STS, 22 de Febrero de 2005

La parte dispositiva de la sentencia recurrida literalmente dice: "Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el Servicio Provincial de Recaudación y Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Cáceres y por la Procuradora Sra. Ginés Barroso, en nombre y representación del Valdehúncar (Cáceres) y la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses, así como la adhesión formulada por el Abogado del Estado, contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso- administrativo de Cáceres, de fecha 4 de Noviembre de 2002, confirmamos la misma. Sin hacer expresa imposición respecto de las costas procesales causadas en la presente instancia".

La representación procesal de del Ayuntamiento de Valdehúncar (Cáceres) y de la Federación Nacional de Asociaciones y Municipios con Centrales Hidroeléctricas y Embalses formuló escrito de interposición del recurso de casación en interés de ley, expresando los motivos en que se ampara y solicitando a la Sala que dicte sentencia que formule la siguiente doctrina:

"1) Que la Confederación Hidrográfica POR LOS ARGUMENTOS VERTIDOS, realiza el hecho imponible del IAE [Impuesto de Actividades Económicas] al llevar a cabo actividad de CAPTACIÓN DE AGUAS, INCARDINADA EN epígrafe concreto de las tarifas del I.A.E. como se invocó.-

2) Que EN NINGÚN CASO la Confederación está exenta del IAE sino desde el 1 de enero de 2003.-

3) Que alternativamente en cualquier caso, estaría exenta, en el supuesto más desfavorable, desde el 1 de enero de 1999, fecha de entrada en vigor de la Ley 50/98 como se analizó en el cuerpo de este recurso" (sic).

El Abogado del Estado, por medio de escrito presentado el 19 de febrero de 2004, solicita sentencia que declare no haber lugar al pronunciamiento solicitado en interés de Ley.

La representación procesal de la Diputación Provincial de Cáceres, en escrito presentado el 10 de marzo de 2004, interesa sentencia que concrete, como doctrina legal, los mismos puntos interesados por la recurrente.

El Ministerio Fiscal, en la audiencia conferida, considera que procede desestimar el presente recurso en interés de Ley, dado que la doctrina sentada en la resolución recurrida no es errónea, ni tampoco gravemente dañosa para el interés general.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló el día 15 de febrero de 2005, en cuya fecha tuvo lugar dicho acto, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de la Sala

Se impugna, en este recurso extraordinario de casación en interés de la ley, conforme consta en los antecedentes, la sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Extremadura, de fecha 10 de abril de 2003, desestimatoria del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 1 de Cáceres, de fecha 4 de noviembre de 2002, que estimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Confederación Hidrográfica del Tajo contra el acuerdo municipal del Ayuntamiento de Valdehúncar (Cáceres) que declaraba la sujeción del Organismo de Cuenta al Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE, en adelante).

La Sala de instancia, en su sentencia, pone de manifiesto que el debate procesal se centraba en determinar si a dicha Confederación podía serle de aplicación la exención en el IAE que, para los organismos autónomos de carácter administrativo, establece el artículo 83.1º a) de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LHL, en adelante). Y, para su decisión, constituye razón de decidir que los "Organismos autónomos, de cuya naturaleza no cabe negar que participan los Organismos de Cuenca establecidos en la Legislación sobre el Dominio Público Hidráulico, tienen naturaleza de Administraciones Públicas, conforme se establece en el artículo 1.2º de la Ley sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común" (LRJ y PAC, en adelante).

La condición de organismos autónomos de las Confederaciones viene reconocida por el artículo 22 del Texto Refundido de la Ley de Aguas (TRLA, en adelante) aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, que hace una expresa remisión al artículo 43 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE, en adelante).

Por el contrario, en cuanto a si las Confederaciones están inicialmente sujetas del IAE, la sentencia dictada en apelación considera que constituye una cuestión procesalmente intrascendente, de mero interés doctrinal, que no tiene relevancia para la decisión de la cuestión debatida una vez que se reconoce la referida exención.

Frente a la referida tesis de la sentencia impugnada y de otras sentencias dictadas por diferentes Tribunales en similares supuestos, las Administraciones recurrentes sostienen, en síntesis:

1. La actividad de las Confederaciones Hidrográficas consistente en la captación de aguas está contemplada en el Grupo 161 de las Tarifas del IAE, y sus funciones son de naturaleza pública y privada. Tales actividades son de naturaleza económica y, por tanto, las Confederaciones son sujeto pasivo del referido Impuesto en cuanto realizan su hecho imponible.

2. Las Confederaciones Hidrográficas, hasta el 31 de diciembre de 1998, son organismos autónomos de carácter comercial, con arreglo al artículo 20.1 de la Ley 29/1985, de Aguas, 20.4 de la misma Ley, art. 2 de la Ley 26/12/58, RD 1097/1997, 83 y concordantes de la Ley General Presupuestaria, art. 1 de los Reales Decretos 924, 925, 926, 927, 928, 929, 930 y 931/1989, de todas las Confederaciones Hidrográficas de España. Por ello no les es de aplicación la exención establecida en el artículo 83.1.a) LHL.

   A partir de 1999, por aplicación de la Ley 50/1998 y Ley 46/1999, de Reforma de la LA, los organismos públicos se clasifican organismos autónomos y entidades públicas empresariales, distinción que, pese a todo, no es tenida en cuenta en el artículo 83.1 LHL, no modificado.

   La Disposición Transitoria de la LOFAGE establece que, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones contenidas en el Título I de esta Ley y de las competencias de control atribuidas en la misma a los Ministerios de adscripción, los Organismos autónomos y las demás entidades de derecho público existentes, se seguirán rigiendo por la normativa vigente a la entrada en vigor de esta Ley hasta tanto se proceda a su adecuación a las previsiones contenidas en la misma. La adecuación fue llevada a cabo por el legislador, primero, a través de los artículos 65 a 75 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social pasando a ser las Confederaciones Hidrográficas organismos autónomos, sin especificidad, y luego mediante la reforma de la LA de 1985 llevada a cabo por la Ley 46/1999, en la que se establece que los Organismos de Cuenca son Organismos Autónomos de los previstos en el artículo 43 de la Ley 6/1997.

   Las Administraciones recurrentes consideran que, no habiéndose modificado el artículo 83.1 de la LHL, la nueva configuración de las Confederaciones Hidrográficas como organismos autónomos tiene tan solo efectos formales, ya que aquellas van a seguir desarrollando actividades económicas.

3. Las Confederaciones Hidrográficas "no están exentas del IAE, en su calidad de organismos autónomos sino hasta el 1 de enero de 2003".

   La exención de que se trata, de carácter subjetivo, no se refiere a todos los organismos autónomos sino sólo a los de carácter administrativo. Quedan fuera de la misma los organismos autónomos de carácter comercial, como son las Confederaciones Hidrográficas por razón de la actividad que realizan y por el régimen contractual que les es aplicable.

   Por consiguiente, la exención de que se trata no es aplicable a las Confederaciones Hidrográficas hasta la indicada fecha de 1 de enero de 2003 como consecuencia de la modificación introducida en el artículo 83.1.a) LHL por la Ley 51/2002, de 17 de diciembre, que extiende la exención a todos los organismos autónomos eliminándose la especificación relativa a los "de carácter administrativo".

Con carácter general, para decidir sobre los recursos de casación en interés de Ley, ha de tenerse en cuenta los criterios de esta Sala (sentencias, entre otras, de 22 de Enero, 12 de Febrero, 10, 12 y 27 de Diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003) que configuran tal recurso como un medio procesal dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal o jurisprudencia -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada (art. 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa, LJCA, en adelante -art 102 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, LJ, en adelante).

Se trata, por consiguiente, de un remedio excepcional y subsidiario, esto es, solo factible cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación tanto en su modalidad ordinaria como en la de "para unificación de doctrina" que recoge el art. 100.1 LJCA [102-a) LJ], en el que no cabe otra cosa distinta que establecer la doctrina de esta Sala respecto al concreto pronunciamiento de la Sala de instancia.

Por consiguiente, además de los requisitos formales y procesales (legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna) exigidos por el artículo 100.1 y 3 LJCA y 102-b de la LJ, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, así como que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule. Ha de excluirse, por fin, la idea de que la finalidad legítima de este remedio procesal sea la de combatir la posible errónea interpretación de un precepto legal por parte de los órganos judiciales inferiores, en tanto que no concurran las circunstancias antes expresadas.

Una nutrida Jurisprudencia de esta misma Sala ha venido exigiendo con el debido rigor el cumplimiento de semejantes requisitos, entendiendo que la finalidad del recurso ahora considerado no es otra que la de evitar la perpetuación de criterios interpretativos erróneos cuando resulten gravemente dañosos para los intereses generales, sin perjuicio de la inalterabilidad del fallo recurrido, siendo también exigencia del mismo que se concrete la doctrina legal que se interesa, que obviamente ha de estar en íntima conexión con el objeto de la litis, antecedente del recurso de casación en interés de Ley ( sentencias de 20 de marzo de 1.998, 30 de enero y 10 de junio de 1.999). Por ello ha de descartarse toda pretensión que propugne el obtener la declaración de una doctrina legal cuya procedencia hubiese sido anteriormente rechazada -o que, por el contrario, ya estuviese fijada por este Tribunal Supremo-, o bien que resulte inútil por su obviedad de forzoso asentimiento (Sentencias de 19 de diciembre de 1.998 y 19 de junio de 1.999) o cuando se aprecie una evidente desconexión con lo afirmado en la resolución impugnada. Y ha de evitarse, en fin, que la irrecurribilidad de los pronunciamientos judiciales, en los casos en que así viene establecido, pretenda soslayarse a través de la interposición de un recurso como el presente concebido únicamente en interés de la Ley, y a través del cual se trate, en realidad, de obtener un nuevo examen del problema ya resuelto definitivamente en vía judicial, convirtiendo al Tribunal Supremo en órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo (Sentencias de 6 de abril y 11 de junio y 16 de diciembre de 1.998), procurándose así un medio de asegurar el reconocimiento futuro de la postura procesal de las mismas, sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos exigidos para que prospere un recurso de esta naturaleza.

En el presente caso, aunque los criterios que se postulan como doctrina legal están formulados con una cierta imprecisión y, con respecto a la exención, de forma alternativa no puede entenderse que tal circunstancia se erija en obstáculo para el examen del recurso, según parece sostener el Abogado del Estado.

Ahora bien, la referencia que las Administraciones recurrentes hacen al 1 de enero de 1999 o al 1 de enero de 2003 como fechas a partir de la cuales admiten, alternativamente, que sería procedente la debatida exención de las Confederaciones Hidrográficas en el IAE, sí parece privar al recurso de una de las referidas exigencias consistente en el grave perjuicio para el interés público de la doctrina establecida en la sentencia de instancia; ya que, como señala el Ministerio Fiscal, el riesgo para el futuro de una doctrina "eventualmente errónea" no podría considerarse susceptible de proyección más allá de las indicadas fechas.

Y, además, si ello es así, de acuerdo con el artículo 100.7 LJCA que establece el respeto a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y la eficacia que reconoce a la doctrina legal establecida en los recursos de casación en interés de ley, cuya vinculación para Jueces y Tribunales inferiores en grado sólo se produce a partir de la publicación del fallo de la correspondiente sentencia en el Boletín Oficial del Estado, habría de entenderse la escasa trascendencia práctica que tendría un pronunciamiento estimatorio como el propuesto.

La tesis que sustenta el recurso puede sintetizarse en los siguientes términos: estando sujeta al IAE la actividad de las Confederaciones Hidrográficas, no les resulta aplicables la exención del artículo 83.1.a) LHL porque se refiere, en lo que aquí importa, a Organismos autónomos de carácter administrativo, cuando dichas Confederaciones son Organismos autónomos de carácter comercial.

Desde luego reconocen las Administraciones recurrentes que la dificultad que representaba dicha redacción del precepto de la LHL para su aplicación a las Confederaciones Hidrográficas desaparece con la modificación introducida por la Ley 51/2002, de 28 de diciembre, que alude, sin distinción a los Organismos autónomos del Estado y las entidades de derecho público de análogo carácter de las Comunidades Autónomas y de las entidades locales [en el mismo sentido que el actúa art. 82.1a) del Texto Refundido de Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 3 de marzo].

Por tanto, la interpretación que se nos pide, en sustitución de la que mantiene la sentencia recurrida, y en la que resulta decisiva la determinación de la naturaleza jurídica de las Confederaciones Hidrográficas se refiere a un precepto ya sustituido. Y, aun más, debiera precisarse, en puridad de principios, con referencia al concreto momento en que se dictan los actos municipales originariamente recurridos: de 11 de septiembre de 2001, por el que se requiere a la Confederación Hidrográfica del Tajo que se inscriba en la Matricula del IAE, y de 15 de noviembre del mismo año de 2001, por el que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra aquél.

Así, podrían dejarse al margen de nuestro análisis las consideraciones que sobre el tema de la referida naturaleza jurídica se refieren a una etapa anterior a las referidas fechas; o dicho, en otros términos, nuestro examen podría comenzar, según el planteamiento que hacen las recurrentes, en el período posterior a 1999.

Se prefiere, no obstante, extremando una coherencia con la pretensión deducida que, desde luego, no es exigible dar respuesta a la completa línea argumental del recurso examinado.

La naturaleza jurídica de las Confederaciones Hidrográficas ha sido una cuestión tradicionalmente problemática debida a la ausencia de una definición normativa en los Decretos fundacionales, que se limitaban únicamente a reconocerles personalidad jurídica propia e independiente de las del Estado, y a la presencia de los usuarios en los órganos confederales.

Así se explica que la primera doctrina calificara a las Confederaciones de que se trata como un supuesto de "descentralización orgánica por servicios", fórmula que tuvo una significación especial en la designación de entidades organizativas con una notable presencia de los interesados en el servicio (la "nueva descentralización").

Esta etapa de indeterminación legal que propició también la consideración de las Confederaciones Hidrográficas como Corporaciones de Derecho Público fue superada en los años 60 del pasado siglo por un marco normativo en el que diversas disposiciones reglamentarias calificarían a las Confederaciones como organismos autónomos, en el sentido propio del artículo 2 la Ley de Entidades Estatales Autónomas, de 26 de diciembre de 1958. Después de una mención indirecta en la Exposición de Motivos del Decreto de 8 de octubre de 1959, el Decreto 1348/1962, de 14 de junio, dictado en aplicación de la referida Ley, las clasifica como organismos autónomos del grupo B y, años más tarde, el RD 1097/1977, de 1 de abril, dictado en aplicación del artículo 83 de la Ley General Presupuestaria (LGP, en adelante) como organismo autónomo de carácter comercial.

Así, pues, en el sistema anterior a la Ley de Aguas de 1985 (LA/1985, en adelante), la calificación de las Confederaciones Hidrográficas como organismos autónomos era plenamente adecuada a su configuración organizativa y funcional, como entes institucionales estatales inequívocos, aunque se insertasen en ellas representaciones sociales de los intereses privados o generales. Pero, a pesar del "nomen" utilizado en la norma, resultaba más difícilmente justificable su consideración de "comercial", que respondía más a razones de flexibilidad presupuestaria que a la naturaleza de las funciones desempeñadas.

La LA/1985 no da una respuesta directa al problema de la naturaleza jurídica de las Confederaciones Hidrográficas, aunque su consideración como organismos autónomos estuvo presente en la tramitación parlamentaria.

En efecto, el artículo 20.1 utiliza una fórmula abierta e inespecífica en nuestro ordenamiento jurídico como es la de "entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia y distinta de la del Estado", adscritas [entonces] a efectos administrativos al Ministerio de Obras Públicas, y con plena autonomía funcional, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley.

Esta fórmula permitía pensar tanto en la figura de los organismos autónomos como en la de las sociedades estatales del artículo 6.1.b) LGP (entidades de derecho público que actuaban sujetas a Derecho privado). Sin embargo, esta indeterminación legal quedaba resuelta, indirectamente, cuando el artículo 20, párrafo 4, LA/1985, refiriéndose al régimen aplicable señalaba que "los Organismos de Cuenca se regirán por la legislación aplicables a las Entidades Estatales Autónomas en todo lo no previsto en esta Ley o en los Reglamentos dictados para su desarrollo y ejecución", previsión que despejaba cualquier duda sobre su consideración como Organismos autónomos.

Configuración esta que resultaba también de su régimen jurídico. Esto es, de sus fines y funciones, de su adscripción ministerial, tutela orgánica y naturaleza de su régimen presupuestario e ingresos.

Ciertamente, como advierten las Administraciones recurrentes, los Reales Decretos constitutivos de las distintas Confederaciones Hidrográficas, del 924 al 931/1989, de 21 de julio, las califican como organismos autónomos de carácter comercial. Pero si esta calificación era ya discutible con anterioridad a la LA/1985, lo es más después de esta Ley, ya que difícilmente puede considerarse que su actividad sea comercial, aunque la construcción de obras públicas y su explotación tenga una dimensión económica.

La naturaleza pública de la mayor parte de las funciones de las Confederaciones y la utilización de potestades administrativas típicas hace que la referida calificación reglamentaria como organismos autónomos de carácter comercial se explique sólo en el contexto del fenómeno que se ha dado en llamar "huida del Derecho Administrativo" (contratos, personal, patrimonio y presupuesto).

En coherencia con las previsiones de la LA/1985, la calificación más adecuada era la de organismos autónomos de carácter administrativo, puesto que habían de rechazarse las figuras del ente público sujeto al derecho privado [art. 6.1.b) LGP] y la de ente público previsto en el artículo 6.5 de la misma Ley que sujetaba igualmente su actividad al Derecho privado. O, dicho en otros términos, la correspondencia de la forma jurídica con el régimen jurídico había de llevar a la calificación de organismos estatales de carácter administrativo.

No es obstáculo para la indicada conclusión el que las Confederaciones realicen funciones relativas a la captación de aguas, construcción y explotación de obras hidráulicas. Sus atribuciones interventoras en la gestión del dominio público hidráulico constituyen funciones de naturaleza pública y administrativa realizadas con arreglo al procedimiento administrativo y ejerciendo potestades y prerrogativas públicas.

La trascendencia de las referidas funciones públicas, en la LA/1985, determina que deban ser las calificadoras de las Confederaciones Hidrográficas y que, por la misma razón, pese a la referencia expresa de los mencionados Reales Decretos, la forma de personificación más adecuada fuera la de organismos autónomo de carácter administrativo.

La LOFAGE trató de sistematizar la heterogénea variedad de Entes instrumentales creando la categoría genérica de los Organismos Públicos, dentro de la que se clasifican los Organismos Autónomos y las Entidades Públicas empresariales aunque siguieron quedando fuera una serie de Entidades que sujetan o someten su actividad a un régimen jurídico exorbitante establecido en la propia Ley de creación y que se incluyen dentro de lo que la doctrina ha venido llamando como "entes apátridas": las llamadas Administraciones Independientes; las sociedades estatales caracterizadas por la utilización por el Estado o sus Organismos Autónomos de la forma societaria para el cumplimiento de sus fines en régimen de Derecho privado; y fundaciones públicas.

Pero, en cualquier caso, de acuerdo con la indicada Disposición Transitoria de la LOFAGE, se llevó a cabo la adecuación a esta norma, primero por la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social (art. 60) y después por la Ley 46/1999, de 13 de diciembre, cuyo artículo 7 modifica el artículo 20 de la LA/1985, estableciéndose de manera expresa que los Organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas, son Organismos autónomos de los previstos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997 (LOFAGE). Por consiguiente, al menos partir de la vigencia de dichas normas y para el período al que se contraen las actuaciones de instancia, no existen dudas sobre la consideración de las Confederaciones como organismos autónomos, sujetos al régimen propio del Capítulo II del Título III de la LOFAGE y sin especificación de la comercialidad que, en la tesis de las Administraciones recurrentes, las excluiría de la exención contemplada en el artículo 83.1º a) LRHL.

Las valoraciones anteriores obligan a desestimar el recurso de casación en interés de Ley con imposición de las costas a las Administraciones recurrentes.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,