STS, 22 de Noviembre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:9127 |
| Procedimiento | D. FERNANDO LEDESMA BARTRET |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Noviembre de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en representación de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra el auto de 13 de enero de 1999 dictado por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco desestimatorio del recurso de súplica interpuesto contra otro de 18 de septiembre de 1998, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo entablado contra la Norma Foral 33/1997, de las Juntas Generales de Alava, de ejecución del Presupuesto del Territorio Histórico de Alava para el año 1998. Se han personado como partes recurridas, las Juntas Generales de Alava, representadas por el Procurador de los Tribunales Don Ignacio Aguilar Fernández, y la Diputación Foral de Alava, representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Eva de Guinea y Ruenes.
En el recurso contencioso-administrativo nº 814/1998, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vaco dictó auto de fecha 18 de septiembre de 1998 estimando las alegaciones previas de falta de legitimación de la Comunidad Autónoma de La Rioja y declarando la inadmisibilidad del recurso, todo ello al amparo de lo establecido en los arts. 82.b) y 73.1 de la L.J. El recurso de súplica interpuesto por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra el anterior auto fue desestimado por otro de 13 de enero de 1999. En el recurso contencioso-administrativo declarado inadmisible se impugnaba la Norma Foral 33/1997, de 19 de diciembre, de las Juntas Generales de Alava, de ejecución del presupuesto del Territorio Histórico de Alava para el ejercicio 1998.
Mediante escrito presentado el 8 de febrero de 1999 en la Secretaría de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja preparó recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante providencia de 11 de febrero de 1999.
Contra el auto de 18 de septiembre de 1998 y el de 13 de enero de 1999, que lo confirmó en súplica, interpuso recurso de casación la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja al amparo del art. 88.1.d) de la L.J. de 1998, invocando la infracción del art. 24.1 CE y de la jurisprudencia que cita. El escrito concluye suplicando sentencia que estime el recurso, declarando haber lugar al mismo y anulando las resoluciones impugnadas, dictando otra en su lugar por la que se desestime la alegación previa de inadmisibilidad formulada por la demanda y se ordene la continuación del procedimiento.
El recurso fue admitido por providencia de 19 de septiembre de 2000.
La procuradora Doña Eva María de Guinea y Ruenes, en representación de la Diputación de Alava, se ha opuesto al recurso. Suplica se dicte sentencia que lo desestime y declare la conformidad a Derecho de las resoluciones del Tribunal "a quo", con imposición de costas a la parte recurrente.
El Procurador de los Tribunales D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre de las Juntas Generales de Alava, también se ha opuesto al recurso. Suplica sentencia que desestime el motivo del recurso formulado, declarando no haber lugar a casar el auto de la Sala de lo Contecioso-Administrativo de procedencia, por ser el mismo ajustado a Derecho.
Mediante providencia de 17 de julio de 2001 se ha señalado para la votación y fallo de este recurso de casación el día 15 de noviembre de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha han tenido lugar ambos actos.
El recurso de casación interpuesto al amparo de los arts. 87.1.a) y 88 1.d) de la L.J. 29/1998, de 13 de julio, por la Comunidad Autónoma de La Rioja tiene por objeto el auto dictado por la Sala del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, confirmado en súplica, que declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo entablado por aquella comunidad Autónoma contra la Norma Foral 33/1997, de las Juntas Generales de Alava, de ejecución del Presupuesto del Territorio Histórico de Alava para el año 1998, por entender que la recurrente carece de legitimación activa. En el escrito de interposición de esta casación se mantiene que las resoluciones impugnadas infringen el art. 24.1 de la CE y la jurisprudencia que cita (a la que después nos referiremos) al haber estimado la Sala incorrectamente la carencia de interés legítimo suficiente para la interposición del recurso. Esta tesis central se desarrolla a lo largo de cinco apartados en los que se expone: A) la jurisprudencia constitucional sobre la interpretación de las reglas reguladoras de la legitimación para la interposición del recurso contencioso-administrativo a la vista del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 82/1983, 69/1985, 160/1985, 24/1987, 64/1988, y 93/1990, y SSTS de 24 de enero de 1992, 19 de abril de 1993, y 5 de febrero y 3 de octubre de 1996); B) la interpretación constitucional del criterio de legitimación por la "afectación al ámbito propio de autonomía" que, a su juicio, recogen las SSTC 84/1982, 26/1987, 74/1987 y 62/1990, de la que se desprende, siempre según la recurrente, que para el TC es contrario a Derecho erigir la reivindicación competencial en criterio de legitimación para la interposición de recursos por las CCAA frente a normas o actos de otras, toda vez que la "autonomía de las CCAA queda, sin duda, afectada por la invasión o despojo competencial, pero también por disposiciones que inciden de otra forma en el ámbito de intereses encomendados a su gestión: la regulación de una materia sobre la que la Comunidad recurrente dispone de competencias o la lesión de los principios, límites y garantías que ordenan la propia autonomía"; C) la incidencia de la Norma Foral 33/1997, de 19 de diciembre, de las Juntas Generales de Alava, en los intereses encomendados a la gestión de la Comunidad Autónoma de La Rioja; D) la legitimación activa de la Comunidad Autónoma de La Rioja para exigir el cumplimiento del principio de solidaridad; y E) el interés directo de la recurrente en la impugnación de la Norma Foral 33/1997, toda vez que aquella Comunidad Autónoma se financia mediante un porcentaje de participación en los Tributos del Estado (art. 13.1 de la L.O. 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las CCAA, y 125 de la Ley de Haciendas Locales, pues la Comunidad Autónoma de La Rioja obtiene, también, participación como sustituto de la Diputación Provincial, art. 101.1, Ley 41/1994, de 30 de diciembre, todo ello según los propios términos del escrito de interposición.
Todas las cuestiones que suscita el presente recurso han sido examinadas y resueltas por la sentencia de 31 de octubre de 2000 (dictada por la Sección Segunda de esta misma Sala en el recurso de casación 1320/1995) con ocasión del recurso de casación promovido por la Comunidad Autónoma de La Rioja contra sendos autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que, en trámite de alegaciones previas, decidieron la inadmisibilidad por falta de legitimación de la recurrente para impugnar las Normas Forales de los Territorios Históricos del País Vasco sobre "medidas fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica", contenidas en la Norma Foral de Vizcaya 5/1993, de 24 de julio, Norma Foral de Guipúzcoa 11/1993, de 26 de junio, y Norma Foral de Alava 18/1993, de 5 de julio. Los fundamentos de derecho de dicha sentencia son del siguiente tenor literal:
"Primero.- La recurrente articula un único motivo de casación, al amparo del Art. 95-1-4º de la Ley Jurisdiccional (en la redacción que le dio la Ley 10/1992), citando como infringidos los Arts. 24-1 de la Constitución, 28 de la Ley Jurisdiccional, 63-1 de la Ley de Bases de Régimen Local y la jurisprudencia que cita, la cual, fundamentalmente está referida a sentencias del Tribunal Constitucional que, sin perjuicio del valor que les atribuye el Art. 5º-1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, no constituyen doctrina legal en que pueda fundarse el recurso de casación, con arreglo a lo que dispone el Art. 1º-6 del Código civil.
Pues bien, el meollo de la cuestión (como se deduce de todos los numerosos escritos de las partes y de las resoluciones impugnadas) consiste en decidir si la Comunidad Autónoma de La Rioja está legitimada activamente para impugnar, ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Norma Foral de Vizcaya 5/1993, de 24 de julio, la Norma Foral de Guipúzcoa 11/1993, de 26 de junio y la Norma Foral de Alava 18/1993, de 5 de julio, relativas todas a "Medidas Fiscales urgentes en apoyo de la inversión e impulso de la actividad económica", que en argot se conocieron como "vacaciones fiscales". Para ello la Comunidad Autónoma recurrente alega que "...... dichas normas establecían verdaderos privilegios contrarios a los principios esenciales que ordenan el funcionamiento del sistema autonómico: igualdad, solidaridad y unidad de mercado. Infracciones que afectaban de forma muy directa los intereses de mi mandante dado su carácter fronterizo con la Comunidad Autónoma Vasca y, por ello, principal perjudicada por los efectos perniciosos de tales disposiciones en términos de pérdida de empleo y reducción de su actividad económica". Y las partes demandadas oponen que las Comunidades Autónomas solo están autorizadas a impugnar aquellas normas que afecten al ámbito de su autonomía y sean dictadas por la Administración del Estado, no por otra Comunidad Autónoma, razonando que ninguna de las tres Normas Forales impugnadas afectan al ámbito de autonomía de la Comunidad recurrente; y que a la Comunidad Autónoma de La Rioja le mueve un simple interés por la legalidad que no justifica el ejercicio de la acción.
De lo que antecede se deduce que tratándose de una pura y simple cuestión procesal, son ajenos a ella los argumentos, propios del fondo del asunto, esgrimidos por los contendientes, cuyo debate se ha anticipado indebidamente a este incidente de alegaciones previas.
En efecto, sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha adoctrinado (por todas, sentencias de 29 de octubre de 1986 y 18 de junio de 1997) que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación "ad processum" y la legitimación "ad causam". Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso y, como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de mayo de 1960, "es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos". En este sentido nadie ha puesto en tela de juicio (ni la Sala de instancia ha negado) la legitimación "ad processum" de la Comunidad Autónoma de La Rioja.
Pero distinta de la anterior es la legitimación "ad causam" que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e "implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito"; añadiendo la doctrina científica que "esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente Procesal". Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional (al que tan frecuentemente han acudido las partes) quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que "la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso. Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto; ésta es la razón por la cual la propia jurisprudencia de la Sala 1ª del Tribunal Supremo, con anterioridad a la reforma del recurso de casación operada por la Ley 34/1984, ya había reiteradamente declarado que la falta de legitimación no debía invocarse como motivo de casación por quebrantamiento de forma (concretamente al amparo del antiguo artículo 1.693.2º), sino como motivo de infracción de ley (esto es, como motivo de fondo, al amparo del derogado artículo 1.692). Y es que la legitimación, en tanto que relación jurídico material que liga a las partes con el objeto procesal, pertenece al fondo del asunto, por lo que no puede causar extrañeza alguna que, aun cuando todas y cada una de las resoluciones judiciales impugnadas hayan apreciado la existencia de la excepción de falta de legitimación activa, simultáneamente hayan entrado en el conocimiento de la relación jurídico material debatida y confirmado una sentencia de instancia que, en principio, goza de todos los efectos materiales de cosa juzgada".
Se desprende de todo lo anterior que en el incidente de alegaciones previas de que dimana esta casación se ha planteado, discutido y resuelto un tema de legitimación activa "ad causam" que, por su íntima relación con el fondo del asunto, debió ser rechazado en tal incidente, sin perjuicio de que al resolver en su día la cuestión principal mediante la oportuna sentencia, y tras haberse abordado con plenitud de conocimiento la pretensión ejercitada, pueda llegarse a un pronunciamiento definitivo sobre su existencia o inexistencia, lo que conduce a considerar que los autos recurridos han infringido el Art. 28 de la Ley Jurisdiccional y la doctrina jurisprudencial que ha quedado citada, por lo que debe estimarse el presente recurso de casación.
A mayor abundamiento, son notorios el principio pro actione que dimana del Art. 24 de la Constitución al consagrar el derecho a la tutela judicial efectiva, y el principio espiritualista que de siempre ha informado la actuación de los Tribunales de este orden jurisdiccional, los cuales han conducido a una doctrina legal (que, por sobradamente conocida, excusa su cita específica) restrictiva de las causas de inadmisibilidad de estos procesos y proclive a que tales Tribunales lleguen en la medida de lo posible a pronunciamientos de fondo en los litigios."
Por razones de seguridad jurídica y de acuerdo con el principio de igualdad en aplicación judicial del Derecho, hemos de dar al presente recurso la misma respuesta -y por las mismas razones- que en el supuesto anterior al que acabamos de referirnos. Consiguientemente, ha lugar al recurso de casación y, resolviendo sobre el fondo dentro de los términos en que se planteó el debate en el incidente de alegaciones previas promovido por las Juntas Generales de Alava, lo desestimamos, ordenando proseguir la tramitación del pleito con arreglo a Derecho.
En cuanto al pago de las costas, de conformidad con el art. 139.2, al que remite el art. 95.3, ambos de la L.J., no procede hacer declaración alguna de las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso de casación.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su majestad el Rey,
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) Ha lugar al recurso de casación promovido por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de La Rioja, contra los autos de 18 de septiembre de 1998 y 13 de enero de 1999, dictados por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo nº 814/1998, que se anulan y revocan;
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) Desestimamos el incidente de alegaciones previas promovido por las Juntas Generales de Alava, ordenando proseguir la tramitación del pleito con arreglo a Derecho; y
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) No hacer declaración en cuanto al pago de las costas, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos ..- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.-
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso LLamas Soubrier.
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