STS, 4 de Junio de 2008
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2008:2698 |
| Número de Recurso | 59/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Junio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Junio de dos mil ocho.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 1/59/2.006, interpuesto por la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE COORDINACIÓN DE LA INDUSTRIA DEL PESAJE, representada por la Procuradora Dª Blanca Mª Grande Pesquero, contra el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida.
Son partes demandadas la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado; SIEMENS VDO AUTOMOTIVE, S.A, representada por la Procuradora Dª Mariluz Simarro Valverde; la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA INDUSTRIA ELÉCTRICA (UNESA), representada por la Procuradora Dª Mª Concepción Villaescusa Sanz; la CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE EMPRESARIOS DE ESTACIONES DE SERVICIO, representada por el Procurador D. David García Riquelme; la FEDERACIÓN DE ASOCIACIONES DE EMPRESAS DE PESAJE, representada por el Procurador D. Carlos Cabrero del Nero; la UNIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES LIBRES DE AUTOPATRONOS Y EMPRESARIOS DE TAXIS, representada por la Procuradora Dª Mª Teresa Fernández Tejedor; VERIFICACIONES INDUSTRIALES DE ANDALUCÍA, S.A., representada por la Procuradora Dª Ana Llorens Pardo; la ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ABASTECIMIENTOS DE AGUA Y SANEAMIENTO, representada por la Procuradora Dª Claudia López Thomaz, e INGENIERÍA DE GESTIÓN INDUSTRIAL, S.L., representada por la Procuradora Dª Teresa Puente Méndez.
En fecha 26 de octubre de 2.006 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 2 de agosto de 2.006. Dicho recurso es admitido a trámite por providencia de fecha 21 de noviembre de 2.006.
Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se entregó el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia estimando el recurso y, en consecuencia:
- declare la conservación del artículo 25.3 del Real Decreto, expresando que el certificado acreditativo de la inscripción en el Registro de Control Metrológico faculta a los reparadores de instrumentos para actuar a nivel nacional en la actividad objeto de la inscripción;
- declare la nulidad de su artículo 17.6 en el inciso "y todos los medios precisos para el ejercicio de sus funciones y en particular suministrar y permitir la reproducción de toda clase de información, datos y documentos sobre los instrumentos inspeccionados y controles metrológicos realizados, permitiendo que se realicen las oportunas tomas de muestras o la realización de ensayos y estudios así como practicar cualquier otra prueba admitida legalmente. El incumplimiento de la obligación estipulada en este apartado supondrá una infracción en materia metrológica", y
- declare la nulidad del título del Anexo II del Real Decreto en el inciso "y autorizados de verificación metrológica".
Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe estimarse la cuantía del recurso como indeterminada y que no considera necesario acordar su recibimiento a prueba pero sí que se acuerde la presentación de conclusiones.
De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, presentado el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia por el que se desestime el recurso, confirmando íntegramente el Real Decreto recurrido.
Posteriormente se ha concedido plazo a los codemandados para contestar la demanda, habiendo cumplimentado dicho trámite la representación procesal de la Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, quien muestra su conformidad con los hechos y fundamentos de derecho reflejados en el escrito de demanda.
También ha cumplimentado dicho trámite la mercantil Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A., suplicando su representación procesal en el escrito que se dicte sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso, con expresa condena en costas a la compañía mercantil recurrente. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que debe estimarse como indeterminada la cuantía del recurso y solicita que en su momento se acuerde la celebración del trámite de conclusiones.
Igualmente ha procedido la representación procesal de la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento a contestar la demanda, terminando su escrito con el suplico de que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.
La representación procesal de la mercantil Ingeniería de Gestión Industrial, S.L. ha cumplimentado el trámite de contestación, mediante el correspondiente escrito en el que suplica que se desestime el recurso.
Por su parte, la representación procesal de la Asociación Española de la Industria Eléctrica ha presentado dentro del plazo concedido un escrito para manifestar que devuelve el expediente administrativo, sin realizar ninguna otra alegación.
En cuanto a los demás codemandados, Siemens VDO Automotive, S.A., la Federación de Asociaciones de Empresas de Pesaje y la Unión Nacional de Asociaciones Libres de Autopatronos y Empresarios de Taxis, se los tuvo por caducado en el trámite de contestación de la demanda.
En auto de 18 de octubre de 2.007 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y, no estimándose oportuno acordar el recibimiento a prueba, se ha acordado la realización del trámite de conclusiones, concediéndose a las partes el correspondiente plazo por el orden establecido en la ley jurisdiccional. Han presentado los correspondientes escritos de conclusiones la parte actora, la Administración demandada y las codemandadas Confederación Española de Empresarios de Estaciones de Servicio, Verificaciones Industriales de Andalucía, S.A., la Asociación Española de Abastecimientos de Agua y Saneamiento, Ingeniería de Gestión Industrial, S.L. y la Federación de Asociaciones de Empresas de Pesaje, habiéndose declarado a continuación conclusas las actuaciones por resolución de fecha 18 de diciembre de 2.007.
Por providencia de fecha 10 de abril de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 27 de mayo de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso.
La Asociación Española de Coordinación de la Industria del Pesaje interpone el presente recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida.
La entidad actora funda su recurso en tres objeciones. Por un lado, entiende que la disposición impugnada debería estipular el alcance territorial de la inscripción de los reparadores de instrumentos metrológicos en el Registro de Control Metrológico en los términos que preveía el Real Decreto 914/2002, de 6 de septiembre, derogado por el que se impugna. En segundo lugar, cuestiona la legalidad del artículo 17.6 de la disposición recurrida, por implicar unos costes a los reparadores de instrumentos que no están jurídicamente obligados a soportar. Por último, impugna la legalidad del Anexo II del Real Decreto impugnado, por no tratar de igual manera a los reparadores de instrumentos de medida que a los fabricantes de los mismos en lo que respecta a la verificación de dichos aparatos.
Sobre el alcance territorial del Registro de Control Metrológico.
La Asociación recurrente considera que el Real Decreto impugnado, al suprimir un inciso como el del artículo 1.2.c) del Real Decreto 914/2002, de 6 de septiembre, ahora derogado, deja sin establecer con claridad el alcance nacional de la inscripción de los reparadores en el Registro de Control Metrológico; de esta manera, al estar la llevanza del Registro en manos de las Comunidades Autónomas, éstas pueden interpretar que la inscripción efectuada por una de ellas no tendrá eficacia más allá del territorio de dicha Comunidad Autónoma, a pesar de la naturaleza de registro único que posee el citado Registro de Control Metrológico.
Tal como objetan el Abogado del Estado y varias de las partes codemandadas, esta primera alegación no se funda en una imputación de ilegalidad de la norma recurrida, sino que consiste en la denuncia de una omisión que, en opinión de la actora, podría originar una interpretación supuestamente errónea del Real Decreto 889/2006. Esta naturaleza de su alegación queda plenamente confirmada con el suplico de la demanda a este respecto, que consiste en la pretensión de que se "declare la conservación del artículo 25.3 del Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, expresando que el certificado acreditativo de la inscripción en el Registro de Control Metrológico faculta a los reparadores de instrumentos para actuar a nivel nacional en la actividad objeto de la inscripción". De esta manera, no se pide la nulidad del citado precepto, sino una suerte de sentencia interpretativa del mismo en la que se especifique el alcance habilitador para todo el territorio nacional de la inscripción de los reparadores prevista en el artículo 25.3 de la disposición impugnada en los mismos términos en que lo hacía el reglamento derogado.
Ese carácter de la alegación que examinamos conduce necesariamente a su desestimación. En efecto, como se acaba de indicar, no se funda en la infracción de ningún precepto legal, es decir, no existe ninguna tacha de vulneración del principio de legalidad. Desde luego, siempre resultaría difícil fundar una infracción jurídica de un precepto reglamentario en la supuesta omisión de un determinado contenido. Pero, aunque ello resultara posible, lo cierto es que en ningún caso se justifica que exista una exigencia legal que requiera la inexcusable inclusión en el Real Decreto impugnado de un inciso como el que reclama la parte actora. Y es claro que no es suficiente como fundamento de la supuesta ilegalidad por omisión las afirmaciones de la parte recurrente sobre la inquietud que provoca la interpretación por las Comunidades Autónomas de sus competencias ejecutivas en la materia o la tipificación como infracción grave del incumplimiento de las obligaciones relacionadas con el Registro de Control Metrológico.
En definitiva, el petitum formulado por la actora constituye una pretensión de una sentencia interpretativa que no resulta admisible, puesto que tal pretensión no se funda, como ya se ha indicado, en una supuesta ilegalidad por omisión de la norma impugnada que sólo pudiera evitarse con la interpretación propuesta de la misma. Por otra parte, si los temores de una interpretación incorrecta del Real Decreto impugnado se verifican en la aplicación del mismo, siempre tendrá ocasión la entidad actora de impugnar tales actos de aplicación.
Sobre los costes de las pruebas de verificación de reparaciones.
La segunda de las alegaciones formuladas por la Asociación actora es la que impugna el artículo 17.6 del Real Decreto recurrido, por suponer la imputación a los reparadores de instrumentos de medida unos cuantiosos costes sin apoyo legal para ello.
El precepto impugnado establece lo que sigue:
"6. Los fabricantes, o los responsables de la comercialización de un instrumento, así como los titulares de instrumentos en servicio sometidos a control metrológico del Estado, vienen obligados a facilitar al personal inspector su colaboración y todos los medios precisos para el ejercicio de sus funciones y en particular suministrar y permitir la reproducción de toda clase de información, datos y documentos sobre los instrumentos inspeccionados y controles metrológicos realizados, permitiendo que se realicen las oportunas tomas de muestras o la realización de ensayos y estudios así como practicar cualquier otra prueba admitida legalmente. El incumplimiento de la obligación estipulada en este apartado supondrá una infracción en materia metrológica."
La alegación no puede prosperar. De forma parecida a lo que sucede con la primera alegación, se trata en realidad de una impugnación preventiva respecto de una interpretación del precepto en cuestión, interpretación que por lo demás no se corresponde con lo que en el mismo se establece.
El artículo 17.6 del Real Decreto impugnado impone a fabricantes, comercializadores y titulares de instrumentos en servicio sometidos al control metrológico del Estado un deber de colaboración con la Administración al objeto de que ésta pueda ejercer debidamente sus obligaciones de control sobre las actividades en materia de metrología. Pues bien, debe señalarse que la disposición que se ha reproducido en ningún caso resuelve sobre la imputación de los costes de las tomas de muestras, realización de ensayos o de cualesquiera otras pruebas que puedan tener que realizarse al amparo de dicha previsión. No puede pues impugnarse dicho precepto por lo que no dice. La imputación de tales costes eventuales dependerá presumiblemente de la naturaleza de dichas pruebas y de los medios empleados en ellas. El precepto se refiere primordialmente a la facilitación de información y documentación, lo que no es verosímil que ocasione gastos apreciables, aunque también contempla las oportunas "tomas de muestras o la realización de ensayos y estudios" y la realización de cualquier otra prueba admitida legalmente. En cualquier caso, la norma no prejuzga la imputación de tales costes y en el supuesto de que en su momento se atribuyan a los fabricantes, comercializadores o titulares de los instrumentos, la eventual reclamación contra tal interpretación se habría de encuadrar, en su caso, en el marco de la responsabilidad patrimonial del Estado o de la falta de la cobertura legal constitucionalmente exigida para las prestaciones patrimoniales en el artículo 31.3 de la Constitución. Pero no pueden dirigirse tales quejas contra el Real Decreto recurrido que se limita a imponer la sujeción al mencionado deber de colaboración sin especificar quién debe correr con los gastos que se originen.
Sobre la alegación del principio de igualdad.
Finalmente, la Asociación recurrente alega que el Real Decreto impugnado o, más precisamente, su Anexo II, conculca el principio de igualdad constitucionalmente reconocido al tratar a los reparadores de instrumentos de medida de forma distinta y peyorativa respecto a los fabricantes. Aunque la argumentación de la parte no resulta fácil de interpretar en este punto, parece que, en su opinión, tal diferencia discriminatoria de trato se habría producido porque mientras que a los fabricantes se les permite acogerse a los módulos establecidos en el artículo 6.2 del Reglamento impugnado, lo que supone permitirles colaborar en la función de control encomendada a los organismos notificados y a los organismos de control metrológico, a los reparadores no se les concede una posición análoga. Por ello, impugnan el inciso del rótulo inicial del Anexo II "y autorizados de verificación metrológica", del que deriva la imposición a estos organismos de los mismos requisitos que a los antes citados organismos notificados y organismos de control metrológico.
La impugnación, aparte de su escasa claridad argumentativa, carece de todo fundamento. En cuanto a lo que constituye el fondo de la queja, la diferencia del trato dispensado a los reparadores frente a los fabricantes, basta señalar que ambas funciones son diferentes en su naturaleza y que de ningún modo puede deducirse que resulte discriminatorio su trato diferenciado por parte del titular de la potestad reglamentaria. En efecto no es arbitrario ni entraña un trato discriminatorio en perjuicio de los reparadores el haber atribuido una función colaboradora en cuanto a la verificación de instrumentos a los fabricantes que proporcionan al mercado instrumentos nuevos, y exigir en cambio que los aparatos de medida reparados pasen necesariamente una comprobación a cargo de organismos de verificación metrológica. En este último caso parece lógico que la verificación esté atribuida a un ente ajeno a la responsabilidad de la reparación, mientras que la fabricación responde a procedimientos normalizados que pueden ser estipulados de manera previa con más garantías. Esto justifica que la evaluación de la conformidad para los instrumentos nuevos pueda realizarse ateniéndose a los módulos establecidos en el artículo 6.2 del Real Decreto impugnado en función de la elección del fabricante -dependiendo en cada caso de la normativa de cada instrumento-, módulos que se basan en muchos casos en controles de fabricación o de calidad internos y que implican una colaboración de los propios fabricantes en la acreditación de conformidad, siempre bajo el control de los organismos de verificación competentes (los organismos notificados o los de control metrológico). En síntesis, la diferencia de supuestos permite sin género de duda alguna que la Administración regule de forma distinta la verificación de los instrumentos nuevos y la de los reparados.
Por último, cabe añadir que no se comprende bien que semejante queja por el supuesto trato discriminatorio se traduzca en una pretensión de que se anule el sometimiento de los organismos competentes de la verificación de los aparatos reparados a los requisitos que se imponen a los responsables de la verificación de los aparatos nuevos, ya que la hipotética supresión de dicho sometimiento no conllevaría lo que en realidad se pretende, que sería la aprobación para la verificación de los instrumentos recién reparados de una regulación análoga a la prevista en el artículo 6 del Real Decreto impugnado para los instrumentos nuevos.
Conclusión y costas.
El rechazo de las alegaciones que se formulan contra el Real Decreto impugnado supone la desestimación del recurso contencioso administrativo. No concurren las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para la imposición de costas.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Española de Coordinación de la Industria del Pesaje cointra el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida. No se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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