STS, 8 de Octubre de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:7680 |
| Número de Recurso | 3835/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 8 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 3835/96, interpuesto por doña Matilde Marín Pérez, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "La Mancha", contra la sentencia, de fecha 29 de marzo de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 285/94, en el que se impugnaba Orden de 16 de diciembre de 1993, dictada por la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por la que se modificaba el Reglamento de la Denominación de Origen "La Mancha". Han sido partes recurridas la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representada por el Procurador de los Tribunales don Francisco Velasco Muñoz-Cuellar, don Jose Ángel , "Espronceda, 34, S.A." y "Aljarafe, S.A.", representados por el Procurador de los Tribunales don Enrique Hernández Tabernilla.
En el recurso contencioso administrativo núm. 285/94 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha se dictó sentencia, con fecha 29 de marzo de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos declarar y declaramos la inadmisibilidad por falta de legitimación del Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por CONSEJO REGULADOR DENOMINACIÓN DE ORIGEN LA MANCHA contra la Orden de fecha 16 de diciembre de 1993, dictada por la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la J.C.C.M., publicada en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de fecha 21 de enero de 1994, por la que se modifica el Reglamento de la Denominación de Origen «La Mancha», concretamente, el párrafo Tercero del art. 4º de la Orden de 2 de junio de 1976; sin costas".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "La Mancha" se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 31 de mayo de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la decisión recurrida, dejándola sin efecto; y, declarando la admisibilidad del recurso en su día interpuesto, declare la nulidad de la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha por la que se modificó el párrafo tercero del artículo 4 del Reglamento de la Denominación de Origen "La Mancha", excluyendo de su ámbito determinadas superficies del término municipal "El Bonillo".
La representación procesal de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, por escrito presentado el 7 de noviembre de 1997, formalizó su oposición al recurso interesando su desestimación y la confirmación de la sentencia de instancia con expresa imposición de las costas procesales.
Asimismo, el Procurador de los Tribunales don Enrique Hernández Tabernilla, en la representación acreditada, formalizó su oposición al recurso de casación, por medio de escrito presentado el mismo 7 de noviembre de 1997, interesando sentencia desestimatoria de dicho recurso, con imposición de las costas a la parte recurrente.
Por providencia de 19 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 2 de octubre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La declaración de inadmisibilidad del recurso de contencioso-administrativo acordada por la sentencia de instancia con base en el artículo 82 b) de la Ley de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante), por falta de legitimación activa del actor, Consejo Regulador de Denominación de Origen "La Mancha", para impugnar la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 16 de diciembre de 1993 (publicada en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de fecha 21 de enero de 1994), por la que se modifica el Reglamento de la Denominación de Origen «La Mancha», concretamente, el párrafo Tercero del art. 4º de la Orden de 2 de junio de 1976, determina, según la parte recurrente, una doble vulneración del ordenamiento jurídico que se denuncia en sendos motivos de casación formulados al amparo del artículo 95.1.4º LJ, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, aunque en el segundo se cite de manera expresa el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. El primero por infracción del artículo 28.4 LJ, y el segundo por infracción del artículo 24 de la Constitución.
En dichos motivos de casación susceptibles por su naturaleza de tratamiento conjunto, ya que al no reconocimiento de legitimación se anudan las dos infracciones del precepto procesal y constitucional indicadas se sostiene que el Consejo Regulador es una Corporación de derecho público, con personalidad jurídica propia, aun cuando sea de carácter público, con la finalidad de promocionar y defender los intereses de la producción y comercialización global de una determinada actividad económica. Dichos entes están integrados por personas físicas y jurídicas privadas que eligen democráticamente a sus rectores y representantes, aunque el Presidente haya de ser ratificado por la Administración y ejerzan algunas funciones administrativas con carácter desconcentrado o delegado.
En definitiva, según dicha parte, el Consejo Regulador, de acuerdo con los artículos 87 y 88 de la Ley 25/1970 y concordantes de su Reglamento, tiene funciones propias para la defensa de intereses específicos, con personalidad jurídica, por lo que negar a dicho ente, que tiene una personalidad jurídica de base asociativa, legitimación para impugnar la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 16 de diciembre de 1993 (publicada en el Diario Oficial de Castilla-La Mancha de fecha 21 de enero de 1994), supone la doble vulneración señalada del artículo 28.4 LJ y del artículo 24 CE, en cuanto reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva.
La cuestión suscitada a través de los motivos de casación que, en síntesis, han sido expuestos, consistente en si un Consejo Regulador de la Denominación de Origen está o no legitimado para impugnar resoluciones [o disposiciones generales] de una Administración de Comunidad Autónoma ha sido abordada por sentencias de esta Sala y Sección de 20 de septiembre y 14 de noviembre de 2000, estableciéndose una doctrina que resulta aplicable al supuesto que ahora se decide.
Se examinaba en dichas sentencias la legitimación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "Rioja" para impugnar en vía contencioso-administrativa resoluciones del Consejero de Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco y se reconoció y admitió tal legitimación porque dicho Consejo Regulador seguía siendo un organismo dependiente de la Administración del Estado. Esto es, un organismo desconcentrado del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, que hasta la vigencia del Real Decreto 1423/1985, de 1 de agosto, estaba sometido a la tutela del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (INDO, en adelante), y a partir de la entrada en vigor de dicho Real Decreto de la Dirección General de Política Alimentaria del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación. Y, además, porque el Consejo Regulador de que se trataba, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 25/1970 y Orden de 2 de junio de 1976, ejercía su competencia en el ámbito territorial de distintas Comunidades Autónomas: La Rioja, Navarra y Castilla-León, además de en el País Vasco.
Por consiguiente, dos eran las circunstancias de actuación conjunta, en el supuesto entonces contemplado, que hicieron que se reconociera la legitimación del Consejo Regulador de "Rioja" para impugnar actos o disposiciones de la Comunidad Autónoma del País Vasco: su no dependencia de la Administración autonómica sino de la Administración del Estado, y el ámbito territorial extracomunitario de su competencia que se extendía más allá o fuera del territorio del País Vasco.
En efecto, en relación con la naturaleza Y ámbito del Consejo Regulador "Rioja", tuvimos ocasión de señalar que, con apoyo en la Ley 25/70, por la que se aprueba el "Estatuto de la Viña, del Vino y de los Alcoholes", y su Reglamento, aprobado por Decreto 835/1972, se publicó la Orden de 2 de junio de 1976, del Ministerio de Agricultura, por la que se aprueba el Reglamento de la Denominación de origen "Rioja" y su Consejo Regulador. Y del régimen jurídico allí establecido, por lo que al interés del recurso se refería, merecía destacarse, entre otros, el art. 4, en el que se fijaba la zona de producción amparada por la Denominación de Origen "Rioja" que comprende las provincias de Logroño, Alava y Navarra, atribuyéndose competencia al Consejo Regulador para calificar los terrenos a efectos de su inclusión en la zona de producción. Por otra parte, reconocida la dependencia funcional del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "Rioja" del Instituto Nacional de Denominaciones de Origen (INDO), se destacó que el Real Decreto de la Presidencia del Gobierno de 1 de agosto de 1985 que suprime, entre otros organismos autónomos, dicho Instituto, dispuso, en el art. 2.1, que las funciones que el ordenamiento jurídico atribuía al Organismo Autónomo "Instituto Nacional de Denominaciones de Origen" y que deban continuar ejerciendo la Administración del Estado, se encomiendan a la Dirección General de Política Alimentaria.
Se recordaba, asimismo, la doctrina recogida en la sentencia del Tribunal Constitucional de 6 de julio de 1995, por la que, al resolver un conflicto de competencias promovido por la Generalidad de Cataluña frente al Real decreto 157/1988, por el que se establecía la normativa a que debían ajustarse las denominaciones de origen y las denominaciones de origen calificadas de vinos y sus respectivos reglamentos, precisaba, entre otros extremos, que correspondía al Estado la potestad para dictar normas con carácter básico o pleno allí donde las Comunidades Autónomas no tuvieran competencia exclusiva, pudiéndose ordenar las denominaciones de origen que abarcasen el territorio de varias Comunidades Autónomas (fundamentos 2º y 4º ). Y por lo que se refería a las competencias reconocidas al Gobierno Vasco, en base al art. 10.27 de su Estatuto, por el que asume la competencia exclusiva sobre denominaciones de origen "en colaboración con el Estado", el Tribunal Constitucional señala (fundamento 3º) que esta competencia exclusiva atribuía "competencia para aprobar, modificar, y ordenar la publicación de reglamentos de denominaciones de origen, viniendo obligada -la Comunidad- a remitir o notificar su Orden al Ministerio de Agricultura, con el fin de hacer posible o facilitar la competencia de colaboración estatal", añadiendo a continuación que la competencia estatal de colaboración, que obliga a la defensa del reglamento en los ámbitos nacional e internacional, viene condicionada a la previa ratificación del mismo por el Estado. Esta competencia estatal de ratificación, como señala la sentencia del Tribunal Constitucional 209/1989, no es una facultad discrecional sino reglada, que habrá de hacerse siempre que los reglamentos cumplan la normativa vigente y que debe efectuarse de forma expresa a partir de la notificación del Reglamento. Y concluye la sentencia 112/1995 del Tribunal Constitucional afirmando -lo cual resulta de especial interés en el supuesto presente- que: "El Estado puede , sin duda, dictar normas válidas -con carácter básico o pleno según corresponda allí donde las Comunidades Autónomas no tengan la competencia exclusiva. E, igualmente, puede ordenar las denominaciones de origen que abarquen el territorio de varias Comunidades Autónomas, una actuación que lógicamente sólo pueden efectuar los órganos generales del Estado" ( fundamento 4º ).
Proyectada esta doctrina sobre la entonces discutida legitimación del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "Rioja" para impugnar la resolución de la Consejería de Agricultura del Gobierno Vasco, se aprecia que en el Decreto de 26 de septiembre de 1980, por el que se transferían al Gobierno Vasco competencias en materia de denominaciones de origen (Anexos A. y B.), no se apreciaba que se hubieran transferido la resolución de los recursos de alzada contra los acuerdos del Consejo Regulador que seguían correspondiendo al INDO, primero, y a la Dirección General de Política Alimentaria , después, a partir del Real Decreto de 1 de agosto de 1985. A esta misma conclusión se llegaba si examinamos los puntos 13, 14 y 15 del apartado B) del Anexo. En ellos se precisa que: "En los Consejos Reguladores de Denominaciones Específicas y Denominaciones de Origen, cuyo ámbito comprende también parte de la Comunidad Autónoma Vasca, ésta estará representada por uno o varios vocales de acuerdo con la normativa que sobre este tema se establezca"; "Los Consejos Reguladores mantendrán su carácter de órganos desconcentrados y dotados de autonomía"; y "Entre el INDO y el Organismo correspondiente del Gobierno Vasco, se crearán los mecanismos de coordinación que garanticen una mutua información y correcta gestión de las funciones asumidas".
La generalización de la doctrina expuesta lleva consigo el que se consideren como criterios determinantes para el reconocimiento de la legitimación cuestionada; esto es, para la admisibilidad de la impugnación de una disposición de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha por parte de un Consejo Regulador de Denominación de Origen "La Mancha": la existencia o inexistencia de una relación de tutela entre dicho Consejo Regulador y la Administración de la citada Comunidad Autónoma y que el ámbito territorial de la competencia del Consejo exceda o no del territorio de la Comunidad Autónoma.
Y, siendo ello así, hemos de concluir que resulta acorde con el ordenamiento jurídico la conclusión a la que llega la sentencia de instancia denegatoria de la legitimación.
En efecto: 1º) el artículo 31.7ª del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha atribuye a la Administración Autonómica la competencia exclusiva en relación con las denominaciones de origen, en colaboración con el Estado; 2º) El Anexo I.B).1 del Real Decreto 3457/1983, de 5 de octubre, sobre transpaso de funciones y servicios en materia de agricultura, transfiere a la Comunidad Autónoma, asumiendo ésta, en materia de denominación de origen, las funciones del Estado, entre otras, relativas a la constitución de las Denominaciones de Origen de su exclusivo ámbito territorial; y 3º) la Orden de la Consejería de Agricultura y Medio Ambiente, de fecha 17 de julio de 1995, que aprueba el Reglamento de Denominación de Origen "La Mancha" y de su Consejo Regulador, califica a éste de Corporación de Derecho Público integrada en dicha Consejería, con atribuciones decisorias en cuanto a las funciones que se le encomiendan en el propio Reglamento.
De todo ello claramente resulta que el Consejo Regulador de la Denominación de Origen "La Mancha" es una persona jurídica de carácter instrumental con respecto a la Administración territorial de la Comunidad Autónoma; instrumentalidad del ente institucional que se manifiesta en el peculiar régimen que constituye su status (Cfr. art. 1.2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, Ley 6/1997, de 14 de abril, LOFAGE, en adelante) caracterizado por las siguientes notas: 1º) el fin en función del cual se crea el Consejo es un fin o servicio propio de la Comunidad Autónoma cuya titularidad mantiene (Cfr. arts. 45 LOFAGE y 85 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, RSCL, en adelante); 2º) cabe apreciar un complejo organizativo unitario del que forman parte el Consejo Regulador y la Consejería a través de la adscripción de aquél a ésta (Cfr. art. 43 LOFAGE); 3º) existe una relación no jerárquica pero sí de dependencia entre el organismo instrumental de que se trata y la Administración autonómica; y 4º) la autonomía del Consejo Regulador es puramente ejecutiva en el marco que señala la Consejería a la que está adscrito.
Consecuentemente, de acuerdo con reiterada jurisprudencia nuestra, como tal ente institucional de carácter instrumental, no cabe reconocer en el Consejo de que se trata, en cuanto adscrito a la Administración Autonómica y con un ámbito territorial que no excede del de la propia Comunidad, legitimación para impugnar jurisdiccionalmente las disposiciones generales o actos dictados por dicha Administración matriz, en aplicación analógica de lo dispuesto en el artículo 28.4.a) LJ [art. 20.a) de la nueva Ley de la Jurisdicción].
Las anteriores razones justifican el rechazo de los motivos de casación, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la Administración recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que no acogemos ninguno de los motivos de casación invocados, por lo que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Consejo Regulador de la Denominación de Origen "La Mancha", contra la sentencia, de fecha 29 de marzo de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 285/94; con expresa imposición de costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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