STS, 22 de Abril de 2008
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2008:1513 |
| Número de Recurso | 56/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 22 de Abril de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Abril de dos mil ocho.
VISTOS por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, y las mercantiles CONSORCIO TABLADA, S.A. y BASILIO DEL CAMINO Y HERMANOS, S.L., representadas por el Procurador Sr. Estrugo Muñoz, contra sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 11 de noviembre de 2004, sobre pretensión de declaración de innecesariedad como trámite previo a la enajenación de terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, D. Jon, representado por la Procuradora Luna Sierra, y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, que no formaliza oposición a los recursos interpuestos.
En el recurso contencioso-administrativo número 363/03 la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 11 de noviembre de 2004, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMANDO con carácter previo la excepción de falta de legitimación activa opuesta por las partes demandadas, DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jon contra la Resolución, de 16 de abril de 1999, del Presidente de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa (actuando por delegación el Director General), que desestima la pretensión del recurrente de que, en el expediente abierto por ese organismo relativo al Antiguo Campo de Vuelo de la "Base Aérea de Tablada en Sevilla", se solicite por dicha Administración la declaración de innecesariedad prevista en el artículo 17 de la Ley de Costas como trámite previo a la enajenación de esos terrenos, que ANULAMOS por no ser conforme a Derecho. Sin expresa imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción de los artículos 25.1 y 69.c) de la Ley de la Jurisdicción, por cuanto recae sobre un acto administrativo no susceptible de impugnación.
De forma subsidiaria respecto del motivo anterior, por infracción del artículo 17 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de protección, utilización y policía de costas, por cuanto la sentencia recurrida hace una aplicación indebida de este precepto, así como de los artículos 54.1 de la Ley de Expropiación Forzosa de 1954 y 63 y siguientes de su Reglamento.
De forma subsidiaria respecto de los motivos anteriores, por infracción de los artículos 38 de la Ley Hipotecaria y 1214, 1250 y 1251 del Código Civil.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Resolución por la que case y anule dicha sentencia, resolviendo lo que corresponde dentro de los términos en que aparece planteado el debate".
También ha preparado recurso de casación contra esta sentencia la representación procesal de la mercantil CONSORCIO TABLADA, S.A., interponiéndolo en base a un único motivo de casación por infracción, por aplicación indebida, del artículo 17 de la Ley de Costas. Y termina suplicando a la Sala que "...dicte resolución por la que, casando y anulando la de instancia, declare la improcedencia de la demanda y la conformidad a derecho de la resolución recurrida".
Asimismo preparó recurso de casación contra esta sentencia la representación procesal de la mercantil BASILIO DEL CAMINO Y HERMANOS, S.L., interponiéndolo en base a un único motivo de casación por infracción del artículo 17 de la Ley de Costas, al aplicarlo indebidamente, así como de la no aplicación del artículo 38 de la Ley Hipotecaria. Y termina suplicando a la Sala que dicte "...en su día Sentencia estimatoria del mismo que proceda a casar la de la Audiencia Nacional y en consecuencia a desestimar las pretensiones del actor, todo ello con expresa condena al mismo en las costas ocasionadas...".
La representación procesal de D. Jon se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario y suplica en su escrito a la Sala que acuerde la desestimación de los mismos y la confirmación de la sentencia impugnada, así como que acuerde la expresa condena a las partes demandadas al pago de la totalidad de las costas causadas en esta instancia.
Mediante Providencia de fecha 4 de marzo de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 15 de abril del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
La resolución administrativa que por delegación de competencias del Presidente de ese Organismo Autónomo dictó el día 16 de abril de 1999 el Director Gerente de la Gerencia de Infraestructura y Equipamiento de la Defensa, en la que consideró improcedente que como paso previo a la enajenación de determinadas fincas de las que integraron el Antiguo Campo de Vuelo de la Base Aérea de Tablada se solicitara la declaración de innecesariedad a que se refiere el inciso final del artículo 17 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, advertía expresamente que la misma "pone fin a la vía administrativa, de acuerdo con el punto seis del artículo 71 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social", y que, en consecuencia, podía interponerse contra ella recurso contencioso-administrativo. Ello basta con arreglo a nuestra jurisprudencia para desestimar el primero de los motivos de casación que formula la Abogacía del Estado, en el que parece sostenerse que aquella resolución tiene la naturaleza de un acto de trámite no susceptible de impugnación jurisdiccional autónoma. En realidad, es ésta última afirmación la que no es certera, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, también los actos de trámite son recurribles en vía jurisdiccional, entre otros casos, cuando "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto" o "determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento"; siendo eso y no otra cosa lo que acontece con una resolución que, como aquélla, entendió improcedente iniciar el procedimiento en el que habría de decidirse si aquellas fincas o parte de ellas son o no necesarias para la protección o utilización del dominio público marítimo- terrestre. En todo caso, hay además otra razón que conduce a aquel pronunciamiento desestimatorio de ese primer motivo de casación, cual es que no planteándose la Sala de instancia en su sentencia la cuestión que ahora trae a colación el motivo, no se denuncia con carácter previo, como sería obligado, la existencia de un vicio de incongruencia omisiva.
Antes de seguir adelante conviene reflejar unos datos de los que da cuenta la Sala de instancia en la sentencia aquí recurrida; datos que no vemos contradichos en los recursos de casación que ahora resolvemos. Los terrenos comprendidos en aquel Campo de Vuelo, con una superficie de 4.275.060 m2, constituían la finca registral número NUM000 del Registro de la Propiedad número 8 de Sevilla. Tras su desafectación y declaración de alienabilidad por resoluciones del Ministro de Defensa de los años 1989 y 1997, parte de ellos, en total 3.820.029 m2, se pusieron a disposición de aquel Organismo Autónomo, dando lugar a la inscripción 1ª de la finca registral número NUM001 de dicho Registro. De esta finca se segregó a su vez, más tarde, una superficie de 1.609.791 m2, que se enajenó en pública subasta y dio lugar a la finca registral número NUM002 del mismo Registro. Es idéntico, dice la Sala de instancia, el lindero Norte de estas dos fincas números NUM001 y NUM002 ; lindero que se describe así: "al Norte, en línea quebrada de seis tramos, en una longitud de trescientos noventa y siete metros, con antiguo cauce del Río Guadalquivir y viveros de la Junta de Obras del Puerto, hoy límite Marítimo Terrestre".
Siguiendo ya con el análisis de los motivos de casación, el segundo de los que formula aquella Abogacía debe correr la misma suerte que el primero. Se argumenta en él que el supuesto de hecho contemplado en el inciso final de aquel artículo 17 de la Ley de Costas es el de la "enajenación" de terrenos colindantes con el dominio público marítimo-terrestre, y que no es este supuesto y sí uno distinto, de "reversión" de bienes antes expropiados, el que concurre en este caso. Sin embargo, aunque no son acertados algunos de los razonamientos jurídicos de los que se vale la Sala de instancia cuando trata esa cuestión (así, el que parece otorgar trascendencia a la circunstancia de que los derechos de reversión hayan sido adquiridos por terceros), es lo cierto que en su sentencia afirma, sin que el motivo lo combata, que "parte de esa finca se ha enajenado por subasta pública, lo que acredita que no nos encontrábamos en un proceso de reversión exclusivamente", y que la Administración "no ha acreditado tampoco que todas las fincas objeto de dicho proceso de desafectación fueran expropiadas". Recordemos aquí, como cierre de nuestro argumento y como dato que conduce necesariamente a la desestimación de ese segundo motivo de casación, que el lindero Norte (Oeste, si hubiéramos de atender a lo que se dice en el escrito de interposición del recurso de casación de la mercantil Consorcio Tablada, S.A.) de esa finca enajenada en subasta pública es, según afirmación también contenida en la sentencia de instancia, aquel cuya descripción hemos trascrito en el inciso final del anterior fundamento de derecho.
Y también debe correr aquella suerte el tercero y último de los motivos de casación que formula. En él se denuncia la infracción de los artículos 38 de la Ley Hipotecaria y 1214, 1250 y 1251 del Código Civil con el argumento de que la Sala de instancia tiene por acreditada la colindancia de los terrenos con el dominio público marítimo-terrestre por expresarse así en las inscripciones del Registro de la Propiedad, olvidando, al hacerlo, que la mención de los linderos en el asiento registral de una finca no dota a ese hecho o circunstancia de una presunción "iuris tantum" de veracidad. Sin embargo, aunque dicha Sala se expresa en algunos de los pasajes de su sentencia en unos términos que parecen aludir a una presunción como esa, no es realmente en ella en la que descansa, o en la que descansa sólo, su conclusión sobre aquella colindancia. Ni en todo caso es errónea o contraria a aquellos artículos la idea, que también late en aquellos pasajes, de que la Administración debió acreditar que la colindancia no lo es con el dominio público marítimo-terrestre y sí con el dominio público hidráulico.
De entrada, junto a la descripción registral de uno de los linderos (la ya trascrita: "al Norte, en línea quebrada de seis tramos, en una longitud de trescientos noventa y siete metros, con antiguo cauce del Río Guadalquivir y viveros de la Junta de Obras del Puerto, hoy límite Marítimo Terrestre"), reflejada en las inscripciones de fechas 18 de julio y 9 de diciembre de 1997, utiliza también la Sala de instancia otros elementos de juicio para alcanzar la conclusión de que se trata, innecesarios si ésta hubiera de entenderse basada sólo en aquella presunción, como lo son: una certificación urbanística emitida el 22 de marzo de 1999 por el Ayuntamiento de Sevilla; la circunstancia de que fue "la propia Administración hoy demandada" quien solicitó aquellas inscripciones, de suerte que el Registro debe recoger o reflejar lo que ella manifestó; y, por último, la apreciación de que "carece de cualquier base probatoria" la afirmación de que la colindancia en cuestión sea exclusivamente dominio público hidráulico.
Pero como decíamos, la idea que también late en el razonamiento de la Sala de instancia de desplazar sobre la Administración la carga de la prueba de la auténtica naturaleza jurídica de los terrenos colindantes, no es en el caso enjuiciado errónea ni contraria a los preceptos que el motivo de casación cita como infringidos. En esencia, por aplicación del principio que desplaza esa carga sobre la parte que, por tener a su disposición los datos precisos, puede con mayor facilidad que la contraria acreditar el hecho controvertido; el deslinde del dominio público marítimo-terrestre es función que el ordenamiento jurídico encomienda a la Administración, y es ésta la que está en mejor posición de hacer acopio de todos los datos necesarios para precisar hasta donde alcanza aquél. Pero además, porque los actos anteriores de la propia Administración, manifestando lo que quedó reflejado en aquellas inscripciones registrales, crearon una apariencia generada por ella misma; porque la resolución recurrida en el proceso, tras referirse a la norma según la cual la zona marítimo-terrestre "se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas" [artículo 3.1.a), párrafo primero in fine, de la Ley de Costas ], no dejó de añadir que este extremo es "desconocido y que pudiera ser determinado por el correspondiente informe pericial"; y, en fin, porque en una situación como la que resulta de lo que acabamos de señalar, de apariencia y de desconocimiento, la Administración, obligada a no enajenar los terrenos a los que se refiere el artículo 17 de la Ley de Costas sin la previa declaración de su innecesariedad para la protección o utilización del dominio público marítimo-terrestre, no debió dictar una resolución como la recurrida sin despejar antes ese dato.
Lo razonado en los anteriores fundamentos de derecho conduce igualmente a desestimar: De un lado, aquel extremo o particular del único motivo de casación formulado por la mercantil "Consorcio Tablada, S.A." que se refiere al tema de la reversión, ya tratado en nuestro fundamento de derecho tercero. Y, de otro, la totalidad del también único motivo de casación formulado por la mercantil "Basilio del Camino y Hermanos, S.L.", pues en éste lo que se trae a colación es esa cuestión, analizada en el anterior fundamento de derecho cuarto, de que la colindancia con el dominio público marítimo-terrestre no puede tenerse por acreditada sólo por razón de lo que declaran las inscripciones del Registro de la Propiedad.
Resta por analizar el primero de los extremos o particulares del único motivo de casación de aquella mercantil "Consorcio Tablada, S.A.". Se sostiene en él que su adquisición en subasta pública de aquella finca de 1.609.791 m2 tuvo lugar y quedó consumada en el año 1997, antes por tanto de que se dedujera la petición que la resolución recurrida en el proceso declaró improcedente; y que, por ello, una resolución de signo contrario conllevaría una eficacia retroactiva prohibida por el artículo 9 de la Constitución. Argumento que no podemos compartir. De entrada, una resolución como la que debió dictar la Administración es un acto administrativo y no una norma o disposición de carácter general; y a ella no es de aplicación, por tanto, la jurisprudencia que sobre grados de retroactividad de las normas nuevas, máximo, medio y mínimo, trae a colación el motivo con cita de la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 17 de mayo de 1999. Pero además y en todo caso, una cosa son los efectos jurídicos que hayan de originarse en la relación ya trabada y consumada entre el enajenante y el adquirente, completamente ajenos a esta litis, y otra la posibilidad de reacción contra los actos de la Administración disconformes a Derecho, no afectada o limitada temporalmente por ese instituto de la irretroactividad y sí por otros distintos, como los de la prescripción o caducidad.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de estos recursos de casación a las partes recurrentes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del Letrado defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 3000 euros, abonables por partes iguales por aquéllas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR a los recursos de casación que las representaciones procesales de la Administración del Estado y de las mercantiles "Consorcio Tablada, S.A." y "Basilio del Camino y Hermanos, S.L." interponen contra la sentencia que con fecha 11 de noviembre de 2004 dictó la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 363 de 2003. Con imposición a las partes recurrentes de las costas de estos recursos de casación, con el límite y distribución que para los honorarios del Letrado de la parte recurrida se fijan en el último de los fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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SAN, 17 de Junio de 2020
...los terrenos al GIED, por Resoluciones del Ministro de Defensa de 19 de junio de 1989 y de 16 de mayo de 1997. Las sentencias del Tribunal Supremo de 22 de abril de 2008 (casación 56/2005) y 10 de noviembre de 2011 (casación 3689/2006), reseñadas en el primer fundamento de derecho, apoyan e......