STS, 10 de Noviembre de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se ha seguido el recurso nº 166/2001 promovido por la sociedad mercantil ORTÍZ PANADERO, S.L., y en el que ha sido parte recurrida LA COMUNIDAD AUTONOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, sobre planeamiento urbano.

Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 24 de mayo de 2002 cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "Declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad mercantil Ortíz Panadero, S.L., contra la Orden de fecha 3 de noviembre de 2.000, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que desestima el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Yecla, contra la resolución de la Dirección General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo de 19 de julio de 2.000, por la que se requería para que revisara el acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación número 13; sin costas".

Notificada dicha Sentencia a las partes, por la representación de la ORTÍZ PANADERO S.L., se presentó escrito preparando recurso de casación el cual fue tenido por preparado en Providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de septiembre de 2002 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 14 de octubre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia "por la que estimándolo, se case y anule la Sentencia recurrida o subsidiariamente se revoque parcialmente en coherencia con los motivos de casación articulados y fundamentados en este escrito, por su orden y con el carácter expresado para cada uno de ellos, con cuantos más pronunciamientos sean legalmente procedentes".

En fecha 25 de noviembre de 2004, la Sala Tercera del Tribunal Supremo dicta Auto por el que ACUERDA: "Declarar la admisión a trámite del recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la sociedad mercantil Ortíz Panadero, S.L. contra la sentencia de 24 de mayo de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección Primera) en el recurso nº 166/2001 , y para su sustanciación remítanse las actuaciones a la Sección Quinta, con arreglo a las normas de reparto de asuntos".

Por Providencia de fecha 25 de febrero de 2005, se ordena entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito de fecha 6 de abril de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida por ser conforme a derecho la misma".

Por Providencia de fecha 5 de septiembre de 2005, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 25 de octubre de 2005 en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Murcia dictó en fecha de 24 de mayo de 2002, en su recurso contencioso administrativo número 166 de 2001 , por medio de la cual se declaró la inadmisibilidad del formulado por la entidad ORTÍZ PANADERO, S. L., contra la Orden, de fecha 3 de noviembre de 2000, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por la que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Yecla (Murcia), contra la anterior Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, por la que se requería ---al citado Ayuntamiento--- para la revisión del Acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación nº 13.

Como decimos, la Sala de instancia inadmitió el recurso contencioso administrativo, fundamentándose para ello, por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, basada en la ausencia de legitimación de la entidad recurrente: Efectivamente, según expone la sentencia de instancia la entidad mercantil recurrente interpuso recurso de alzada (en fecha de 21 de agosto de 2000) contra la Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, ampliándolo el 29 de agosto siguiente, sin que conste resolución expresa del mismo, por parte de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, en el plazo de tres meses. De tal circunstancia deduce la Sala de instancia que, de conformidad con el artículo 115.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), tal recurso debió considerarse desestimado el 29 de noviembre de 2000, debiendo contarse ---a partir de tal fecha--- el plazo de seis meses previsto en el artículo 46 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa , para la interposición del recurso jurisdiccional.

Sin embargo, la entidad recurrente no recurre tal desestimación presunta de "su" recurso de alzada, sino que impugna la citada Orden, de fecha 3 de noviembre de 2000, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por la que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Yecla (Murcia), contra la misma Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo.

La conclusión a la que llega la Sala de instancia es la de que "esta Orden no fue impugnada por el Ayuntamiento de Yecla, que sería el único legitimado para ello, por lo que devino así firme y consentida".

Conclusión que completa señalando que "el actor tenía que haber impugnado en relación con su recurso, pero carece de legitimación para impugnar en relación con el Ayuntamiento; cada uno actuaba de forma independiente, no pudiendo equiparar las situaciones de ambos, Ayuntamiento y recurrente, ya que sus alegaciones eran distintas; así la mercantil actora hacía referencia en su recurso al grave perjuicio que se le causaría a la empresa, postura totalmente distinta a la del Ayuntamiento".

Por tal circunstancia, según se expresa para concluir, "el actor carecía de legitimación para impugnar el acto resolviendo un recurso de alzada que no era el suyo sino el del Ayuntamiento, por lo que el presente recurso es inadmisible conforme al art. 69. b) de la LRJCA ".

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte recurrente recurso de casación, en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, articulados, los dos primeros, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), esto es, por quebrantamiento de las normas esenciales del juicio por infracciones de las norma reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, con consecuencia de indefensión para la recurrente; y, en segundo término, los dos restantes, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se consideran infringidos ( 88.1.c) los artículos 203 y 218 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ ), en relación con el artículo 24.2 de la Constitución (CE ) como consecuencia del cambio de Ponente producido mediante Providencia de 16 de mayo de 2002, en la que ---también--- se anunciaba el día siguiente, 17 de mayo, como fecha para la votación y fallo del recurso, providencia que sería notificada en fecha de 13 de junio de 2002, "cuando ya la sentencia estaba puesta", según se expresa. Se expone, igualmente, que en la mencionada providencia se produce un cambio completo de los Magistrados que habían venido conociendo del recurso, lo cual, en síntesis, ha implicado una vulneración del mencionado artículo 24.2 CE , al haberse privado a la recurrente de la posibilidad de recusar a los mismos, citando al respecto abundante doctrina y jurisprudencia.

El segundo motivo (también al amparo del 88.1.c de la LRJCA ) se considera infringido el artículo 359 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), así como los 33 y 67 de la citada LRJCA , por haber incurrido la sentencia en incongruencia omisiva, a no haber resuelto la Sala de instancia alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas, con relevancia para el enjuiciamiento de fondo. En concreto, la recurrente, reproduciendo la 9ª de sus Conclusiones, reitera la falta de respuesta a las alegaciones que en tal escrito se contienen (ensanchamiento del concepto de legitimación por parte de la jurisprudencia, acción pública y falta de audiencia y notificación a la recurrente en el recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento pese a su manifiesto interés), lo cual conecta, a su vez, con la ausencia de motivación y con la vulneración del derecho de defensa.

En el tercer motivo ( 88.1.d de la LRJCA ) se considera infringido el artículo 3º del Código Civil , al haber realizado una interpretación restrictiva y formalista contraria a las exigencias constitucionales del concepto de legitimación, desconociendo el auténtico contenido del mencionado artículo 3; motivo que se formula con carácter subsidiario.

Y, en el cuarto motivo (también al amparo del artículo 88.1d) se considera infringido el artículo 69.b) de la citada LRJCA , por haber declarado la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la actora para sostener la demanda presentada, lo que resulta contradictorio con una reiterada jurisprudencia que cita (SSTS de 6 de marzo de 1997, así como 15 y 26 de septiembre de 1997 ).

El primer motivo debe ser rechazado por la Sala. Los datos que la entidad recurrente manifiesta en relación con el cambio de Ponente no son exactamente ciertos, pues, si bien es verdad que la Providencia por la que se produce el cambio (no sólo de Ponente, sino de toda la Sala), de fecha 16 de mayo de 2002, y en la que ---también--- se anunciaba el día siguiente, 17 de mayo, como fecha para la votación y fallo del recurso, e, igualmente es verdad que la misma no sería notificada hasta la fecha de 13 de junio de 2002, no resulta, sin embargo, cierto que en dicha fecha "la sentencia estaba puesta", según se expresa en el desarrollo del motivo, pues si bien la sentencia lleva fecha 24 de mayo 2002 , consta, sin embargo, en los autos diligencia del Secretario de la Sala haciendo constar que la entrega de la misma no se produce hasta el 19 de julio siguiente, sin que entre las mencionadas fechas (13 de junio y 24 de mayo de 2002) se acredite actuación o protesta alguna de la recurrente.

En todo caso, no es lo anterior lo realmente significativo para el rechazo del motivo, ya que lo determinante es la ausencia de alegación de indefensión por la parte recurrente; si bien se observa, el presente motivo fue formulado, como hemos señalado, al amparo del artículo 88.1.c) de la LRJCA que exige, cuando lo que se alega es una infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, el que se haya producido la indefensión para la parte, la cual, como hemos expresado, si siquiera consta alegada.

Esta exigencia de la acreditación de que se ha producido indefensión a la parte que la invoca, ha sido puesta de manifiesto por la Jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que, en concreto, en la STS de 30 de diciembre de 1998 señaló que "... El motivo segundo del recurso ---al amparo del artículo 1692.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , debido a que no se ha dado información a la recurrente de la nueva designación de Magistrado ponente--- se desestima porque, amén de que no se detalla el precepto o preceptos conculcados en el encabezamiento o en el cuerpo del motivo, esta Sala, en sentencia de 29 de diciembre de 1995 , que aglutina la doctrina de las SSTS de 23 de marzo de 1992 y 30 de abril de 1993 , argumenta que si bien la no comunicación a las partes del cambio de Ponente constituye una evidente irregularidad procesal, la misma no tiene entidad suficiente para provocar una medida de tanta trascendencia procesal como la nulidad de actuaciones, máxime cuando no consta que se haya producido indefensión alguna al recurrente, el cual no ha insinuado siquiera en el alegato del motivo causa alguna de recusación que hubiera podido aducir contra el nuevo ponente designado de haber conocido temporáneamente su nombramiento"; por otra parte, en la STS de 5 de junio de 1997 "que, aunque tal modificación es un acto contrario a las normas procesales, que lo imponen como necesario para que los litigantes puedan tener la posibilidad de recusar a los miembros del Tribunal, también lo es que una reiterada doctrina, tanto de esta Sala como del Tribunal Constitucional, aclara que tan solo puede dar lugar a la nulidad de lo actuado, como constitutivo de un quebrantamiento de forma originador de indefensión, cuando se haya manifestado la intención clara y fundada de la parte recurrente de recusar al nuevo ponente, por lo que, en los demás supuestos, debe tenerse como una simple y no deseable infracción que no produce consecuencias anulatorias del procedimiento...".

Por su parte, el Tribunal Constitucional ( STC 238/1998, de 15 de diciembre ) puso de manifiesto que "esas irregularidades procesales no suponen vulneración de los derechos fundamentales al Juez ordinario y predeterminado por la ley y a un proceso con todas las garantías. Como hemos mantenido desde la STC 230/1992 (fundamento jurídico 4.º), la mera omisión de notificar a las partes los cambios en la composición de los Tribunales, y el consecuente desconocimiento por las partes acerca de la composición exacta del órgano judicial, no justifica el amparo constitucional. Es preciso que la irregularidad procesal tenga una incidencia material concreta, consistente en privar al justiciable del ejercicio efectivo de su derecho a recusar en garantía de la imparcialidad del Juez. Privación que sólo puede ser apreciada por este Tribunal si el demandante de amparo manifiesta que alguno de los Magistrados del Tribunal que juzgó su causa o litigio incurría en una concreta causa legal de recusación, que no resulte prima facie descartable, y que no pudo ser puesta de manifiesto por la omisión imputable al órgano judicial (en el mismo sentido, SSTC 282/1993, fundamento jurídico 2.º; 137/1994, fundamento jurídico 2.º, y 64/1997, fundamento jurídico 3.º)". En el mismo sentido, STC 6/1998, de 13 de enero .

En relación con el segundo motivo de la entidad recurrente (que se articula también a través del apartado c del artículo 88.1 de la LRJCA ), debemos recordar, en lo referente a la mencionada incongruencia omisiva, que la misma se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo, no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Por nuestra parte, hemos señalado ( STS de 10 de marzo de 2003 ) que "el cumplimiento de los deberes de motivación y de congruencia se traduce, en síntesis, en una triple exigencia: de un lado, la exteriorización de un razonamiento que, siendo jurídico, por discurrir sobre aquello que en Derecho pueda ser relevante, se perciba como causa de la decisión a la que llega el juzgador; de otro, la extensión de tal razonamiento, explícita o implícitamente, a las cuestiones que, habiendo sido planteadas en el proceso, necesiten ser abordadas por depender de ellas la decisión; y, en fin, una decisión cuyo sentido abarque, inequívocamente, todas las pretensiones deducidas.

La congruencia de las sentencias no requiere una exhaustiva argumentación que discurra paralela con las alegaciones de las partes, bastando con un razonamiento suficiente que dé cumplida respuesta a las pretensiones de los sujetos de la relación procesal. Y que, tal y como afirma la doctrina constitucional, tratándose, no de las pretensiones, sino de las alegaciones aducidas por las partes para fundamentarlas, no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales".

Partiendo de la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, vistas las concretas ---exiguas pero ciertas--- respuestas de la Sala de instancia en relación con la pretensión de inadmisión por falta de legitimación deducida por la parte demandada, tal y como hemos anticipado, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en la anterior argumentación. La Sala de instancia, comenzando por la congruencia, da cumplida respuesta a la mencionada y concreta pretensión de la parte demandada de inadmisión del recurso. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensión de admisión formulada.

Debe insistirse en la distinción ---ya puesta de manifiesto--- que la jurisprudencia realiza entre pretensiones y argumentaciones, y reiterar la ausencia de vicio de incongruencia cuando la sentencia de instancia no responde a todas las argumentaciones de las partes, que es lo que en realidad ocurre en el supuesto de autos, al poner de manifiesto la entidad recurrente la falta de respuesta de la Sala a sus argumentaciones del escrito de conclusiones frente a la pretensión de la demandada de inadmisión del recurso (ensanchamiento del concepto de legitimación por parte de la jurisprudencia, acción pública y falta de audiencia y notificación a la recurrente en el recurso de alzada formulado por el Ayuntamiento pese a su manifiesto interés).

Pues bien, en el supuesto de autos, ha existido respuesta expresa suficiente, por parte de la Sala de instancia, en relación con la pretensión de inadmisión deducida, por lo que el motivo debe rechazarse.

Los dos restantes motivos (ambos al amparo del artículo 88.1.d de la LRJCA ) podemos analizarlos de forma conjunta por cuanto ambos se refieren al criterio adoptado por la Sala de instancia interpretando el artículo 69.b) de la citada LRJCA , por haber declarado la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de la actora para sostener la demanda presentada, y ello, aunque en el tercer motivo, en realidad, se considera infringido el artículo 3º del Código Civil , ya que la infracción de tal precepto vendría determinada, según se expresa, por la interpretación restrictiva, formalista y contraria a las exigencias constitucionales que del concepto de legitimación se realiza por la Sala de instancia, desconociendo el auténtico contenido del mencionado artículo 3 del Código Civil .

Sabemos que el artículo 19.1.a) de la vigente LRJCA dispone que "están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo: a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo ..."; y conocemos, sobradamente, el concepto que de legitimación se ha ido perfilando por este Tribunal Supremo, así como por el Constitucional. En tal sentido debemos señalar que la legitimación activa es la consideración especial en que tiene la Ley a las personas que se hallan en una determinada relación con el objeto de un litigio concreto en virtud del cual, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuando al fondo, se hace preciso que sean esas personas las que figuren como parte actora en ese procedimiento, personas que en la generalidad de los casos son las titulares activas de la relación jurídica controvertida en el proceso. Esto es, el concepto de legitimación activa hace referencia a un título básico para el acceso a la jurisdicción que implica relación jurídico material entre la parte actora y el objeto procesal en atención al derecho o al interés legítimo cuya tutela se postula por aquélla, constituyendo así la aptitud para ser demandante en un proceso concreto y el requisito necesario para que el órgano jurisdiccional pueda examinar el fondo del litigio.

En tal sentido, debemos dejar constancia de la doctrina resumida por el Tribunal Constitucional en su 220/2001, de 31 de octubre, y que reitera en las SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 4, y 24/2001, de 29 de enero, FJ 3 . Así se expresa que "en particular, cuando la causa de inadmisión se funda en la falta de legitimación activa en el recurso contencioso-administrativo, la doctrina expuesta adquiere singular relieve, como recuerda la STC 195/1992, de 16 de noviembre (FJ 2 ), "ya que, como dice la STC 24/1987 , y en el mismo sentido la STC 93/1990 , al conceder el art. 24.1 CE el derecho a la tutela judicial a todas las personas que sean titulares de derechos e intereses legítimos, está imponiendo a los Jueces y Tribunales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en orden a la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y, entre ellas, la de interés directo, que se contiene en el art. 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa -de 1956 - ". En este mismo sentido, la ya citada STC 252/2000 , FJ 2, subraya que "pese a que determinar quién tiene interés legitimo para recurrir en la vía contencioso-administrativa es una cuestión de legalidad ordinaria, los órganos jurisdiccionales quedan compelidos a interpretar las normas procesales (en este caso la LJCA de 1956), no sólo de manera razonable y razonada sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio "pro actione", con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, revelen una clara desproporción entre los fines que las causas de inadmisión preservan y los intereses que sacrifican (por todas STC 88/1997, de 5 de mayo )". Desde este planteamiento se ha de aplicar al contencioso-administrativo la regla general de la legitimación por interés (ventaja o utilidad jurídica que se obtendría en caso de prosperar la pretensión ejercitada), de modo que "para que exista interés legítimo en la jurisdicción contencioso-administrativa, la resolución impugnada (o la inactividad denunciada) debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acude al proceso, siendo por ello inconstitucionales las decisiones jurisdiccionales de inadmisión de recursos en los que se pueda cabalmente apreciar tal interés" (STC 252/2000 , FJ 3)".

Por su parte, el Tribunal Supremo, entre otras muchas ( STS de 30 de enero de 2001 ) "ha venido a expresar que, partiendo de que la respuesta al problema de la legitimación debe ser casuística, de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indeferenciadas para todos los casos, la Sala entiende que la existencia de la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte que se lo arroga, siendo la clave para determinar si existe o no ese interés legítimo en el proceso de impugnación de una resolución ... el dato de si la imposición de una sanción puede producir un efecto positivo en la esfera jurídica del denunciante o puede eliminar una carga o gravamen en esa esfera, y será así, en cada caso, y en función de lo pretendido, como pueda darse la contestación adecuada a tal cuestión, no siéndolo la de que la imposición de la sanción constituye por sí misma la satisfacción de un interés".

Desde la anterior perspectiva no podemos negar a la entidad recurrente la legitimación activa procesal que le es negada por la Sala de instancia.

Debemos recordar que el objeto de las pretensiones deducidas ante la Sala de instancia por la entidad recurrente fue la Orden, de fecha 3 de noviembre de 2000, de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por la que fue desestimado el recurso de alzada interpuesto por el Ayuntamiento de Yecla (Murcia), contra la anterior Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, por la que se requería ---al citado Ayuntamiento--- para la revisión del Acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación nº 13.

Es cierto, que la entidad mercantil recurrente (ORTIZ PANADERO, S. L.) no fue la recurrente en el mencionado recurso de alzada ---pues lo fue el Ayuntamiento de Yecla---, pero también es cierto que la mencionada entidad sí había formulado otro recurso de alzada contra la misma y anterior Resolución de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, que, sin embargo, no tuvo respuesta expresa. Igualmente es cierto que fue el propio Ayuntamiento el que (tras notificársele la Orden resolutoria de su recurso de alzada en fecha de 22 de noviembre de 2000), se la notifica ---a su vez, y en la misma fecha--- a la entidad recurrente; y tampoco ofrece duda alguna que la recurrente tuvo la consideración de parte interesada en el procedimiento administrativo tramitado por el Ayuntamiento de Yecla para la aprobación del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación nº 13, cuyos terrenos, además, eran de su exclusiva propiedad. Es mas, consta en el expediente que el mencionado Estudio de Detalle fue presentado por D. Rodolfo, en representación de la recurrente y otra entidad, dándosele trámite de audiencia por el mismo Ayuntamiento tras la aprobación inicial, mediante notificación personal que consta en el mismo expediente. Igualmente le es notificada por la Comunidad Autónoma de Murcia la Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, por la que se requería al Ayuntamiento de Yecla para la revisión del Acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación nº 13.

En consecuencia, el interés de la recurrente por la aprobación del Estudio de Detalle ---objeto de la pretensión administrativa--- no ofrece duda, desde una perspectiva procesal, al encontrarse la recurrente en presencia de una situación jurídica individualizada caracterizada por su evidente conexión y relación con el objeto de la pretensión articulada en vía administrativa y jurisdiccional. Por ello, la situación de la entidad recurrente es distinta ---y mucho mas intensa--- que la del resto de los ciudadanos, afectando la actuación administrativa a su propio círculo jurídico vital, y pudiendo, como consecuencia de tal interés, ocasionársele un perjuicio o beneficio propio.

Desde esta perspectiva, la actuación de la Sala de instancia negando la legitimación activa de la recurrente no resulta de recibo, debiendo acogerse los motivos planteados. La argumentación de que cada uno de los recurrente debió atenerse al resultado de su propio recurso de alzada, pudiendo la recurrente discutir en vía jurisdiccional exclusivamente la ---"su"--- resolución presunta y no poder hacerlo con la expresa respuesta dada al Ayuntamiento mediante Orden del Consejero, no puede tener acogida, ya que, al margen de un trato discriminatorio en relación con ambos recursos, la circunstancia determinante de la legitimación ---como ya hemos expuesto--- es el interés en el contenido de lo resuelto, con independencia de las argumentaciones utilizadas en los dos recursos interpuestos; argumentos, por otra parte, cambiantes en las diversas instancias y en modo alguno vinculantes. Significativo resulta que el propio Ayuntamiento de Yecla, al serle notificada la Orden del Consejero, en la misma fecha, procediera, a su vez, a notificarla a la entidad recurrente, ratificando, de forma expresa, su interés en el contenido de la resolución.

Cuestión distinta es que, aceptando tal legitimación, el recurso contencioso administrativo pueda ---o no--- ser estimado.

En la demanda formulada por la recurrente se solicitaba de la Sala de instancia se dictara sentencia por la que "declare contraria a Derecho la Orden autonómica del Consejero de Obras Públicas de 3 de noviembre de 2002 requiriendo al Ayuntamiento de Yecla para la revisión del Estudio de Detalle de la Unidad de Actuación nº 13, al ratificar la previa Resolución de 19 de julio de 2000 de la misma Consejería recurrida en alzada por el Ayuntamiento de Yecla, y consecuentemente, sean dejadas ambas, Orden y Resolución, sin efecto alguno, e igualmente se anulen cualesquiera eventuales acuerdos autonómicos que traigan causa de aquellas".

Debemos, sin embargo, reparar, analizada la demanda de instancia, en que la argumentación utilizada por la entidad recurrente lo es de carácter procesal, sin referencia alguna a las motivaciones de fondo que llevaron a la Comunidad Autónoma a solicitar al Ayuntamiento la anulación del Estudio de Detalle. En la denominada "Recapitulación Final" del escrito de demanda la recurrente sintetiza en cinco puntos su "posición propugnando la declaración de ser contrario a Derecho el acuerdo autonómico aquí impugnado", llegando a la conclusión, en el último de ellos de que "e) Consecuentemente, el acuerdo municipal discutido es firme y consentido y, por tanto, el requerimiento contenido en el acuerdo autonómico aquí impugnado es contrario a Derecho".

Obviamente, a tal conclusión llega la entidad recurrente por cuanto lo que discute --- exclusivamente--- son los aspectos, que enseguida veremos, formales del requerimiento efectuado, pero sin efectuarse argumentación o alegación alguna ---se insiste--- en los aspectos materiales o de fondo referentes a la legalidad del Estudio de Detalle por el se efectuaba el requerimiento. Dicho de otro modo, mientras que el objeto de la pretensión articulada en la vía administrativa por la Administración autonómica (a través de su inicial Requerimiento y posterior Orden confirmatoria) era la legalidad del Estudio de Detalle, sin embargo, la pretensión que, en esta vía jurisdiccional, se articula por la entidad recurrente va encaminada ---exclusivamente--- al enjuiciamiento del expresado sistema de impugnación utilizado por la Administración autonómica, esto es, encaminado a comprobar que tal Requerimiento y posterior Orden confirmatoria se ajustaron a la legalidad, pues de no haber sido así ---como realmente se pretende--- la decisión municipal aprobatoria del Estudio de Detalle habría devenido firme y consentida.

Lo que hasta ahora hemos afirmado es que la entidad recurrente cuenta con legitimación para poder traer a la vía jurisdiccional tal pretensión, correspondiéndonos, pues, en sustitución de la Sala de instancia, el comprobar la legalidad del sistema de impugnación administrativo utilizado por la Administración autonómica murciana.

Mas, el margen de tal legitimación, se suscita otra cuestión previa, cual es la referente a si tal Requerimiento (con independencia de que la Administración autonómica lo considerara susceptible de recurso de alzada, de que este fuera interpuesto tanto por el Ayuntamiento como por el recurrente, y de que, incluso, el primero de ellos fuera expresamente resuelto), puede ser considerado como acto administrativo susceptible de ser revisado jurisdiccionalmente.

El mencionado Requerimiento ---que la posterior Orden expresamente ratifica--- se contiene, como hemos expresado, en una Resolución, de fecha 19 de julio de 2000, del Director General de Vivienda, Arquitectura y Urbanismo, dependiente de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, que cuenta con unos Antecedentes de Hecho (en los que se transcribe un Informe del Subdirector General de Urbanismo y Ordenación del Territorio, sobre el Estudio de Detalle); así como unas Fundamentaciones Jurídicas (con cita de los artículos 140 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico ---RPU---, 4.7 de la Ley de Murcia 10/1995, de 24 de abril, de Modificación de la Atribuciones de los Órganos de la Comunidad Autónoma en Materia de Urbanismo ---conforme al cual "corresponde al Director General competente por razón de la materia: ... 7. Conocer del acuerdo municipal aprobatorio y de las determinaciones de los estudios de detalle a que se refiera dicho acuerdo"---, y con indicación del incumplimiento del artículo 65.6 del mismo RPU "que no solamente supone un exceso sobre las posibilidades de ordenación legalmente atribuidas a este instrumento urbanístico, sino que conlleva la alteración de la competencia para la aprobación definitiva del instrumento en el que legalmente sea posible abordar la solución", de conformidad, a su vez, con el artículo 2.2 de la citada Ley Autonómica que reserva al Consejo de Gobierno "la aprobación definitiva ... de la modificaciones de los instrumentos de planeamiento que tuvieran por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas de espacios libres públicos previstos en aquellos").

Debe igualmente destacarse como, al margen de la Parte dispositiva de la Resolución ("Vengo a resolver requerir al Ayuntamiento de Yecla para que revise el acuerdo de aprobación definitiva del Estudio de Detalle de la Unidad de Ejecución nº 13 en base a las consideraciones hechas en el informe técnico transcrito en el antecedente segundo y fundamentación jurídica segunda"), en la misma se contiene el siguiente apartado de notificaciones que fue seguido (con desigual respuesta) tanto por el Ayuntamiento como por la recurrente: "La presente resolución no pone fin a la vía administrativa y contra la misma podrá interponerse ---sin perjuicio de la formulación de cualquier otro que se estime procedente--- RECURSO DE ALZADA ante esta Dirección General o ante el Excmo. Sr. Consejero de Política Territorial y Obras Públicas. Dicho recurso tiene el carácter de preceptivo y previo a la interposición del recurso contencioso administrativo contra la misma, y deberá interponerse en el plazo máximo de un mes computado desde el día siguiente al de su notificación".

La respuesta ha de ser negativa.

Debemos comenzar señalando, por lo que a continuación se dirá, que en el supuesto de autos nos encontramos ante un acto de trámite, concepto opuesto al de acto definitivo; esto es, estamos, todavía, en presencia de un acto de trámite, de los que se producen a lo largo de la tramitación procedimental con la finalidad de alcanzar el momento final de adoptar el acto definitivo, resultando, por ello, de aplicación los artículos 25 y 51.c) de la LRJCA y debiendo declararse la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo.

La nueva LRJCA, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su artículo 1º.1, no refiriéndose ya a "las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración pública sujetos al Derecho administrativo", que es sustituida por la de "pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho administrativo", trasladándose al texto legal la mas amplia expresión adoptada por el constituyente en el artículo 106 CE . Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo ---hasta la fecha--- del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LRJCA, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la Administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad mas que suficiente para alcanzar la categoría de ser susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional Contencioso-administrativo.

El artículo 25 de LRJCA menciona las diversas "categorías" encuadrables en el nuevo y amplio concepto de "actuación administrativa", que ya figuraba en el art. 106.1 CE , y que ahora se introduce en el 1º.1 LRJCA, las siguientes: En el apartado 1 del citado artículo 25 LRJCA se hace referencia a los "actos expresos", los "actos presuntos" y los "actos de trámite", y en el apartado 2 a la "inactividad de la Administración" y a las "actuaciones materiales que constituyan vía de hecho".

Son actos expresos los que, de conformidad con el art. 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ), se dictan por las Administraciones Públicas, bien de oficio o bien a instancia del interesado, por órgano competente y ajustándose al procedimiento establecido (arts. 68 y ss. LRJPA ); al objeto de evitar su nulidad (62 LRJPA ) o su anulabilidad (63 LRJPA ) "el contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquellos" (53.2 LRJPA ). Los actos expresos cuentan con el privilegio de la ejecutividad (56 LRJPA ), y se presumen válidos y producen efectos desde el momento en que se dictan, aunque la eficacia queda demorada cuando el contenido del acto esté supeditado a su notificación, técnica de comunicación de los mismos cuyo contenido y práctica se regulan en los artículos 58 y 59 LRJPA , y que constituye la fecha desde cuyo día siguiente se computa el plazo de dos meses para la interposición del recurso Contencioso-administrativo (art. 46.1 LACA ), cuando los mismos "pongan fin a la vía administrativa" (25.1 LRJCA ), por cuanto, además de la condición de actos definitivos --- con los que se concluye un expediente administrativo---, alcanzan también la condición de haber agotado la vía administrativa, haciéndolos impugnables jurisdiccionalmente. De esta forma se aclara la indebida expresión (definitivo) que se contenía en el art. 58.2 LRJPA , reiterando el clásico concepto (actos que hayan puesto fin a la vía administrativa), que ya figuraba en el artículo 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956 .

Tal concepto es genéricamente configurado en el art. 109 LRJPA , y concretado, antes, para la Administración General del Estado en la Disposición Adicional Novena de la misma LRJPA , así como, hoy, en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE ); para las de las diversas Comunidades Autónomas en su respectiva legislación autonómica; y para la Administración local ---que es la que aquí nos interesa---en el artículo 52 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ) y 210 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales (ROF), aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre .

Dentro del ámbito de la "actuación administrativa" se incluyen también los denominados actos de trámite, siempre que reúnan determinadas condiciones, que son las que, como novedad en el ámbito jurisdiccional, ahora se establecen en el inciso final del artículo 25.1 LRJCA , al señalarse que ---los actos de trámite--- son susceptibles del recurso Contencioso-administrativo cuando "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos". En este punto, se detecta una de las oportunidades, a las que se refiere la Exposición de Motivos de la nueva Ley, "que fue adecuadamente aprovechada por una jurisprudencia innovadora, alentada por el espectacular desarrollo que ha experimentado la doctrina española del Derecho Administrativo", pues, entre otros aspectos, la reforma contenida en la LRJCA pretende, según la misma Exposición de Motivos señala, "completar la adecuación del régimen jurídico del recurso Contencioso-administrativo a los valores y principios constitucionales, tomando en consideración las aportaciones de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo"; pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1. En la misma línea el artículo 107.1 LRJPA ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión". Por ello el legislador ha ampliado para el ámbito jurisdiccional las condiciones de impugnación de los actos de trámite, añadiendo a las condiciones previstas para la vía administrativa las de que "decidan directa o indirectamente el fondo del asunto" ---ya implícita en la jurisprudencia de referencia--- y la de que los actos de trámite que producen "perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", que constituye la auténtica novedad del artículo 25.1 LRJCA . Esta expresión es introducida en el nuevo artículo 107 LRJPA , según la redacción dada por la citada Ley 4/1999, de 13 de enero .

En consecuencia, y analizadas todas las perspectivas por las que el acto de trámite resultaría susceptible de impugnación jurisdiccional, debemos afirmar, ante el acto de Requerimiento autonómico dirigido al Ayuntamiento de Yecla (con la finalidad expresada), que no estamos, en el supuesto de autos, ante un acto de trámite con las características de los que acabamos de describir, pues del breve sustrato fáctico relatado por el recurrente no podemos deducir las exigencias legales de precedente cita, sino, mas bien, ante un acto de trámite cuyas características no son otras que las de un simple elemento instrumental ---ni siquiera obligatorio--- para posibilitar, por parte de las Comunidades Autónomas, el control de legalidad de la actuación municipal, sin afectar a la garantía institucional de su autonomía. Esto es, el requerimiento no decide el fondo del asunto (pues es una simple advertencia al Ayuntamiento sobre la posible ilegalidad del acto, solo jurisdiccionalmente declarable para la protección de la autonomía local); el requerimiento no impide continuar el procedimiento de revisión (sino que, por el contrario, lo inicia y posibilita); el requerimiento no produce indefensión (pues, justamente, permite al Ayuntamiento la preparación de su defensa); y, en fin, el requerimiento no produce perjuicio alguno irreparable a los derechos o intereses legítimos (pues la admonición que implica no afecta a la validez del acto objeto del requerimiento).

La Sala, pues, ha de proceder a la aplicación del artículo 51.1.c) LRJCA , y decretar, en consecuencia, la inadmisibilidad del recurso, al estarse, simplemente, en presencia de un acto administrativo de trámite que, en modo alguno, era susceptible de revisión jurisdiccional, y que --- por su propia naturaleza--- ni tal acto, ni su confirmación por Orden del Consejero, han podido afectar a la validez de la decisión municipal aprobatoria del Estudio de Detalle.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.