STS, 3 de Marzo de 2001

El día 8 de Junio de 1999 el Excmo. Sr. Ministro de Defensa resolvió el Expediente Gubernativo 39/97, que se instruía contra el Brigada de la Guardia Civil D. Juan Pedro , imponiendo al encartado la sanción disciplinaria de un año de suspensión de empleo, como autor de una falta muy grave de observar conductas gravemente contrarias a la dignidad de la Institución que no constituyan delito, prevista en el art. 9. numero 8 de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de Junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, resolución que fue confirmada en reposición por la de la misma Autoridad de 8 de Octubre del mismo año.

Los hechos que fundamentaron dicha sanción --sobre los que se pronuncia esta Sala en la forma que se recoge en los fundamentos jurídicos-- y que, a juicio de la Autoridad con competencia sancionadora, se desprenden de las diligencias practicadas en el Expediente, son los siguientes, según literalmente aparecen en el antecedente de hecho segundo de la resolución: "en fechas no determinadas con toda precisión, pero comprendidas en cualquier caso dentro de un período de tiempo que comienza a partir del mes de abril de 1996, en el que el Brigada D. Juan Pedro , se incorporó a la escuela de Tráfico de la Guardia Civil, de Mérida (Badajoz), contrajo el mismo numerosas deudas con diversas personas y establecimientos de variado tipo --el lechero, el panadero, la peluquería, una tienda de muebles, la compañía eléctrica, una empresa de joyería, una gasolinera, la cafetería de la Escuela y un transportista de muebles--, por los que era conocida su condición de miembro del Instituto y a los que empero no satisfizo luego el importe de aquellas, al menos hasta el momento de la incoación del presente Expediente en enero de 1997 y posteriormente durante la tramitación del mismo, siendo por lo general tales deudas de escasa cuantía, salvo la de la empresa de joyería, que se elevó a mas de setecientas cincuenta mil pesetas; por otra parte, tienen también trabado embargo judicial de los haberes que percibe el expedientado como Suboficial de la Guardia Civil diferentes Juzgados de Primera Instancia de Lora del Río (Sevilla), Santa Cruz de Tenerife, Mérida, Barcelona y Sevilla, ante los que se siguen diversos procedimientos --de carácter ejecutivo, principalmente-- a instancias de distintos Bancos, Cajas de Ahorro y otras entidades y empresas, por un importe que en total asciende a unos diez millones de pesetas."

Agotada la vía disciplinaria, el sancionado interpuso recurso contencioso disciplinario militar preferente y sumario ante el Tribunal Militar Central, cuyo órgano judicial, por auto de 30 de Julio de 1999, declaró su incompetencia para conocer del recurso, remitiendo las actuaciones a esta Sala de lo Militar del Tribunal Supremo, ante la que emplazó a las partes.

Por providencia 30 de Septiembre de 1999 ordenamos la formación del correspondiente rollo, reclamándose el Expediente Gubernativo de la autoridad sancionadora y, tras la personación, en tiempo, del recurrente, del Abogado del Estado y del Fiscal Togado, se nombró al primero Procurador y Abogado de oficio, dándosele traslado para que dedujera la demanda, lo que efectuó mediante escrito que tuvo entrada en este Tribunal el 4 de Diciembre de 1999, y en el que impugna la resolución sancionadora denunciando, en primer lugar, la nulidad de pleno derecho del Expediente, por haber incurrido en caducidad y también por indefensión, proscrita en el art. 24 de la Constitución Española, por no habérsele admitido y practicado las pruebas que propuso en el procedimiento gubernativo. En segundo lugar, alega la vulneración del principio de igualdad ante la ley, art. 14 de la Constitución Española, y también de su derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen, reconocidos en el art. 18 de la misma Norma Suprema. Alega que en su actuación no se dan los elementos constitutivos de la falta muy grave apreciada, faltando especialmente el volitivo, recalcando que la facultad de incriminar tipos delictivos en función del puro arbitrio está vetada constitucionalmente, por impedirlo el principio de legalidad y estima que el hecho, no constitutivo de la falta muy grave, pudiera ser configurado como falta leve, alegación que formula al amparo del principio de proporcionalidad, según lo expresamente manifestado. Termina suplicando a la Sala que dicte sentencia acordando la nulidad del Expediente o, alternativamente, se le absuelva (sic.) de la suspensión de empleo y sueldo a la que ha sido condenado, o "se le condene" por una falta leve del art. 7.22 de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil. Asimismo, solicita el recibimiento a prueba del recurso.

El Abogado del Estado, al contestar a la demanda, se opone a todas y cada una de las alegaciones del actor, por las razones que aduce y se dan aquí por reproducidas, solicitando sentencia en la que se declare que no se ha producido violación de derechos fundamentales y se confirme la resolución sancionadora.

Por su parte, el Fiscal Togado se opone también a la demanda en su integridad, postulando la desestimación del recurso por ser conforme a derecho la resolución recurrida y oponiéndose al recibimiento a prueba instado .

Por auto de 2 de Febrero de 2000 se acordó el recibimiento a prueba del proceso, y practicada, con el resultado que obra en autos, la propuesta por el recurrente y admitida, se concedió a las partes el termino común de diez días para conclusiones sucintas, por no haberse solicitado la celebración de vista ni estimarla la Sala necesaria, formulándolas las partes, que se ratifican en sus distintas posiciones y solicitando el actor que se dicte sentencia acorde con el suplico de su demanda y el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal que se haga de acuerdo con sus peticiones en la contestación.

Por providencia de 16 de Noviembre de 2000, se señaló para la deliberación y fallo del recurso el día 27 de Febrero de 2001, a las 10, 30 horas, lo que se ha llevado a efecto en dicha fecha con el resultado decisorio que a continuación se expresa.

Examinaremos, en primer lugar, la alegación de la parte referente a la nulidad de pleno derecho de la resolución sancionadora que combate, basada en que el Expediente Gubernativo que se le instruyó excedió del plazo de seis meses que establece el art. 53.1 de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, Orgánica 11/1991, y que se la ha producido indefensión al no haberse practicado la prueba que propuso al contestar al pliego de cargos.

Respecto al primer punto, hemos de recordar la constante doctrina de esta Sala, recogida muy recientemente en las sentencias de 14 de Febrero y 26 de Febrero del año 2001, dictadas por el Pleno, en el sentido de que en la vía disciplinaria militar no se produce la caducidad de los Expedientes en la forma prevista en el art. 44. 2 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificada por Ley 4/1999, sino que el exceso del tiempo máximo de instrucción solo lleva consigo el cómputo de la prescripción a favor del encartado, una vez transcurridos los referidos seis meses desde la iniciación del Expediente (art. 68.3 L.O.R.D.G.C.), por lo que de ninguna manera cabe acoger, por ese motivo, la nulidad de pleno derecho que, con invocación del art. 62 e) de la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, insta el recurrente.

Del mismo modo, debemos rechazar la alegación de indefensión, y consecuente nulidad, que deriva la parte del hecho de no haberse practicado las pruebas que propuso en el Expediente Gubernativo. Ninguna viabilidad puede tener una alegación de esa naturaleza cuando, quien la formula, no solo no precisa individualizadamente las pruebas a cuya falta de practica anuda tan trascendental efecto, sino que ni siquiera concreta el alcance de dichas pruebas en relación a cuanto con ellas quería acreditar, señalando, por el contrario, que desconoce cual pueda ser el valor de esas pruebas pedidas y no aceptadas, declaración que socava los fundamentos mismos de su invocación a la indefensión como causa determinante de la nulidad que pide. El Instructor del Expediente rechazó unas pruebas y admitió otras en su acuerdo de 10 de Marzo de 1998, resolución que aparece debida y racionalmente motivada, sin que pueda olvidarse que el derecho a las pruebas no es absoluto, ni ilimitado, y que es al Instructor a quien compete el juicio sobre su pertinencia y necesidad que, en el presente caso, aparece suficientemente fundado, por lo que tampoco puede prosperar la alegación de la parte en este punto.

Tiene razón el Ministerio Fiscal cuando achaca a la demanda falta de rigor técnico, aludiendo a la forma desordenada y confusa en que se entremezclan en ella distintos razonamientos y cuestiones. Ciertamente, no se acierta a comprender de qué manera se ha infringido el derecho de igualdad ante la ley que consagra el art. 14 de la Constitución, porque esta alegación no está suficientemente desarrollada en la demanda. Digamos solo que la tipificación en la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil de la falta muy grave apreciada, prevista actualmente en el nº 9 del artículo 9 de dicha disposición y con anterioridad, en la fecha de incoación del Expediente, en el número octavo del mismo precepto, no vulnera ese principio en relación con lo que puede exigirse a los demás ciudadanos que no tienen la condición de Guardia Civil, porque, como tan reiteradamente hemos sentado, los deberes y obligaciones son distintos en unos y otros y, desde luego, más rigurosos en cuanto al cumplimiento de sus deberes y obligaciones en los miembros de la Guardia Civil, a los que, por su condición de militares, cabe exigir un plus de moralidad en su conducta, que se deriva de las normas previstas en las Reales Ordenanzas aprobadas por Ley 85/1978, de 28 de Diciembre, de lo que se deduce que no puede verse afectada esa igualdad por el solo hecho de que el Mando sancionador incardine una conducta en la referida falta, en aplicación a un miembro de la Guardia Civil de esa mayor exigencia de decoro en sus actuaciones y salvaguardia de la dignidad de la Institución a que pertenece.

Esa misma falta de rigor se refleja en su alegación de vulneración del art. 18 de la Constitución, referente al derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. En modo alguno puede fundamentarse tal vulneración, como parece hacerlo el actor, en la afección a su honor que se ha producido por la investigación llevada a cabo en el Expediente en relación con la falta muy grave perseguida, cuando esa investigación se ha realizado, como en el caso de autos, con arreglo a la ley y con los medios proporcionados y racionales que tenía a su alcance la Autoridad disciplinaria. No puede, pues, acogerse ninguna de dichas pretendidas vulneraciones constitucionales en la forma en que se alegan.

Pero el recurrente, sin citar expresamente el art. 25 de la Norma Suprema, se refiere a lo largo de su demanda al principio de legalidad. El propio Ministerio Público reconoce, en su contestación a la demanda, que en ella se encuentra implícita esa alegación de vulneración de la legalidad, con la que también se combate la resolución sancionadora. El Fiscal argumenta en su escrito las circunstancias que, a su juicio, determinan que no se haya producido esa conculcación del principio de legalidad o de tipicidad, que implícitamente subyace en los razonamientos de la parte. Y el Abogado del Estado señala el confusionismo del actor al alegar, cuando argumenta sobre la proporcionalidad de la sanción, cuestiones relativas a la diferente calificación de los hechos. Tienen razón ambas partes opositoras, porque toda la demanda está impregnada de la clara postura del actor de que los hechos no constituyen la falta muy grave apreciada, e, incluso, invoca expresamente el principio de legalidad --aunque lo hace en el apartado que dedica nominalmente a la proporcionalidad-- cuando, considerando arbitraria la calificación efectuada, señala que esa forma de proceder está vetada constitucionalmente "por impedirlo el principio de legalidad". Y la misma invocación se desprende de su pretensión de que los hechos se sancionen como falta leve, en todo caso, pues esa pretendida degradación de su conducta a falta leve implica la infracción de la legalidad en que incurre su calificación como falta muy grave. Debemos, por tanto, entrar en el examen de esa legalidad de la infracción sancionada, así invocada en la demanda.

Hemos de señalar, en primer término, que infringiría frontalmente el principio de legalidad la existencia de un derecho disciplinario "de autor", que conminara las sanciones disciplinarias en atención a la personalidad del encartado y no según la culpabilidad de éste en la comisión de hechos concretos. Al ser el derecho disciplinario emanación del "ius puniendi" del Estado, al igual que el derecho penal, resulta plenamente legítimo aplicar a la esfera administrativa sancionadora, y en este caso al ámbito disciplinario militar, como fundamento de la punición, el principio de culpabilidad que ha llevado al Tribunal Constitucional a proscribir (Ss. T.C. 65/1986, 14/1988 y 150/1991) un derecho penal "de autor" de las características mencionadas. El propio Tribunal Constitucional en su sentencia 270/1994, refiriéndose al art. 59.3 de la Ley Orgánica de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas vigente entonces 12/1985, de 27 de noviembre, pero perfectamente aplicable a la falta muy grave que nos ocupa, sienta que para imponer una sanción administrativa acorde con los postulados de un Estado Social y Democrático de Derecho no basta con la presencia de un cierto modo de vida, por muy censurable que sea, si no va acompañado de actos externos mediante los cuales se lesione o ponga en peligro un interés jurídicamente protegido, y, en consecuencia, que el art. 59.3 de aquella Ley de Régimen Disciplinario, que se refería, como causa de sanción extraordinaria, a "observar conductas gravemente contrarias a la disciplina servicio o dignidad militar que no constituyan delito" --y, por tanto, añadimos ahora, el precepto de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil aquí aplicado, que define idénticas conductas-- no puede ser interpretado, a la luz del principio de legalidad, sino como definidor de la realización de actos externos e individualizables que afecten gravemente a aquella disciplina, servicio o dignidad, porque, solo así entendidos, no se opondrían a la exigencia de taxatividad que se desprende del derecho reconocido en el art. 25.1 de la Constitución Española.

La falta muy grave apreciada en la resolución que se impugna está definida en la Ley Disciplinaria de la Guardia Civil como "observar conductas gravemente contrarias a la disciplina servicio o dignidad de la Institución" y comprende, sin duda, ciertos conceptos jurídicos indeterminados. Esos conceptos jurídicos, no pueden, en sí mismos, estimarse incompatibles con la exigencia de "lex certa" que se deriva del alegado principio constitucional, pero esa indeterminación, para que no desemboque en la inadmisible sanción de un mero tipo de autor, sino que se dirija a la corrección de los concretos e individualizados hechos de que se estime culpable a un determinado sujeto, ha de estar, por así decirlo, compensada por la precisión de la Autoridad sancionadora señalando concretamente que actos se integran --y de que modo-- en la falta que recoge aquellos conceptos indeterminados. Así se deduce con toda claridad, y como ineludible exigencia del invocado principio de legalidad, de la aludida doctrina del Tribunal Constitucional, seguida por esta Sala de lo Militar en relación al tipo de falta muy grave descrito (Sentencias, entre otras, de 20 de Marzo de 1997, 23 de Abril de 1997 y 14 de Septiembre de 1998).

Aplicando esta doctrina a la resolución sancionadora de 8 de Junio de 1999, que impugna el recurrente, debemos fijar nuestra atención, desde el primer momento, en los hechos que dicha resolución hubo de recoger para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 53, en relación con el 51, de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, y en concordancia con lo establecido en el artículo 64, en relación con el 62, de la Ley de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas. La exigencia de motivación que imponen ambos preceptos abarca sus dos vertientes esenciales, fáctica y jurídica. La primera lleva consigo la expresión concreta de esos precisos e individualizados actos cuya atribución a su autor, en virtud del principio de culpabilidad, permitirá su sanción de acuerdo con el de legalidad. Estos hechos están limitados, según los referidos preceptos, por el marco fáctico que representa el relato contenido en el Pliego de Cargos o, para decirlo con las palabras del art. 138 de la Ley 30/1992 de 26 de Noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, la Autoridad sancionadora no podrá aceptar hechos distintos que los determinados en el procedimiento, aceptación que presupone la valoración, entre los así acotados por el Instructor, de aquellos que dicha Autoridad con potestad sancionadora estime acreditados suficientemente, a los efectos de su calificación y sanción. Por eso, el artículo 137 de la citada ley --que con arreglo a la Disposición Final primera de la Ley de Régimen Disciplinario de las Fuerzas Armadas, Orgánica 8/1998 de 2 de Diciembre, es de aplicación subsidiaria en todas las cuestiones de procedimiento y recurso no previstas en ella y cuya Ley Disciplinaria de las Fuerzas Armadas es, a su vez, supletoria de la del mismo régimen disciplinario de la Guardia Civil, conforme a la Disposición Adicional primera de esta última-- proclama la vigencia, entre los principios del procedimiento sancionador, del de presunción de inocencia.

En el caso que examinamos, basta la lectura del antecedente de hecho segundo de la resolución sancionadora, en el que, en cumplimiento de los preceptos de la Ley Disciplinaria antes mencionados, se establecen los hechos que, a juicio de la Autoridad con potestad disciplinaria, se desprenden de las diligencias practicadas en el Expediente y son el fundamento fáctico de la calificación y sanción de la falta --cuyos hechos hemos transcrito en el antecedente segundo de esta sentencia-- para llegar a la conclusión de que no cumplen la exigencia básica, derivada del principio de legalidad, de su concreción y precisa determinación, aunque sea de manera concisa, pues de dicho relato resulta que lo que la Autoridad con competencia sancionadora estimó acreditado, y ha de constituir la motivación fáctica de su decisión sancionadora, no es expresión de actos externos y determinados, sino manifestación de una forma de comportarse el encartado, descrita en términos genéricos, desde luego, censurable, pero que, precisamente por esa inconcreción, no puede aceptarse como fundamento de hecho de la calificación de una falta muy grave que contiene en su descripción típica expresiones de carácter genérico, con inclusión de conceptos jurídicos indeterminados, y que, por ello, exige de quien ejerce el "ius puniendi" disciplinario su concreción en actos precisos e individualizados, pues solo así interpretado el precepto aplicado satisface el requisito de taxatividad que es consecuencia necesaria del principio de legalidad, al que ha de sujetarse la actividad sancionadora de la Administración.

En efecto, en dicho relato fáctico se recoge que el encartado contrajo numerosas deudas con diversas personas y establecimientos de variado tipo, sin que se especifiquen e individualicen estas diversas deudas, señalándose solo que las contrajo con el lechero, el panadero, la peluquería, la compañía eléctrica, una tienda de muebles, una empresa de joyería, una gasolinera, la cafetería de la escuela y un transportista de muebles, añadiéndose que también tienen trabado embargo judicial de los haberes que percibe diferentes Juzgados de 1ª Instancia de Lora del Río, Santa Cruz de Tenerife, Lérida, Barcelona y Sevilla ante los que se sigue diversos procedimientos --de carácter ejecutivo principalmente-- a instancias de distintos Bancos, Cajas de Ahorro y otras entidades y empresas, sin que se individualice, siquiera, qué entidades de crédito o empresas son las acreedores y señalándose el importe total de estas deudas bancarias en unos diez millones de pesetas.

Lo que está, por tanto, describiendo la resolución es, en realidad, un comportamiento genérico del que puede deducirse una línea de conducta, o un tipo de personalidad, de quien la lleva a cabo, pero que de ninguna manera puede dar lugar a la apreciación de la falta muy grave que se sancionó, por no satisfacer esas exigencias del principio de legalidad a que nos venimos refiriendo, que únicamente permiten el reproche sancionador por hechos infractores concretos y determinados, de los que pueda estimarse culpable a su autor.

Aunque la naturaleza de proceso de pleno conocimiento del contencioso disciplinario en el que se ejerce el control jurisdiccional de las resoluciones dictadas por las autoridades con potestad sancionadora, permite al Tribunal la modificación de tales hechos, formulando, en definitiva, su declaración de probanza con arreglo al debate fáctico de las partes, o estableciendo que no se encuentran suficientemente acreditados, es lo cierto que esa plena cognición no autoriza a suplir íntegramente a la Autoridad disciplinaria en el ejercicio de su facultad de fijación de los hechos por los que sanciona, porque hacerlo así, tanto más en el caso presente en que no se ha solicitado de la Sala el pronunciamiento sobre hechos distintos de los consignados en la resolución sancionadora, representaría una evidente conculcación del derecho de defensa del encartado, que ha de partir de los hechos consignados en dicha resolución, objeto de su impugnación, y que son los únicos a los que puede alcanzar --en su caso-- el reconocimiento que de ellos haga la parte recurrente. La indefensión que se produciría sería ya irreparable en vía jurisdiccional ordinaria, dado el carácter de instancia única del presente contencioso disciplinario.

En virtud de los expuesto y sin entrar, por tanto, en el análisis de unas deudas no concretadas en la resolución, cuyo análisis sería necesario, con arreglo a la doctrina de esta Sala sentada en diversas sentencias ( entre las más recientes las de 22 de Diciembre de 1999 y 17 de Julio de 2000), para determinar si constituyen la falta muy grave apreciada, debemos declarar que la resolución del Ministro de Defensa de 8 de Junio de 1999, confirmada por la de la misma autoridad de 8 de Octubre de 1999, infringió el principio de legalidad, por cuanto la inconcreción de los hechos y sus circunstancias --que dieron base a la apreciación de la falta muy grave del art. 9.8 de la Ley de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil y a su sanción-- es incompatible con la exigencia de taxatividad que se deriva de dicho principio, e impidió al interesado conocer, con la necesaria precisión, la motivación fáctica de la resolución, obstaculizando así su defensa, por lo que dichas resoluciones deben ser anuladas conforme a lo pedido.

En consecuencia,