STS, 5 de Julio de 2005
| Ponente | RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE |
| ECLI | ES:TS:2005:4493 |
| Número de Recurso | 1063/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de dos mil cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, el Recurso de Casación número 1063/2002 interpuesto por DON Andrés representado por el Procurador de los Tribunales Don Argimiro Vázquez Guillén, siendo la parte recurrida LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por sus Servicios Jurídicos, promovido contra la sentencia dictada el 19 de Octubre de 2.001 por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en Recurso Contencioso Administrativo número 317/1998, contra la Orden Ministerial del Ministro de Medio Ambiente, de fecha 21 de noviembre de 1997 (rectificada por la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 1997).
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso nº 317/1998, promovido por DON Andrés y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la Orden Ministerial del Ministro de Medio Ambiente, de fecha 21 de noviembre de 1997 (rectificada por la Orden Ministerial de 19 de noviembre de 1997).
Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 19 de octubre de 2.001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: «Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Andrés, declarando que el acto impugnado es conforme al ordenamiento jurídico, por lo que deber ser confirmado, sin costas».
Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de DON Andrés se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de enero de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de marzo de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia: "por la que case la Sentencia recurrida y resuelva de conformidad con la suplica del escrito de demanda".
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de septiembre de 2.003, ordenándose también por providencia de fecha 22 de octubre siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, para que en el plazo de treinta días, formalice su escrito de oposición al recurso, lo que hizo en escrito de fecha 13 de enero de 2.004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia: "que desestime íntegramente las pretensiones de la recurrente, imponiéndole las costas del proceso".
Por providencia de 10 de mayo de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de junio en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 19 de octubre de 2001, y en su recurso contencioso administrativo número 317/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Andrés contra la Orden Ministerial del Ministro de Medio Ambiente, de fecha 21 de noviembre de 1997 (rectificada por la de 19 de noviembre de 1997), que aprobó las Actas de deslinde (levantadas los días 19, 20, 21, 22, 23, 26, 27, 28 y 29 de julio y 29 de septiembre de 1993 en la Isla de Formentera y el 30 de julio de 1993 en las Islas de Empalmador y Espardell) y los Planos relacionados, documentos en los que se definía el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del término municipal de Formentera (Islas Baleares), comprendiendo las Islas de Empalmador y Espardell.
Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y declaró la conformidad a Derecho el citado deslinde.
Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la argumentación que desarrolló en relación con:
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La existencia de vicios formales, rechazando cualquier nulidad al respecto por haberse seguido los trámites esenciales; rechazando, igualmente cualquier indefensión dada la posibilidad que tuvo de formular alegaciones y aportar informes. Se considera que ha existido motivación suficiente para justificar el nuevo deslinde, decisión que la Sala de instancia considera correcta, pues tal justificación no tiene porqué realizarse en el proyecto, sino en la fase procedimental ---como estipula el artículo 24 del Reglamento--- existiendo, no obstante, documentación suficiente al respecto en el expediente.
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La existencia de motivación suficiente de la Orden aprobatoria del deslinde, que permitió a la Sala de instancia, según se expresa, revisar el acto adecuadamente, al expresarse con la claridad y precisión requerida las razones que indujeron a adoptar la decisión.
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Constituyendo el problema de fondo el de determinar si los terrenos de la actora deben incluirse en el dominio público, en relación con la mencionada finca propiedad de la actora, parcela 9-249, hitos 1159 y 1160, plano 98, tramo 23 del deslinde ---en un paraje que se identifica como comprendido en "la zona estrecha de costa donde la faja de playa y dunas es limítrofe con las salinas y con el Estany Pudent, comprendida entre los hitos 1152, del plano 96 y 1209 del plano 95"--- la sentencia de instancia (tras describir la zona según la Memoria del deslinde) llega a la solución positiva de la inclusión en el demanio, a la vista "de todo lo actuado en el expediente administrativo, como los planos fotográficos ... las fotografías aéreas, fotografías de las fincas, Memoria, Informe complementario al Proyecto de Deslinde de Formentera elaborado por la empresa Tecnoambiente, S. A."
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Como resultado de la valoración probatoria realizada la sentencia deja constancia de la prueba de reconocimiento judicial, que se confirma por el examen de las fotos que constan en la misma, destacando que "la parcela de autos debe incluirse en el dominio público". A mayor abundamiento se añade que "la parcela con chalet se ubican en la zona de playa de Sa Roqueta y Playa de Ses Canyes, formando una flecha litoral arenosa que cierra por el este el Estany Pudent. Es decir, recibe el viento marino de levante y de poniente, lo que contribuye aun mas a mantener activo el cordón litoral". Que "los trabajos y estudios llevados a cabo por la Administración, se consideran por la Sala mejor fundados y con mayor rigor científico y técnico que el informe preconstituido del Sr. Luis Andrés, confeccionado de forma genérica".
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Por último la Sala se refiere a la falta de práctica de la pericial propuesta por la recurrente, imputando tal circunstancia a la parte proponente, ya que "transcurrió mas de un año (quince meses) y nada hacía indicar que algún día podía concluir lo ordenado en el exhorto, razón por la cual hubo de darse por terminado el período probatorio que podía demorar sine die la terminación del pleito".
La parte recurrente en la instancia ha interpuesto recurso de casación contra esa sentencia, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, articulado, el primero, al amparo de lo dispuesto del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de normas del Ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver la controversia; y, el segundo, a través del artículo 88.1.c) LRJCA, por infracción de las normas reguladoras que rigen los actos y galanías procesales, habiéndose producido indefensión.
Ninguno de los dos ha de prosperar de conformidad con los argumentos que, de forma pormenorizada, a continuación desarrollamos.
En concreto, en el primer motivo se consideran infringidos los artículos 3, 4 y 24 del Reglamento de Ejecución de la Ley de Costas, en relación con lo dispuesto en los artículos 3 a 8 de la citada Ley en relación con el 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Tal motivo no ha de prosperar de conformidad con los argumentos que, de forma pormenorizada, a continuación desarrollamos.
Este motivo debe ser rechazado.
La parte recurrente no puede atacar en casación la valoración que de la prueba ha hecho la Sala de instancia como no sea alegando que aquélla es ilógica, absurda o contradictoria, o que viole alguno de los escasos preceptos que otorgan eficacia tasada a ciertos medios de prueba.
La Sala de la Audiencia Nacional, valorando la prueba de reconocimiento judicial llevada a cabo el día 25 de Noviembre de 1999, las fotografías tomadas en aquella ocasión y el llamado "Informe Complementario al Proyectos de Deslinde" obrante en el expediente administrativo, ha llegado a la conclusión de que "la parcela de autos debe incluirse en el dominio público"
Esta es la conclusión a la que se llega tras examinar los datos de hecho (resultando bien expresivas las concusiones alcanzadas en el reconocimiento judicial) que no pueden ser discutidos en casación y por los que este Tribunal Supremo ha de pasar. Y en ellos se encuentra la justificación del deslinde, en la zona de autos.
En consecuencia, esas dunas, según el artículo 4-d) del Reglamento de la Ley de Costas 1471/89, de 1 de Diciembre, son bienes de dominio público marítimo terrestre, y el deslinde que así lo declaró es ajustado a Derecho.
Como señalamos en nuestra STS de 17 de julio de 2001 "en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".
Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación".
En la misma, añadimos que "es cierto que la dicción legal permite abrigar ciertas dudas sobre el límite interior de estos espacios litorales que, en algunas ocasiones, avanzan considerablemente tierra adentro, dudas a las que el Reglamento de desarrollo de la Ley ... ha respondido en su artículo 4.d) considerando incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, así como las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.
Incluso sin necesidad de la apelación a la norma reglamentaria, la dicción del artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988 era suficiente, en el caso de autos, para considerar que las dunas existentes en la parte superior del «acantilado» (en el sentido antes expresado) ..., esto es, las dunas que se elevan sobre el zócalo de arenas ---asimismo eólicas--- cuaternarias en que dicha formación costera consiste, y que avanzan hacia el interior, formaban parte, a tenor del tan citado artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998, del dominio público marítimo-terrestre y debían, por tanto, incluirse en el deslinde practicado".
Hemos de rechazar la imputación que se realiza ---en el recurso--- a la Sala de instancia, de confundir los conceptos de "dominio público marítimo terrestre" y "zona marítimo terrestre", al resultar claros y evidentes los conceptos que por la sentencia se utilizan.
Como dijimos en nuestra STS de 17 de diciembre de 2003 que la cuestión "está en la permanente confusión, que se manifiesta en todos los escritos de alegaciones presentados, entre zona marítimo terrestre (artículo 3.1. a de la Ley 22/1988, de 28 de junio ) y ribera del mar (artículo 3.1.a y b de dicha Ley), de la que se derivan planteamientos incorrectos y pretensiones rechazables, pues el hecho de que un terreno no resulte alcanzado por las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, no sea inundado por la pleamar máxima viva equinoccial, no lo excluye del dominio público marítimo terrestre como ribera del mar, dado que también se encuentran dentro de ésta las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales (artículo 3.1 b) de la mentada Ley de Costas 22/1988)".
Esto es, lo que en el supuesto de autos se discute es que, si bien no concurren las características del apartado a) del artículo 3.1 de la vigente Ley de Costas (que define la denominada zona marítimo terrestre de la ribera del mar), sin embargo, se pueden dar las contempladas en el apartado b) del mismo precepto (que define las "playas"), igualmente determinantes de su naturaleza demanial marítimo-terrestre como ribera del mar.
En relación con esta zona intermedia la sentencia de instancia parte de un dato físico y objetivo incontestable: "desde el mar hasta los nacimientos de las edificaciones hay una pendiente dunar con arena muy suelta, inestable, sin compactar con alguna vegetación y después sabinar ... en la trasera de la casa el sabinar se espesa, la arena se compacta y concluye en un camino apelmazado ..."; igualmente se señala que "la costa es muy rocosa y mirando a la edificación desde el mar hay otro chalet a la izquierda, donde una duna de gran elevación con sabinas cierra la playa de arena y protege a la referida edificación ... existiendo un valle de arena y dunas que se desplaza como todo el entorno, al primer contacto mostrando gran fragilidad y por ello se ha delimitado con estacas y cuerdas un paso obligado para los peatones con acceso libre hacia el mar y restringido hacia el interior".
En conclusión, lo significativo en esta zona es la comprobación progresiva del nacimiento de vegetación y la existencia simultánea de zonas con arena muy suelta que llegan hasta el pie de la edificación.
Tal realidad física, según la sentencia, que no hacen sino confirmar las consideraciones expuestas en la Memoria, no ha sido desvirtuada en el curso del proceso, y, tal como es descrita, encaja en el concepto que de playa se establece en el artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC),
Como dice la sentencia de este Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2001 "en materia de deslinde de la zona marítimo terrestre, la función propia de esta jurisdicción se limita a determinar la corrección del procedimiento de deslinde y la inclusión de los terrenos afectados en alguna de las categorías que, según la Ley de Costas, constituyen el dominio público marítimo. Así lo ha proclamado esta Sala en reiteradas sentencias, entre las que se encuentran las de 10 de febrero de 1988, 8 de junio de 1990, 17 de diciembre de 1990 y 21 de octubre de 1993, y las más recientes de fechas 24 y 26 de septiembre y 3 de octubre de 2001, de las que se debe extraer idéntica conclusión".
Al llegar a tales conclusiones la sentencia impugnada ni es incongruente, ni inventa el origen y la realidad de la arena, ni, en fin, escapa de la realidad que ha quedado acreditada, pues basta el examen de las fotografías que aparecen tanto en la demanda como en el acta de reconocimiento para ratificar tales conclusiones. En consecuencia, la Sala de instancia, después de un examen riguroso del expediente administrativo, de las fotografías aportadas y del propio reconocimiento judicial del terreno, ha llegado a la conclusión de que existe prueba de que ---en el tramo del deslinde--- se esté ante una zona de "playa", y esta es una apreciación de las pruebas del expediente administrativo y de los documentos aportados por las partes que no puede ser discutida en casación, como no sea ---que no es--- que se trate de una apreciación contradictoria o ilógica. Esto es, la Sala de instancia ha valorado todas las pruebas practicadas y ha llegado a la conclusión de que los terrenos calificados como zona intermedia reúnen las características físicas relacionadas en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas para ser considerados bienes de dominio público marítimo-terrestre, ya que pueden ser calificados de playa, conclusión a la que llega después de describir prolijamente la situación y características de dicho terreno a la vista de los medios de prueba ofrecidos tanto por los demandantes como por la propia Administración, y, por consiguiente, la aludida presunción de veracidad, a la que la recurrente se refiere, no ha quedado desvirtuada.
Por ello, la valoración llevada a cabo por la sentencia de instancia de la prueba practicada así como las conclusiones alcanzadas, en modo alguno pueden calificarse de arbitrarias o desproporcionadas.
Igualmente debemos rechazar el segundo motivo, ante la falta de práctica de la pericial solicitada como consecuencia de la sucesiva renuncia de los peritos designados por el Tribunal encargado de cumplimentar el exhorto, resultando la justificación de instancia ---de resolver el litigio tras quince meses de esperar la cumplimentación del exhorto--- como no arbitraria para quien cuenta con la carga de la prueba y situada dentro de los lógicos parámetros del principio de proporcionalidad, avalado en autos por el de seguridad jurídica, que impide permanezcan sine die abiertos, y sin resolución expresa, los procedimientos judiciales.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio), si bien con la limitación, en relación con la minuta de letrado de 2.500.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
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No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 1968/2002, interpuesto por D. Andrés contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) de fecha 19 de octubre de 2001, en su recurso contencioso administrativo número 317/1998, la cual, en consecuencia, confirmamos.
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Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que certifico.
