactiva de la ley, sin que tal aplicación esté contemplada en la Disposición transitoria primera de la ley, promulgada para los terrenos que a su entrada en vigor presenten las características definidas en la Ley como dominio público marítimo terrestre, que no es el caso de los terrenos deslindados, que las habían perdido como consecuencia de la urbanización y de los edificios construídos, por lo que a éstos les debe ser aplicada la Disposición transitoria tercera de la Ley y no la primera; el tercero por haber conculcado la sentencia recurrida la doctrina jurisprudencial acerca de la irretroactividad de la Ley de Costas, recogida en las Sentencias, de 10 de junio de 1996, de la Sala Primera, la que declara que el efecto derogatorio de la Constitución no alcanza a las situaciones consolidadas con anterioridad, y de 23 de abril de 1997, de la Sala Tercera, que reproduce literalmente los argumentos de la referida Sentencia de la Sala Primera, de modo que en estas dos Sentencias el Tribunal Supremo, basándose en el principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas y en la prohibición de efectos confiscatorios, afirma y mantiene la subsistencia de los derechos legítimamente adquiridos por particulares sobre el demanio público marítimo terrestre a pesar del texto del artículo 132.2 de la Constitución y de la Disposición Transitoria primera de la Ley de Costas; y el cuarto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 10.1 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 3 a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues, si bien la jurisdicción contencioso- administrativa debe conocer de la impugnación de la resolución administrativa que aprueba el deslinde, en cuanto ésta incide en la propiedad privada el conocimiento y fallo definitivo sobre esta materia corresponde a la Jurisdicción del orden civil, y así el artículo 14 de la Ley de Costas y su disposición transitoria primera dejan expresamente a salvo las acciones civiles que pueden ejercitar los particulares en defensa de sus derechos, salvedad recogida en la Sentencia del Tribunal Constitucional de 4 de julio de 1991 sobre la Ley de Costas, razón por la que la sentencia recurrida debería haber dejado a salvo los derechos de los interesados para acudir a resolver definitivamente las cuestiones de propiedad ante la jurisdicción civil.

Procede, por tanto, reproducir los argumentos que hemos expuesto en esa sentencia de 5 de mayo de 2004 y llegar al mismo pronunciamiento desestimatorio que en ella alcanzamos; recordando, además, que el criterio que sostenemos sobre la correcta inclusión de los bienes de que se trata en el dominio público marítimo-terrestre se justificó ya antes, con amplitud, en nuestras sentencias de 10 de febrero de 2004 (recurso de casación número 3187 de 2001), 2 de marzo de 2004 (recurso de casación número 1516 de 2001) y 4 de mayo de 2004 (recurso de casación número 4312 de 2002).

Los argumentos que ahora reproducimos son los contenidos en los fundamentos de derecho primero a cuarto y sexto a octavo de la repetida sentencia de 5 de mayo de 2004, cuyo tenor literal es el siguiente:

"[...]

Aunque el motivo amparado en el apartado a) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional se esgrime el último, debemos examinarlo en primer lugar por achacarse en él a la Sala de instancia exceso en el ejercicio de la Jurisdicción, habiendo conculcado con su decisión lo dispuesto en los artículo 10.1 y 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 3.a) y 4.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo por omitir la declaración de que la única competente para resolver definitivamente las cuestiones de propiedad es la jurisdicción civil.

El motivo es manifiestamente rechazable porque, como al articularlo reconoce la representación procesal de los recurrentes, la Jurisdicción contencioso- administrativa es la única competente para conocer de la impugnación de la resolución aprobatoria del deslinde, y así ha procedido la Sala de instancia declarando que, por las razones recogidas en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, es ajustada a derecho.

La Sala sentenciadora no tiene que examinar de la extensión o límites de las demás jurisdicciones ni tampoco que dejar a salvo el derecho de los interesados para ejercitar las acciones que puedan asistirles ante cualquiera de esas otras jurisdicciones.

Lo cierto es que, al enjuiciar el conflicto planteado, el Tribunal a quo se ha atenido a los estrictos límites que le atribuyen los artículos 9.4 y 24 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 1 y 11 de la vigente Ley Jurisdiccional, por lo que no se ha excedido en el ejercicio de su jurisdicción, y así lo hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 15 de marzo, 16 de abril, 4, 10 y 30 de junio y 8 de julio de 2003, en las que hemos expresado que «la jurisdicción del orden contencioso- administrativo no puede limitarse a decidir sobre la corrección procedimental del deslinde practicado, ya que éste, conforme a lo establecido en los artículo 11 y 13.1 de la referida Ley de Costas, tiene como finalidad constatar la existencia de las características físicas de los bienes, relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la misma Ley, para declarar la posesión y la titularidad dominical a favor del Estado, de modo que a tal actividad administrativa debe extender su control la jurisdicción contencioso-administrativa para resolver si aquélla se ajusta o no a lo dispuesto en los indicados preceptos».

Los motivos primero y segundo, en los se denuncia la infracción, por aplicación indebida, de los dispuesto en los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas, 3.1 b y 4 d) de su Reglamento, y en la Disposición Transitoria primera de dicha Ley, así como la vulneración del artículo 9.3 de la Constitución e inaplicación de la Disposición Transitoria tercera de aquella Ley, parten de una premisa errónea, cual es que el suelo, sobre el que se asientan los edificios de la primera línea de la Urbanización Los Arenales del Sol, había perdido su condición de sistema dunar activo como consecuencia de su urbanización cuando se promulgó la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, a pesar de que la sentencia recurrida y todas las demás, que se han dictado en relación con el mismo deslinde, declaran categóricamente que «los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron, en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención».

Por consiguiente, no se trata de que en el pasado el terreno fuese un sistema dunar activo, cuya naturaleza perdió con la urbanización, sino que, no obstante dicha urbanización, cuando se promulgó la Ley de Costas el suelo sobre el que se alzan los mentados edificios continúa siendo un cordón de dunas activo.

Si con los argumentos utilizados se pretende combatir la apreciación de la prueba realizada por la Sala de instancia, debemos repetir, una vez más, que al recurso de casación no tiene acceso la valoración de la prueba llevada a cabo por la Sala de instancia salvo que se invoque, como motivo de casación, que el Tribunal "a quo" ha conculcado concretos y singulares preceptos o doctrina jurisprudencial sobre valoración de la prueba, o bien que ésta es arbitraria, irracional y vulnera principios generales del derecho o las reglas sobre la prueba tasada (Sentencias de esta Sala de 10 de octubre y 7 de noviembre de 1995, 27 de julio de 1996. 23 de junio y 16 de diciembre de 1997, 24 de enero, 14 de marzo, 12 de noviembre y 28 de diciembre de 1998, 23 y 30 de enero, 27 de febrero, 13 de marzo, 6 de abril, 24 de mayo, 5 y 12 de junio y 17 de julio de 1999, 1 de diciembre de 2001, 6 de julio y 5 de octubre de 2002, 30 de junio, 8 de julio, 24 y 30 de junio, 8 y 14 de julio de 2003).

En nuestra reciente Sentencia de 2 de marzo de 2004 (recurso de casación 1516/2001, fundamento jurídico sexto), hemos declarado, al resolver un motivo de casación idéntico al que ahora se plantea por los recurrentes bajo los ordinales primero y segundo del escrito de interposición de este recurso, que, como ya expresamos en nuestras Sentencias de 20 de octubre de 2003 (recurso de casación 9670/98), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 2666/2000), 10 y 12 de febrero de 2004 (recurso de casación 3187 y 3253 de 2001), «la circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículos 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento», doctrina exactamente aplicable al supuesto enjuiciado por tratarse de edificaciones levantadas en una zona de dunas en evolución, lo que ha sido expresamente declarado probado, respecto del terreno objeto del litigio, por el Tribunal a quo, según antes hemos indicado, en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, asegurando que «los elementos artificiales que constituyen los edificios, sus plataformas y cimentaciones no desvirtúan la naturaleza del terreno sobre el que se construyeron en cuanto que existe un cordón dunar que se conserva activo hasta el borde mismo de la carretera, que actúa como muro de contención», afirmación incuestionable, pues, como hemos dicho en nuestras referidas Sentencias de 10 y 12 de febrero de 2004, «lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza», de manera que «las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde».

[...]

En cuanto a la incorrecta interpretación retroactiva de la Ley de Costas, que los recurrentes aseguran que ha realizado la Sala sentenciadora, no es tal, puesto que no se trata de aplicar la norma a terrenos que en el pasado fueron dunas en actividad pero ya no lo son, supuesto en el que efectivamente se habría producido una recusable aplicación retroactiva de dicha Ley, sino que el terreno, sobre el que los edificios se asientan, era un sistema dunar activo cuando entró en vigor la Ley de Costas 22/1988 y lo seguía siendo cuando se practicó y aprobó el deslinde.

Al constituir ese suelo un cordón dunar activo y, por consiguiente, tener que calificarse como ribera del mar, según lo dispuesto por los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas, 3.1 b y 4 d) de su Reglamento, en aplicación de estos preceptos y de lo establecidos en los artículos 11, 12 y 13 de la Ley de Costas, debió deslindarse como dominio público marítimo-terrestre, lo que no supone retroactividad de las normas aplicadas.

Ahora bien, cuando sobre el suelo así declarado dominio público marítimo terrestre, cualquier persona ostentase algún derecho, la afectación de su derecho no constituye una recusable aplicación retroactiva de esa norma, sino una limitación o privación de su derecho, que requiere una cóngrua compensación, pero ésta se entiende satisfecha, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, recogida en su Sentencia 149/1991, con las ocupaciones y aprovechamientos que a los afectados por la aplicación de la Ley de Costas les reconocen sus Disposiciones Transitorias, y así lo hemos reconocido, entre otras, en nuestras Sentencias de 14 de julio de 2003 (recurso de casación 4665/1998, fundamento jurídico cuarto), 27 de octubre de 2003 (recurso de casación 686/1999, fundamento jurídico tercero), 30 de diciembre de 2003 (recurso de casación 4300/2000, fundamento jurídico quinto 4), 27 de enero de 2004 (recurso de casación 5825/2000, fundamento jurídico quinto) y 6 de abril de 2004 (recurso de casación 5927/2001, fundamento jurídico segundo D).

En nuestra reciente sentencia de 17 de febrero de 2004 (recurso de casación 3560/2001, fundamento jurídico sexto) hemos mantenido el criterio, ya apuntado en las anteriores de fechas 10 de febrero de 2004 (recurso de casación 3187/01) y 12 de febrero de 2004 (recurso de casación 3253/01), de que: «la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección del dominio público marítimo- terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E.)», lo que se evidencia con el sistema transitorio que establece, al sobreponerse, incluso, a declaraciones jurisdiccionales previas de propiedad particular y a títulos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria. OCTAVO.- Finalmente, respecto de la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias, de 10 de junio de 1996, dictada por la Sala Primera de este Tribunal, y 23 de abril de 1997, pronunciada por su Sala Tercera, que se denuncia como conculcada por la Sala de instancia en el motivo tercero de casación, hemos tenido ocasión de analizarla en nuestra ya citada Sentencia de fecha 17 de febrero de 2004 (recurso de casación 3560/2001, fundamento jurídico séptimo), al examinar un motivo de casación idéntico.

Decíamos entonces y repetimos ahora que es desestimable porque la Sala Primera del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 10 de junio de 1996, advertía que la demanda se presentó con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, de manera que no era directamente aplicable al caso, y, en cuanto a la Sentencia de su Sala Tercera, de fecha 23 de abril de 1997 (recurso de apelación 1057/92) porque lo allí impugnado eran una liquidaciones generadas por el Impuesto Municipal sobre Incremento del Valor de los Terrenos, y, por consiguiente, lo razonado sobre cuestiones no tributarias es intrascendente doctrinalmente y, en concreto, para interpretar y aplicar los preceptos reguladores del deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre.

[...]"

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a las dos mercantiles recurrentes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 1.500 euros, abonables por mitad por aquéllas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,