STS, 17 de Enero de 2006

PonenteOCTAVIO JUAN HERRERO PINA
ECLIES:TS:2006:23
Número de Recurso1615/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución17 de Enero de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZENRIQUE LECUMBERRI MARTIAGUSTIN PUENTE PRIETOOCTAVIO JUAN HERRERO PINAMARGARITA ROBLES FERNANDEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Enero de dos mil seis.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 19 de enero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1026/98 , en el que se impugna la Resolución de la Ministra de Justicia de 4 de junio de 1998, por la que se deniega la concesión de la nacionalidad española a DÑA. Virginia". No ha comparecido parte recurrida en este recurso de casación.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de 19 de enero de 2000 , objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que estimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el procurador D. RAFAEL GAMARRA MEJIAS, en la representación que ostenta de Virginia» contra la resolución descrita en el primero de los fundamentos de esta sentencia debemos anular y anulamos la resolución recurrida reconociendo a la recurrente el derecho a que le sea concedida la nacionalidad española por residencia. Todo ello sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes."

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia, el Abogado del Estado presentó escrito manifestando su intención de interponer recurso de casación y por providencia de 7 de febrero de 2000, se tuvo por preparado el recurso de casación, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

Con fecha 6 de abril de 2000 se presentó escrito de interposición del recurso de casación por el Abogado del Estado, haciendo valer un único motivo al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de Jurisdicción , solicitando la estimación del recurso, que se case y anule la sentencia recurrida y se declare conforme a Derecho la resolución administrativa que la sentencia recurrida anuló.

CUARTO

Admitido a trámite el recurso y no habiéndose personado parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, efectuándose tal señalamiento inicialmente para el día 18 de febrero de 2004, en cuya deliberación se advirtió que mientras en el Auto de 14-7-1995 del Encargado del Registro Civil de Melilla y la comparecencia ante el mismo se aprecia que la solicitante conoce y habla el idioma castellano perfectamente, en la escritura notarial de otorgamiento de poder para pleitos de 10 de julio de 1998, se hace constar que la señora compareciente no conoce el idioma castellano, por lo que comparece en calidad de traductor- intérprete otra persona que se identifica, en virtud de lo cual se dictó Auto de 18 de febrero de 2004 acordando dar traslado al Ministerio Fiscal de los correspondientes documentos, por si los hechos pudieran ser constitutivos de delito, suspendiendo el señalamiento. Emitido informe en tal sentido por el Ministerio Fiscal, por providencia de 15 de junio de 2004 se acordó suspender la tramitación del recurso y remitir testimonio del Auto y documentos al Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que incoó diligencias previas nº 2/2004, dictándose Auto del Magistrado Instructor de 28 de septiembre de 2005 , por el que se acuerda el archivo de las diligencias, por no apreciar hechos delictivos que puedan imputarse al Encargado del Registro Civil en cuestión. Ante lo cual se levantó la suspensión de la tramitación del recurso y quedó pendiente de señalamiento para votación y fallo.

QUINTO

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 11 de enero de 2006, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia, objeto de este recurso de casación, tras señalar que la resolución impugnada de 4 de junio de 1998 deniega la nacionalidad "atendiendo a las razones de orden público ó interés nacional que concurren en este caso, en atención al círculo de relaciones y las actividades de la peticionaria" y la alegación de que el informe del CESID no se ha aportado al expediente y no se conoce su contenido que puede ser erróneo, se refiere a los requisitos exigidos por el art. 22 del Código Civil para la concesión de la nacionalidad española por residencia, entendiendo que: "En el caso presente el requisito de la residencia está suficientemente acreditado por el Informe de la Delegación del Gobierno de Melilla que obra al folio 7 del expediente administrativo; téngase en cuenta que en este caso se aplica el plazo abreviado de residencia pues la ahora recurrente esta casada con un español, tal como figura acreditado, también en el expediente administrativo (folio 9); además, resulta acreditado que está empadronada y reside en España y que se encuentra suficientemente adaptada a las costumbres de vida españolas (folio 15 del expediente)."

Por ello señala que el único obstáculo a la adquisición a la nacionalidad española son las razones de Orden Publico ó interés nacional que desaconsejan la concesión de la nacionalidad y que deben figurar en el Informe del CESID que debía figurar al folio 6 del expediente administrativo, argumentando sobre tal concepto jurídico indeterminado y el criterio jurisprudencial al respecto, reiterando que de las circunstancias personales de la recurrente "resulta el cumplimiento de todos los requisitos objetivos para hacerse merecedora de la nacionalidad española (el plazo de residencia, la buena conducta cívica, la adopción de la lengua y costumbres españolas etc.); la Administración no puede pretender denegar la nacionalidad en base a unos conceptos jurídicos indeterminados (que solo admiten una solución justa al caso) respecto de los que priva a la Sala de los datos fácticos precisos para integrar dichos conceptos". Por lo que concluye que "la Administración no ha basado su decisión en circunstancias ciertas y reales, sino más bien en razones perfectamente ambiguas, habiéndose acreditado, en función de las actuaciones que constan unidas a este recurso, que la recurrente reúne los requisitos objetivos para hacerse acreedora del derecho que reclama. Las expresadas razones y circunstancias consignadas en el fundamento primero, contradicen las señaladas por la administración como razón para denegarle la nacionalidad española por residencia e impiden esta Sala considerar que existan los motivos de orden público interés nacional contemplados en el artículo 21.2 del código civil . No se trata, pues de cuestionar el carácter de clasificado por secreto del informe del CESID que debía obrar al folio 6 del expediente administrativo, ya que en este sentido nada hemos ordenado a la administración; el carácter clasificado del Informe, amparado en la Ley de secretos oficiales, no nos permite conocer si las razones alegadas son las únicas justas de aplicación al caso controvertido, por contra, lo que sí nos permite saber, valorar y decidir son las reales ciertas actuaciones que se han tramitado en vía administrativa y en esta sede y según las cuales en la recurrente concurren los requisitos precisos para hacerse acreedora de la nacionalidad española. Obrando de este modo seguimos el criterio sentado por otras sentencias de esta misma Sala en supuestos semejantes, así la sentencia dictada en el recurso 736/1997".

Frente a ello en el único motivo de casación que se hace valer en el escrito de interposición del recurso, formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , el Abogado del Estado denuncia la infracción del art. 21.2 del Código Civil , alegando al efecto que la nacionalidad no es un derecho sino una concesión del Estado en uso de sus facultades soberanas a quien por su vinculación con España se encuentra en condiciones objetivas de merecer dicha nacionalidad, sin embargo, ello no excluye que el Estado pueda negarla siempre que concurran motivos de orden público o seguridad nacional que así lo aconsejen, exclusión que puede obedecer a razones que merezcan ser clasificadas y que adquieren la condición de reservadas, de ahí que la motivación sucinta de la resolución impugnada sea suficiente y satisface las exigencias de determinación previstas en el art. 21.2 del Código Civil , por lo que entiende que no es de recibo que la sentencia prescinda de dicho requisito, esencial en este caso, y obviando la trascendencia y relevancia del mismo, conceda la nacionalidad en razón exclusiva a los requisitos objetivos que regulan la nacionalidad por residencia, y al hacerlo así vulnera la cláusula de orden público contenida en dicho precepto, citando al efecto la sentencia de 8 de febrero de 1999 .

SEGUNDO

Conviene señalar, para centrar adecuadamente el objeto del debate, que según la doctrina de esta sala, recogida entre otras en las sentencias de 24 de noviembre de 2003 y 25 de mayo de 2005 , "el objeto del recurso de casación no es el examen de nuevo, sin limitación alguna, como si de una segunda instancia se tratara, de la totalidad de los aspectos fácticos y jurídicos de la cuestión o cuestiones planteadas en la instancia. Lo es, dada su naturaleza de recurso extraordinario, con fundamento en motivos legalmente tasados y con la finalidad básica de protección de la norma y creación de pautas interpretativas uniformes, el más limitado de enjuiciar, en la medida y sólo en la medida en que se denuncien a través de los motivos de casación que la Ley autoriza, las hipotéticas infracciones jurídicas en que haya podido incurrir el órgano judicial a quo, bien sea in iudicando, es decir, al aplicar el ordenamiento jurídico o la jurisprudencia al resolver aquellas cuestiones, bien sea in procedendo, esto es, quebrantando normas procesales que hubieran debido ser observadas".

En este caso la Administración recurrente limita la denuncia de infracción al art. 21.2 del Código Civil y en la concreta medida en que la sentencia vulnera la cláusula de orden público contenida en dicho precepto, sin que se cuestione la valoración que la sentencia de instancia efectúa sobre la concurrencia de los que se identifican como requisitos objetivos, cuya concurrencia no se cuestiona por la Administración ni se hace objeto de este recurso de casación mediante la articulación del motivo de casación pertinente, sin que se cuestione la valoración de los elementos de prueba efectuada en la instancia ni se invoque la infracción de normas al respecto.

Hechas estas precisiones, la parte recurrente apoya la denuncia de infracción del citado art. 21.2 del Código Civil en la consideración de que la nacionalidad no es un derecho y puede denegarse por razones de orden público y seguridad nacional y a tal efecto el carácter reservado del informe tenido en cuenta en este caso, justifica la sucinta motivación de la resolución denegatoria.

Tal cuestión ha sido examinada por la Sala en varios recursos planteados en los mismos términos que el presente ( Ss 12-4-2004, 30-6-2004 y 19-7-2004 ), habiendo señalado que: "Abundando en la idea de la desestimación del motivo y del recurso conviene decir que la Sentencia sostiene porque así resulta del expediente que la causa de la denegación a la recurrente de la nacionalidad española radica en el informe del Centro Superior de Inteligencia de la Defensa del que se dice en el folio 10 del expediente que tiene carácter de "reservado" y en el folio 15 posterior que para la denegación se tienen en cuenta "las razones de orden público o interés nacional que concurren en este caso, en atención al círculo de relaciones y las actividades de la peticionaria". Es fácil colegir por tanto que del círculo de relaciones que poseía y de las actividades que la peticionaria desempeñaba y que la Sala no pudo conocer pese a haber solicitado el envío y reiterado el mismo al Consejo de Ministros por medio del titular del Departamento de Justicia, se derivaban para la Administración las razones de orden público o interés nacional que justificaron la denegación de la nacionalidad.

Como hemos expuesto, ese informe nunca conocido por la Sala de instancia, tenía la calificación de reservado, calificación que el artículo 3 de la Ley 9 de 1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales , englobaba junto con la de secreto en la más amplia de materias clasificadas distinguiendo entre ambas en atención al grado de protección que requieran que es inferior en el de reservado.

Pues bien refiriéndose no ya a las materias reservadas sino a las calificadas de secreto, dotadas de un mayor grado de protección, la Sentencia del Pleno de esta Sala de 4 de abril de 1997 declaró que "la clara posición jurisprudencial que hemos descrito sobre la admisión de una actividad política del Gobierno se oscurece y origina los auténticos problemas cuando es preciso aplicarla a cada caso concreto, porque entonces entran en juego principios y normas constitucionales de ineludible acatamiento, que presionan a favor de su restricción y cuyo sistemático acoplamiento obligará con frecuencia a acudir a la sensibilidad jurídica casuística propia del ejercicio de la función judicial para alcanzar un pronunciamiento individualizado que dé solución satisfactoria al concreto conflicto al que sea preciso dar una respuesta en Derecho.

Reconocido, sin embargo, que nuestro sistema normativo admite la existencia objetiva de unos actos de dirección política del Gobierno en principio inmunes al control jurisdiccional de legalidad, aunque no a otros controles, como son los derivados de la responsabilidad política o el tratamiento judicial de las indemnizaciones que puedan originar, esto no excluye que la vigencia de los artículos 9 y 24.1 de la Constitución nos obligue a asumir aquel control cuando el legislador haya definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse dichos actos de dirección política, en cuyo supuesto los Tribunales debemos aceptar el examen de las eventuales extralimitaciones o incumplimiento de los requisitos previos en que el Gobierno hubiera podido incurrir al tomar la decisión.

Es esta idea de "conceptos judicialmente asequibles", la que nos lleva a afirmar que si claramente establecíamos la vinculación entre los documentos, su clasificación como secretos y la seguridad del Estado, no hay razón para que no consideremos que nos sea también asequible determinar negativamente la concurrencia de elementos que o bien eliminen totalmente la afección a dicha seguridad o bien la aminoren en términos que -ponderando los intereses jurídicos en juego- nos permitan dar prevalencia, en su caso, al derecho constitucional a la tutela judicial efectiva invocado por los recurrentes para pedir la desclasificación.

En la valoración del mismo, (se refiere al principio de tutela judicial efectiva) en cuanto se ofrece como contrapunto dialéctico a la prevalencia del principio de seguridad del Estado en que se funda la actuación impugnada, debemos establecer algunas premisas que den firmeza jurídica al camino a seguir, visto que la técnica a aplicar será la de juzgar casuísticamente cuándo dicho principio ha de ceder ante la especial relevancia del derecho a la tutela judicial efectiva".

La claridad de esta doctrina nos releva de hacer su glosa puesto que queda diáfana la postura de este Alto Tribunal. Pese a todo diremos que la Administración si creyó que debía denegar la concesión de la nacionalidad española solicitada tomando como fundamento para ello el informe que clasificado como "reservado" obraba en su poder debió dar a conocer las razones por las que creía que concurrían esos motivos razonados de orden público o interés nacional, sin que por ello experimentasen daño alguno o se pusiera en riesgo la seguridad del Estado o se comprometiesen los intereses fundamentales de la Nación en materia referente a la defensa nacional, la paz exterior o el orden constitucional.

Para justificar esa decisión de denegación no era suficiente acogerse al círculo de relaciones y a las actividades de la peticionaria como hizo la resolución del Ministerio de Justicia de treinta de abril de mil novecientos noventa y siete, sino que con las oportunas reservas para no perjudicar otros intereses era preciso concretar en que consistían éstas y aquéllas para de ese modo facilitar al recurrente fundar el recurso que estaban legitimados para ejercitar y al Tribunal examinar su actividad control al que está sujeta de conformidad con el mandato constitucional establecido en el artículo 106.1 de la Constitución ".

Resolviendo el mismo motivo de casación y en el mismo sentido la sentencia de 24 de noviembre de 2004 , señala que "la Administración se encuentra constitucionalmente sujeta (art. 106) al control por el Poder judicial de todas las manifestaciones de su actuación, y mal podría ejercerse ese control judicial si la mera negativa o la simple conducta omisiva de la Administración pudiera impedir a un Tribunal de Justicia conocer de las razones que han determinado la desestimación en vía administrativa de la solicitud de otorgamiento de la nacionalidad.

Hay medios para que, sin menoscabo del deber genérico de sigilo y del específico del secreto, que obligarían en este caso no sólo a la Administración sino también a los magistrados actuantes, se hubiera cumplido por parte de aquélla con el deber, que también tiene, de explicar, razonada y razonablemente, las razones de su decisión desestimatoria.

Y como no lo ha hecho, pese a haber sido negada la imputación por el interesado, el cual, además pidió que se explicitara qué es lo que había de reprochable en su conducta o en sus relaciones, cuya gravedad es de tal naturaleza que pone en riesgo los intereses generales, petición que apoyó el Fiscal y determinó el requerimiento de transparencia que formuló la Sala de instancia y desatendió la Administración, el motivo invocado por el Abogado del Estado, con su doble línea argumental debemos rechazarlo, con lo que el recurso de casación por él interpuesto decae en su totalidad".

En definitiva, no resulta fundada y justificada una resolución denegatoria como la que es objeto de este proceso, que ha de ser razonada según el art. 21.2 del Código Civil , invocando informes que no constan en su contenido y no pueden valorarse por el interesado ni ser objeto del correspondiente control judicial, impidiendo la tutela judicial que garantiza con carácter general el art. 24 de la Constitución .

Por todo ello, el motivo de casación debe ser desestimado.

TERCERO

La desestimación del único motivo lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación, lo que determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, aun cuando esta declaración no tenga consecuencias materiales al no haber comparecido parte recurrida en esta casación.

FALLAMOS

Que desestimando el motivo invocado declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 1615/2000, interpuesto por el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración del Estado, contra la sentencia de 19 de enero de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 1026/98 , que queda firme; con imposición legal de las costas a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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