STS, 11 de Julio de 1995

La sentencia recurrida contiene la parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS.- Que, tras rechazar las causas de inadmisibilidad opuestas, debemos estimar y estimamos en parte el presente recurso interpuesto por DON Luis Francisco contra los Acuerdos del Ayuntamiento de Ceuta de 30 de octubre, 16 de noviembre y 26 de diciembre de 1989, y 24 de enero de 1.990, a su vez desestimatorios de los recursos de reposición entablados por el demandante contra varias liquidaciones del Arbitrio Municipal sobre Importación de Mercaderías, correspondientes a otras tantas importaciones realizadas durante 1988 y 1989, por un importe conjunto de 4.638.627 pesetas (liquidaciones 89008156, 89016861, 89013537, 89014117, 89020505, 89020837, 88060686, 89030634, 89028418, 89030539, 8902998, 89030470, 89030467, 89018883, 889012036, 89016133, 89015191, 89019084, 89035472, 89035474). Anulamos tales actos administrativos, por contrarios al ordenamiento jurídico, que deberán ser sustituidos por otras liquidaciones del arbitrio con la reducción al sesenta y dos coma cinco (62,5) por ciento o al cuarenta y siete coma cinco (47,5) por ciento de los derechos de base, en los términos del artículo 31 del Acta de Adhesión del Reino de España a la Comunidad Económica Europea, según se trate de importaciones efectuadas durante 1988 o 1989 respectivamente. Sin costas".

La representación procesal de la parte actora se personó ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo y formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de la Ley, expresando los motivos en que se ampara, suplicando a la Sala dicte Sentencia por la que se case y anule la impugnada, y fije la doctrina legal correcta, explicitada en los últimos apartados del presente escrito; por los argumentos, de forma y de fondo, explicitados a lo largo del recurso.

El Abogado del Estado en la representación que ostenta, se personó en el recurso de casación en interés de Ley, suplicando a la Sala declare la admisión del recurso interpuesto.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 10 de julio de 1.995, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El Excmo. Ayuntamiento de Ceuta pretende, por medio del recurso de casación en interés de ley que regula el art. 102-b de la Ley de esta Jurisdicción (reforma procesal de la Ley 10/92) que declaremos como doctrina legal a seguir para el futuro que, en el marco normativo anterior a la Ley 8/1991, de 25 de marzo, por la que se aprueba el Arbitrio sobre la Producción y la Importación en las Ciudades de Ceuta y Melilla, el Arbitrio a la Importación de Mercaderías del Ayuntamiento de Ceuta subsiste tras el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (CEE) y, especificamente, que "la Corporación Municipal -de Ceuta- tiene derecho a percibir de los contribuyentes, importadores de mercaderías en Ceuta, el 100 por 100 de las Tarifas que tiene fijadas en su Ordenanza Fiscal, y no sólo el 62,5 por 100 o el 47,5 por 100 del derecho de base aplicado, como ha sentado la resolución del Tribunal de Sevilla que impugnamos". En efecto, la sentencia impugnada fué dictada, en 11 de junio de 1.993, por la Sala de esta Jurisdicción en el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, y estimó en parte la pretensión del importador Don Luis Francisco de aplicar el citado Arbitrio municipal con reducción de la tarifa al citado porcentaje, por entender que sólo con tal reducción o desarme similar al arancelario, para los ejercicios de 1.988 y 1.989 en que se produjo la importación objeto de gravamen, era el referido arbitrio municipal compatible con la Adhesión de España a los Tratados originarios de la Comunidad Europea (hoy Unión Europea), al considerarlo como exacción de efecto equivalente a los derechos de aduana a la importación, aplicando el art. 6 del Protocolo número 2 del Acta de Adhesión del Reino de España al Tratado constitutivo de la CEE, al que remite el art. 25.2 de la mencionada Acta de Adhesión.

La tesis de fondo de la Corporación Municipal recurrente es que dicho Arbitrio municipal no constituye una exacción de efecto equivalente sino un tributo integrado en el sistema fiscal interno de los que contempla el art. 95 del Tratado CEE, y que no pugna con este precepto, debiendo pues percibirse conforme a sus tarifas íntegras y en acomodación a la Ordenanza Fiscal reguladora del mismo, aprobada -por lo que al caso concierne- por el Ayuntamiento ceutí en 30 de diciembre de 1985.

Así delimitada la controversia urge excluir de la misma, por ser tema ajeno al de la fijación de doctrina legal que se nos demanda, y no ser susceptible de producir el grave daño a los intereses gestionados por el Ayuntamiento recurrente (tal como exige el art. 102-b.1 de la Ley Jurisdiccional), la cuestión relativa a si la sentencia quebrantó o no el principio de congruencia y se atuvo a los límites que señala el art. 43 de dicha Ley Procesal en orden a pronunciarse, sin previa contradicción -en la tesis actorasobre la aplicación del arbitrio con reducción progresiva de sus tarifas conforme al ritmo de desarme arancelario marcado en el art. 31.1 del Acta de Adhesión, pues esta cuestión no era nueva ni ajena al proceso administrativo, dado que en la demanda, el importador gravado afirmaba: "Así, pues, los derechos de importación en Ceuta deberían haberse ido suprimiendo progresivamente a partir del día 1 de marzo de 1986 hasta el día 1 de enero de 1993, en cuya fecha tendrá lugar la última y definitiva reducción de aranceles". Se introdujo la pretensión subsidiaria en el debate de modo explícito aunque formalmente no se contuviese pretensión subsidiaria correlativa en el suplico, por todo lo cual el debate ha de contraerse al segundo y único motivo del recurso de casación en cuanto a si la tesis de la Sala de Sevilla es o no juridicamente errónea, dado que se cumplen los demás presupuestos procesales y singularmente el de la posibilidad de que la doctrina sustentada, de ser errónea, sea potencial productora de grave daño a las arcas municipales, pues el Arbitrio sobre la Importación de Mercaderías constituye el soporte básico de la financiación municipal de Ceuta, y la reducción progresiva de las tarifas de aquel incidiría gravemente en su economía con serio deterioro de la misma, lo que exige, sin más preámbulos, el examen de si la doctrina examinada es o no errónea.

Los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla vienen percibiendo, dada la peculiaridad de su situación geoeconómica e histórica, como ingreso de sus Haciendas municipales o recurso de su Presupuesto ordinario -cuantitativamente el que esencialmente los nutre-, a partir de la vieja Ley de 30 de diciembre de 1944, un Arbitrio sobre la Importación de Mercaderías en tales ciudades, cuyo hecho imponible interesa desde ahora destacar y que, conforme al art. 4º de la aplicable Ordenanza Fiscal reguladora del Ayuntamiento de Ceuta consiste en "la importación en Ceuta de toda clase de mercancías, géneros, artículos y demás bienes, cualesquiera que sean el fin a que se destinen y la persona del importador. Se entiende por importación la entrada en Ceuta, definitiva o temporal y a través de cualquier régimen, de tales mercancías". La aplicación de tal arbitrio municipal subsistió tras la Ley de 22 de diciembre de 1955, de Régimen Económico y Financiero de los Territorios de Ceuta y Melilla, a pesar de lo dispuesto en la Base 7ª de esta Ley, y suponía un gravamen por la pura y simple entrada de mercancías en dichos territorios a través del sistema de fielatos, Arbitrio o Impuesto conocido como "Aforo" y cuyo régimen quedó definitivamente suprimido en la fecha que comenzase a aplicarse el nuevo "Arbitrio sobre la Producción y la Importación" para dichas ciudades creado por Ley 8/91 de 25 de marzo, cuya regulación queda, pues, fuera del marco normativo aplicable al caso.

Ha de precisarse, asimismo, que Ceuta no queda excluida en modo alguno de los principios rectoreso fundamentos y demás normativa derivada de los Tratados originarios de la Comunidad Europea (en este caso del Tratado CEE), al formar parte del territorio español, como paladinamente se desprende del art.

25.1 del Acta de Adhesión de España y Portugal, a cuyo tenor: "Tanto los Tratados como los actos de las Instituciones de las Comunidades Europeas se aplicarán en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla salvo las excepciones contempladas en los apartados 2 y 3 y en las demás disposiciones de la presente Acta", definiéndose las condiciones específicas en que a dichos territorios se aplican los Tratados CEE y CECA sobre libre circulación de mercancías, en el Protocolo número 2 de la mencionada Acta.

El punto central de la polémica reside en calificar al debatido Arbitrio municipal como exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana de importación o negarle esta condición para insertarlo en el sistema fiscal como un tributo interno. Si lo primero -tesis de la Sala de Sevilla-, o bien vendrá prohibido a partir de la adhesión de España al Ordenamiento comunitario o bien vendrá sujeto a una progresiva reducción de sus tarifas (desarme arancelario), por oponerse al principio fundamentador (en la Segunda Parte denominada "Fundamentos de la Comunidad", del Tratado CEE de 25 de marzo de 1957, se inserta lo relativo a la Libre Circulación de mercancías) de la libre circulación de mercancías. Si lo segundo, ha de subsistir en su integridad de régimen y de tarifas y no quedará afectado por la prohibición a la libre circulación de mercancías del Derecho comunitario, como encuadrado en el artículo 95 del referido Tratado CEE, en su carácter de tributo interno que no quebranta la prohibición de gravar de modo superior a los productos de los demás Estados miembros de la Comunidad en relación con los productos nacionales similares, siendo ésta la tesis propugnada por el Ayuntamiento de Ceuta en este singular recurso de casación en interés de ley. La elucidación de este punto central requiere partir del carácter básico, en Derecho comunitario, del principio fundante de "libre circulación de mercancías" como técnica para lograr un mercado único interior, que se articula en lo previsto en los arts. 9.1, 12 y 13 del Tratado constitutivo de la CEE (aunque ya se anticipó el art. 4-a, del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero -CECA- de 18 de abril de 1951), disponiendo el citado art. 13.2 del Tratado CEE que: "Las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación, en vigor entre los Estados-miembros, serán suprimidas progresivamente por éstos durante el periodo transitorio". Hay, pues, en Derecho comunitario una plena asimilación entre derechos de aduana de importación (y exportación, que aquí nos son ajenos) y otras exacciones o gravámenes que produzcan el mismo efecto que los gravámenes aduaneros, pero en tal Ordenamiento no aparece definida, ni es objeto de ulteriores concreciones normativas, la noción de "exacción de efecto equivalente", por lo que esta indeterminación exige de esta Sala un pronunciamiento atenido a la jurisprudencia recaída en la materia por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, como ha juzgado con acierto la Sala de Sevilla en la sentencia objeto de este recurso.

Así las cosas, desde la perspectiva finalista de impedir que, a través de gravámenes o cargas pecuniarias diversas a las estrictamente aduaneras, se produzcan efectos restrictivos del mismo signo que estas, en cuanto encarezcan las mercancías intercambiadas en el ámbito intracomunitario, y dificulten o pongan trabas al esencial principio de libre circulación de mercancías, la jurisprudencia comunitaria ha ido perfilando el debatido concepto de "exacciones de efecto equivalente", y así, si bien la sentencia de 14 de diciembre de 1962 (caso "Pan de Especias") introduce en la precisión del concepto el elemento de discriminación o protección de la industria o productos nacionales -en una línea de estricta afinidad conceptual a los derechos aduaneros sobre la importación-, esta misma decisión en el "considerando" final del punto 1 "Sobre el gravamen de efecto equivalente a un derecho de aduana", se expresa en los siguientes términos: "...en el sentido de los artículos 9 y 12 (del Tratado CEE), la exacción de efecto equivalente puede considerarse, cualquiera que sea su denominación y técnica, como un derecho establecido unilateralmente, sea en el momento de la importación, sea posteriormente, y que, gravando especificamente, un producto importado de un país miembro con exclusión del producto nacional similar, produce como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de mercancías que un derecho de aduana", destacando dos notas en esta precisión jurisprudencial: a) la de que el gravamen recaiga sólo sobre bienes o mercancías importados y no sobre los producidos en el ámbito del territorio en que aquel es exigible, y b) que lo decisivo es el resultado o efecto final que se derive de tal gravamen, pues la alteración de precios restringe la libre circulación de mercancías y es asimilable a las aduanas. Insistiendo en esta línea y sin contener ya alusión alguna a la finalidad de protección o discriminatoria, la sentencia de 18 de junio de 1975 (en el caso de la exacción percibida por el Ente Nazionale per la Cellulosa e per la Carta, de Italia), recaída como decisión de cuestión prejudicial al amparo del art. 177 del Tratado CEE, interpretando el art. 13.2 del Tratado CEE, determina: "Como se ha establecido en la Sentencia de 19 de junio de 1973 (sentencia "Capolongo/Azienda Agricola Maya"), a la que se hace referencia por el juez nacional, la prohibición del artículo 13, párrafo 2, contempla cualquier exacción exigida con ocasión o por razón de la importación y que, al gravar especificamente un producto importado con exclusión del producto nacional similar, alterando su precio de coste, tiene la misma incidencia restrictiva sobre la libre circulación de mercancías que un derecho de aduana". Pues bien, estalínea jurisprudencial adquiere aún mayor amplitud o extiende el ámbito de las exacciones de efecto equivalente en la fundamental sentencia caso "Legrós-Isla de Reunión", citada por la sentencia impugnada y que por la similitud de circunstancias fácticas es decisiva a la hora de resolver este caso. En efecto, la Sentencia de 16 de julio de 1992, resolviendo también cuestión prejudicial, califica de exacción de efecto equivalente a la denominada "octroi de mer" percibida por el Departamente francés de Ultramar de Isla de la Reunión, siendo destacable que tal exacción o gravamen se aplica con carácter general a todos los productos introducidos en la región de Reunión, por razón de su introducción en esta parte del territorio francés, mientras que todos los productos originarios de Reunión están sistemáticamente exonerados del mismo, precisamente por su origen regional y no atendiendo a criterios objetivos, lo que lleva al Tribunal de Justicia (considerando 12, in fine) a entender que "estos elementos hacen que la tasa en litigio no pueda ser calificada de imposición interior". Más adelante, en el fundamento 13 perfila la noción en los siguientes y expresivos términos: "A este respecto, el Tribunal ya se ha pronunciado en el sentido de que una carga pecuniaria, impuesta unilateralmente, con independencia de su denominación y técnica, y aplicable a las mercancías nacionales o extranjeras por el mero hecho de atravesar la frontera, no tratándose de un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una tasa de efecto equivalente en el sentido de los artículos 9 y 12 del Tratado, incluso si no se percibe en beneficio del Estado, no ejerce ningún efecto discriminatorio o protector y no encontrándose el producto en cuestión en competencia con una producción nacional (ver particularmente la sentencia de 1 de julio de 1969, caso "Sociaal Fonds voor de Diamanter-beiders", As. 2/69 y 3/69, Repertorio 1969, pag. 211)". Finalmente, y por lo que concierne a la similitud con el Arbitrio municipal que nos ocupa, el Tribunal despeja dos eventuales objeciones a la calificación como exacción de efecto equivalente del "octroi de mer", a saber: a) la irrelevancia de que se perciba no en una frontera nacional sino regional o interior, señalando al respecto que "... la introducción de productos en una región de un Estado miembro constituye una barrera a la libre circulación de mercancías al menos tan grave como una tasa percibida en la frontera nacional, en razón de la introducción de productos en el conjunto del territorio de un Estado miembro" (considerando 16, in fine), y b) el dato asimismo irrelevante de que la exacción grave también las mercancías procedentes de otros lugares del territorio del Estado miembro exactor, pues, según afirma el fundamento jurídico 17 de dicha sentencia, ello "no modifica el alcance que una exacción de tales características tiene para la unicidad del territorio aduanero comunitario", y en base a todo ello concluye que la tasa o exacción "ad valorem" (proporcional al valor en aduana de los bienes), percibida por un Estado-miembro, por su introducción en una región del territorio del primer Estado miembro constituye una exacción de efecto equivalente a un derecho de aduana a la importación, "a pesar del hecho de que la tasa (exacción) se aplique igualmente a las mercancías introducidas en esta región originarias de otra parte de ese mismo Estado" (cfr. fundamento 18). Se trata ahora de discernir, partiendo de estas precisiones jurisprudenciales integrantes del denominado "acervo comunitario", si el Arbitrio municipal a la Importación de Mercaderías, del Ayuntamiento de Ceuta, se acomoda o no a los elementos de la definición jurisprudencial sucintamente expuesta.

La respuesta ha de ser afirmativa, es decir, que dicho Arbitrio ha de integrarse en la noción de "exacción de efecto equivalente a un derecho aduanero a la importación", como ha entendido correctamente la Sala de Sevilla en la sentencia objeto del presente recurso. Se trata, en efecto, de una carga pecuniaria impuesta unilateralmente (no hay cobertura de autorización comunitaria ni de disposición de armonización que emane de las Instituciones de las Comunidades Europeas) por el Estado miembro -por un Ente público integrado en el mismo-, y que recae sobre la importación de mercancías, es decir, lo gravado es la pura entrada en el territorio de Ceuta de toda clase de mercaderías por el hecho de tal entrada y sin atender a finalidad alguna de consumo (dado que son también gravadas las mercancías en tránsito); no se extiende el gravamen -y este elemento es decisivo- a las mismas mercancías cuando son producidas en el territorio del Ayuntamiento ceutí, de tal manera que no se trata de un tributo interno perteneciente a un sistema fiscal general, de imposición indirecta, que grave sin distinción alguna y por criterios puramente objetivos a categorías de bienes o productos, sino que, insistimos, lo gravado es el puro hecho de la entrada de mercancías foráneas, no originarias del territorio de Ceuta, sin que pueda por ello encuadrarse en el art. 95 del Tratado, según pretende el Ayuntamiento exactor.

No constituye obstáculo a lo anterior ninguno de los argumentos que aduce la Corporación municipal en la demanda del recurso, a pesar de reconocer en ella un encomiable esfuerzo dialéctico y de argumentación jurídica; y así:

1. El hecho de que Ceuta no pertenezca al territorio aduanero de las Comunidades Europeas, pues ello afectará tan solo, como entiende acertadamente la sentencia impugnada, a las relaciones comerciales entre Ceuta y terceros países o Estados no miembros de la Comunidad, según se infiere del art. 9.1, in fine del Tratado CEE.

   B)El que el gravamen se produzca no en frontera estatal o nacional sino al acceder las mercancías alterritorio de Ceuta, pues, como se ha expuesto, es indiferente a efectos de calificar el gravamen como exacción de efecto equivalente el que se perciba en las fronteras nacionales o en una regional, como precisó el Tribunal de Justicia de las Comunidades en su sentencia de 16 de julio de 1992, antes citada, y finalmente,

3. Es también irrelevante el que se graven también con el Arbitrio municipal mercancías o productos provenientes del resto del territorio español, por cuanto se trata también de territorio de un Estado miembro de la Comunidad, dado el sentido de unicidad del territorio comunitario, conforme a la sentencia de referencia.

   En conclusión, hemos de mantener la asimilación a un derecho de aduana a la importación, como exacción de efecto equivalente, que para el debatido arbitrio estableció la sentencia sometida al recurso.

Respalda el anterior criterio la regulación posterior contenida en la Ley 8/91 de 25 de marzo, antes aludida, al configurar un nuevo Arbitrio sobre la Producción e Importación en Ceuta y Melilla, cuyo hecho imponible grava no solo la importación, sino también "la producción o elaboración de bienes muebles corporales, incluso aunque se efectúen mediante ejecuciones de obra", y así el informe emitido en 7 de diciembre de 1994 por la Dirección General de Tributos, viene a admitir implicitamente que en su anterior regulación, y al gravar única y exclusivamente la importación o entrada de mercancías, no se acomodaba al principio de libre circulación de mercancías en el seno de la CEE, señalando tal informe que el nuevo arbitrio no es una exacción de efecto equivalente porque no se exige unicamente con motivo de su importación, de donde a sensu contrario ha de inferirse que el regulado por la Ordenanza Fiscal de 1985 y aplicado en el caso constituye tal clase de exacción, dado su hecho imponible, sin que ello suponga que esta Sala efectúe pronunciamiento alguno sobre el nuevo Arbitrio, cuestión ajena al presente debate.

Tratándose de una exacción de efecto equivalente que tiene como Ente público perceptor al Ayuntamiento de Ceuta no es aplicable el art. 35 del Acta de Adhesión, que dispone en términos generales que "Las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de importación existentes en los intercambios entre la Comunidad en su composición actual y España serán suprimidos el 1 de marzo de 1986", pues como específica para Ceuta ha de entrar en juego la previsión del art. 25 de dicha Acta que, en su apartado 2, viene a establecer: "Las condiciones en que se aplicarán las disposiciones de los Tratados CEE y CECA sobre la libre circulación de mercancías, así como los actos de las Instituciones de la Comunidad relativos a la legislación aduanera y a la política comercial en las Islas Canarias y en Ceuta y Melilla, se definen en el Protocolo número 2", y es en el art. 6 de dicho Protocolo en el que se contiene remisión al art. 31 del Acta de Adhesión para el progresivo desarme arancelario o progresiva reducción de las exacciones de efecto equivalente, por lo que la Sala de Sevilla no dió lugar a la pretensión principal de supresión o eliminación plena del arbitrio a partir del 1º de marzo de 1986 y aplicó, en cambio, la gradual reducción de las tarifas en lo relativo a los ejercicios de 1.988 y 1.989, con una reducción al 62,5 por 100 y 47,5 por 100, respectivamente, sobre el derecho de base. No hay, pues, incorrección jurídica ni puede ser tildada de errónea la sentencia impugnada y no procede, en consecuencia, la fijación de doctrina legal pretendida por la Corporación municipal recurrente, con la íntegra desestimación del recurso.

Dada la peculiar estructura de este recurso de casación, y atendido el art. 131 de la Ley de esta Jurisdicción, no efectuamos especial imposición de las costas causadas en el mismo.

En su virtud, vistos los preceptos y jurisprudencia antes citados, y los demás de general aplicación,