STS, 24 de Enero de 2006

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 22 de noviembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1866 de 1996 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Enrique Hernández Tabernilla, en nombre y representación de "BOADILLA 89, S.A.", contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 25 de octubre de 1995, por el que se aprueban definitivamente los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector S-3 de dicho término municipal, declaramos la nulidad del citado acuerdo por no ser ajustado a derecho; sin hacer una expresa imposición de las costas procesales».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes hechos declarados probados en los apartados A a I del fundamento jurídico primero: « A) En el año 1985, el Ayuntamiento de- Boadilla del Monte inició los trabajos para la formulación y aprobación de la Revisión de su Plan General, quedando suspendido el procedimiento por resolución del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de fecha 3 de septiembre de 1987, por la que se suspendió la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte en base a la necesaria introducción de un conjunto de modificaciones sustanciales, fijándose el plazo de un año para la incorporación de las modificaciones pertinentes y su sometimiento a un nuevo período de información pública y audiencia a los organismos afectados. B) El Ayuntamiento de Boadilla del Monte en sesión celebrada el día 2 de junio de 1989, acordó aprobar las modificaciones sustanciales en el Plan General, acordándose igualmente someter el expediente a información pública y remitir el expediente a la Consejería de Política Territorial para el trámite de audiencia a los organismos afectados. La Comisión de Urbanismo de Madrid en fecha 26 de septiembre de 1989 acordó informar favorablemente la Revisión del citado Plan General, remitiéndose el acuerdo al Ayuntamiento de Boadilla del Monte. C) En sesión extraordinaria celebrada el 20 de julio de 1990, el pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte aprobó provisionalmente la Revisión del Plan General. El día 30 de noviembre de 1990, tuvo entrada en la Consejería de Política Territorial el documento de aprobación provisional, procediéndose a someter el expediente al trámite preceptivo de audiencia pública. El día 7 de mayo de 1991, se emitió informe por la Comisión de Urbanismo de Madrid, señalándose, entre otras, las siguientes deficiencias que se debían corregir antes de la aprobación definitiva de la Revisión del Plan General: 1 °.- Adaptación a la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo . 2°.- Recoger una serie de especificaciones emanadas de diferentes organismos (Canal de Isabel II, Ayuntamiento de Alcorcón, Oficina de Planeamiento Territorial, Dirección General de Arquitectura y Dirección General de Transportes), como consecuencia del segundo trámite de audiencia. 3°.- En cuanto a la estructura general se elimina la variante de la M-511, al Sur-Este del palacio, así como el Sector 1 de suelo urbanizable programado. Nueva localización para el cementerio previsto. 4°.- Corrección de la Normativa Urbanística respecto a los aprovechamientos fijados en los sectores de suelo urbanizable programado con uso industrial, y de las Unidades de Actuación UA.C1 y UA.C2. 5°.- En cuanto a la Gestión, una nueva asignación como sistema general de la superficie del Parque Metropolitano obtenida en el Convenio de Los Fresnos. Eliminación de la Unidad de Actuación UA.C3 y calificación como espacio libre del cementerio. D) El Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en sesión celebrada el día 17 de mayo de 1991 acordó la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación de Boadilla del Monte, suspendiéndose dicha aprobación hasta tanto en cuanto se procediese a la subsanación de las deficiencias, facultando al Consejero de Política Territorial para que una vez subsanadas las deficiencias ordenase la entrada en vigor de la Revisión del Plan. Por Orden de 17 de julio de 1991 de la Consejería de Política Territorial se hizo pública la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte y catálogos de bienes a proteger, al entenderse cumplidas las condiciones impuestas. E) El 23 de mayo de 1994 se suscribió un Convenio Urbanístico entre la Comunidad de Madrid, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte y propietarios de superficies comprendidas en el ámbito del Polígono A-3 del antiguo Plan Parcial del Sector de Ensanche, que representaban a más del 60% de su superficie total. En ejecución de dicho Convenio, el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 19 de enero de 1995 aprobó la Modificación Puntual del Plan General de Boadilla del Monte de 1991 en el ámbito de los Sectores S-2. S-3 y S-4. Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 25 de octubre de 1995 se aprobó el Plan Parcial del Sector S-3. F) El 13 de enero de 1995 la Comisión Rectora del Grupo promotor del Plan Parcial del Sector S-3 presentó el Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de dicho Sector. La aprobación inicial de dichos Estatutos se produjo por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 14 de febrero de 1995. Con fecha 25 de octubre de 1995 se aprobaron definitivamente por la mencionada Corporación Municipal los Estatutos y Bases de Actuación. G) El párrafo segundo del apartado C) de las Circunstancias Generales de las Bases de Actuación sobre finalidad y contenido establece que "A todos los efectos de que resulten procedentes, las actuaciones de la Junta de Compensación deberán tener presente el Convenio Urbanístico suscrito el día 23 de Mayo de 1994, por propietarios del Sector que representaban más del sesenta por ciento de la superficie afectada con el Ayuntamiento de Boadilla del Monte y la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid". Los párrafos 5 y 6 de epígrafe 1.4 de las Bases referente a las empresas urbanizadoras, establecen que "Con carácter de empresa urbanizadora parcial, se incorporarán a la Junta de Compensación en el momento de su constitución la entidad 8- 5 Urbanísimo, S.L., trayendo causa los acuerdos adoptados por la comisión de propietarios que suscribieron el Convenio Urbanístico de 23 de Mayo de 1994 a que se ha hecho referencia precedentemente... ". "En compensación a las aportaciones y trabajos realizados, dicha empresa tendrá derecho a percibir mediante el Proyecto de Compensación el 0,9357 por ciento de la total edificabilidad que se asigne el Sector en el Plan Parcial, es decir, aplicando el coeficiente indicado antes de la detracción de a cesión concertada por Convenio y del aprovechamiento tipo que correspondan a la Administración Actuante. Esta adjudicación no participará en los gastos que se produzcan a la Junta de Compensación hasta la inscripción en el Registro de la Propiedad del Proyecto de Compensación; consecuentemente, sí participará en la proporción correspondiente en los costes materiales de urbanización que se produzcan posteriormente". Por su parte, el último párrafo del epígrafe 3.1. de las Bases sobre distribución de aprovechamiento dispone que "Cesión concertada: 1,44 viviendas por hectárea. (Por la circunstancia apuntada anteriormente las unidades a adjudicar, por tanto, serán: 52,85 viviendas). Finalmente el epígrafe 6.2 de las Bases hace referencia a plazos de la Base Sexta, correspondiente a Aportaciones de los miembros. H) En sentencias, entres otras, de esta Sala núms. 1.596, de 30 de diciembre de 1994, recurso núm. 977/92, y 1.020, de 26 de septiembre de 1997, recurso núm. 956/92 , se declaró la nulidad de la Revisión del Plan General de Boadilla del Monte de 1991. El recurso de casación formulado contra al sentencia de 30 de diciembre de 1994 , fue desestimado por el Tribunal Supremo mediante sentencia de 6 de marzo de 2000 . Por su parte, el recurso de casación formulado contra la sentencia de 26 de septiembre de 1997 fue inadmitido mediante Auto de 14 de diciembre de 1998 . I) La parte actora se adhirió a la Junta de Compensación mediante escritura pública autorizada el día 30 de enero de 1996».

También se declara en el fundamento jurídico segundo de dicha sentencia que: «La parte actora solicita la nulidad de los epígrafes referidos en el apartado g) del anterior fundamento de derecho, o en su caso, introducir que dichas determinaciones afectan solo a los propietarios firmantes del Convenio Urbanístico de 23 de mayo de 1994. Aduce la parte actora para sostener la nulidad del párrafo segundo del apartado C) de la Base I (en concreto la previsión de la cesión concertada de 1,44 viví/Has., prevista en el Convenio Urbanístico de 1994, y recogida en la Modificación Puntual de 1995 y en el Plan Parcial) y los párrafos 5 y 6 del epígrafe 1.4 de las Bases de Actuación debido a que solamente puede vincular el Convenio Urbanístico de 23 de mayo de 1994 a los propietarios que lo suscribieron, no habiéndolo suscrito la sociedad demandante. Por su parte, para la sociedad recurrente el epígrafe 6.2 relativo a los plazos, de la Base Sexta es nulo al prever unos recargos de demora que superan los habitualmente utilizados, infringiéndose el art. 36 de la Ley General Presupuestaria . No obstante, antes de entrar a examinar dicho motivo de impugnación, vamos a abordar la cuestión suscitada por la parte actora de que la Revisión del Plan General de Boadilla del Monte de 1991 ha sido anulada por sentencias firmes de esta Sala. Es cierto que dicha Revisión fue declarada nula por sentencias firmes de esta Sala de 30 de diciembre de 1994 y 26 de septiembre de 1997 . Tenemos que partir de que los Planes Generales de Ordenación Urbana tienen la naturaleza de disposiciones generales, por lo que la eficacia de la declaración de nulidad de la Revisión de 1991 se retrotraerá al mismo instante de haberse dictado, y, en consecuencia, comportará igualmente la nulidad tanto de las sucesivas modificaciones puntuales del mismo, como de los Planes dictados en su desarrollo o ejecución y licencias dictadas a su amparo si no encuentran cobertura jurídica directamente en una ley o en un plan superior (SSTS de 13-7 y 27-11 de 1987, 21-3, 1-9 y 2-10 de 1990 ). Esto ya lo dijimos en la sentencia núm. 181/2000, de 2 de marzo , que tenía por objeto la impugnación de la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del termino municipal de Boadilla del Monte en el ámbito de los Sectores S-2, S-3 y S-4, acordada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 30 de enero de 1995, así como en la sentencia núm. 1.679, de 30 de octubre de 2001 , que tenía por objeto la impugnación del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte de 25 de octubre de 1995, por el que se aprobó definitivamente el Plan Parcial de Ordenación del Sector S-10 "Prado del Espino". En el supuesto que no ocupa, los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector S-3, que se recurren, se basan, no en la Revisión del Plan General de 1991, a cuya nulidad ya nos hemos referido, sino en una Modificación Puntual de aquél, aprobada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el 19 de enero de 1995, que, en aplicación de lo anteriormente señalado, es igualmente nula. Por lo que si es nula la referida Modificación Puntual son nulos igualmente los actos de desarrollo, en este caso los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector S-3. A la misma conclusión de nulidad llegamos desde el punto de vista de que la aprobación de la Revisión del Plan General de 1991 no fue objeto de publicación en la forma establecida en el art. 70.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , antes de producirse la reforma por al Ley 39/1994, de 30 de diciembre , por lo que en la fecha de la aprobación de la Modificación Puntual antes mencionada no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil para sustentar una modificación del mismo, por lo que esta devendrá nula (SSTS de 12-6-1995, 20-5, 8-7 de 1999, y 9-2 y 20-9 de 2000 ). En consecuencia, el acto impugnado es nulo, por lo que se hace innecesario entrar a examinar las demás cuestiones planteadas en la demanda».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Junta de Compensación del Sector 3 de Boadilla del Monte presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 24 de enero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante éste Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, la entidad Boadilla 89, S.A. representada por el Procurador Don Enrique Hernández Tabernilla, y, el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, representado por la Procuradora Doña Isabel Afonso Rodríguez y, como recurrente, la Junta de Compensación del Sector 3 de Boadilla del Monte, representada por el Procurador Don Albito Martínez Diez, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un sólo motivo, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por entender que la Sala de instancia, al dictar sentencia, infringió lo dispuesto en los artículos 43.1 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 y 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 , incurriendo en incongruencia "extra petita partiun" por cuanto se justificó la anulación de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación por haberse anulado en sentencia firme la Revisión del Plan General de Boadilla del Monte de 1991, cuestión que se introdujo en conclusiones por la parte actora y no pudo, por ello, ser discutida por la demandada y, además, se anularon los Estatutos y Bases de Actuación en su integridad cuando lo pedido fue la anulación de algunos párrafos y epígrafes, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra mandando reponer las actuaciones a la instancia al estado y momento previo a la propia sentencia recurrida.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto por auto de fecha 19 de junio de 2003 , se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición a dicho recurso, lo que llevó a cabo con fecha 26 de septiembre de 2003 la representación procesal de la entidad Boadilla 89, S.A., aduciendo que la sentencia recurrida no es incongruente porque en el pleito se solicitó la nulidad de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector - 3 de Boadilla del Monte, y la Sala accedió a ello porque el planeamiento, que daba cobertura a aquéllos, había sido declarado nulo por sentencia firme, razón por la que, según la doctrina jurisprudencial que se cita, no ha incurrido la sentencia recurrida en el vicio que se denuncia a través del único motivo de casación alegado, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación por la entidad comparecida como recurrida, se declaró caducado el trámite para el Ayuntamiento de Boadilla del Monte, quien lo impugnó en súplica, que fue desestimada por auto de esta Sala, de fecha 21 de febrero de 2005 , en el que se acordó también rechazar la personación de dicho Ayuntamiento como recurrente al no haber preparado oportunamente el recuso que indebidamente pretendía interponer, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 10 de enero de 2006, en que tuvo lugar con observancia en sus tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

En el único motivo de casación aducido se denuncia la incongruencia de la sentencia recurrida por haber la Sala de instancia concedido en ella más de lo pedido por la demandante y haberlo así decidido con base en un hecho, cual es la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana Municipal, introducido por dicha demandante en conclusiones, que no pudo por ello ser objeto de contradicción.

El indicado motivo de casación no puede prosperar porque, si bien es cierto que la demandante pidió la anulación de algunos párrafos y epígrafes del Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector 3 de Boadilla del Monte, no es menos cierto que la razón de decidir fue la nulidad de la modificación puntal del Plan General de Ordenación Urbana, que, a su vez, había sido declarado nulo de pleno derecho en sentencia firme, de modo que dicha nulidad no afectaba sólo a los párrafos y epígrafes de los Estatutos y Bases de Actuación, a los que se aludía en la súplica por entidad demandante, sino a la integridad de aquéllos, razón por la que así lo declaró el Tribunal a quo en la sentencia recurrida.

Como hemos indicado, la razón de decidir fueron las sucesivas declaraciones de nulidad de los instrumentos de planeamiento que legitimaban o daban cobertura al Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación.

Tal declaración de nulidad fue esgrimida por la demandante en su escrito de conclusiones, pero del mismo se dio traslado a los codemandados y concretamente a la representación procesal de la Junta de Compensación, ahora recurrente, quien, en su escrito de conclusiones, replica a tal alegación, de manera que se respetó el principio de contracción.

En ese escrito de conclusiones de la entidad demandante, del que se entregó copia a la representación procesal de la Junta de Compensación demandada, se expresa literalmente que todos los acuerdos adoptados en ejecución del planeamiento urbanístico declarado nulo de pleno derecho, y concretamente el Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación, deben ser anulados, con lo que no sólo se postula la anulación de concretos párrafos y epígrafes de dicho Proyecto sino la del acuerdo aprobatorio de aquéllos.

En cualquier caso, las sentencias se publican y, conforme al artículo 72.2 de la vigente Ley de esta Jurisdicción , reproducción del 86.2 de la anterior de 1956, «la anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas las personas afectadas», por lo que las sentencias, que declararon la nulidad de los aludidos instrumentos de planeamiento, fueron eficaces también para la Junta de Compensación recurrente, y, al serlo, privaron de cobertura al Proyecto de Estatutos y Bases de Actuación impugnado, cuya nulidad fue debidamente declarada por la Sala de instancia en la sentencia recurrida sin incurrir por ello en incongruencia, razón por la que el único motivo de casación, en el que ésta se denuncia, debe ser desestimado.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta la imposición de las costas procesales causadas a la Junta de Compensación recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional , si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad Boadilla 89, S. A., comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción, así como las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de ésta .