STS 681/2007, 13 de Junio de 2007

El Juzgado de Primera Instancia Número 6 de los de Cádiz conoció el juicio de menor cuantía número 121/98 seguido a instancia de la Comunidad de Propietarios URBANIZACIÓN000, y de don Fidel, don Fermín, don Pedro Antonio, doña Olga, doña Marcelina, don Lucas, don Victor Manuel

, doña Marina, don Carlos Francisco, don Octavio, don Alvaro y don Rogelio .

Por Comunidad de Propietarios URBANIZACIÓN000, y de don Fidel, don Fermín, don Pedro Antonio, doña Olga, doña Marcelina, don Lucas, don Victor Manuel, doña Marina, don Carlos Francisco

, don Octavio, don Alvaro y don Rogelio se formuló demanda en base a cuantos hechos y fundamentos de derecho estimaron de aplicación, para terminar suplicando al Juzgado: "se dicte sentencia por la que, admitiendo la misma, se declare: A) Que las fincas propiedad de los actores, descritas en el hecho primero de la demanda, son la plena propiedad privada -sic- y exclusiva de los actores y deben quedar excluídas del dominio público marítimo-terrestre, no procediendo la declaración de titularidad dominical ni posesión a favor del Estado por no concurrir en ellas las características físicas y jurídicas que conforman el demanio marítimoterrestre, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por dicha declaración. B) La nulidad de las anotaciones e inscripciones que se hayan practicado en el Registro de la Propiedad de Barbate en relación con las fincas registrales propiedad de los actores, descritas en el hecho primero de esta demanda como consecuencia o a causa del expediente de deslinde, para que se mantengan con plena vigencia y eficacia las inscripciones de pleno dominio a favor de los actores. C) Se condene a la Administración al pago de las costas del presente litigio."

Admitida a trámite la demanda, por el Abogado del Estado se contestó a la misma, suplicando al Juzgado, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que estimó de aplicación: "...dicte resolución desestimando la demanda deducida de contrario, absolviendo al Estado de todos sus pedimentos, con imposición de costas al actor."

Con fecha 23 de julio de 1999 el Juzgado dictó Sentencia cuyo fallo dice: "Que acogiendo la excepción de incompetencia de jurisdicción formulada por el Sr. Abogado del Estado, debo absolver y absuelvo en la instancia a la Administración del Estado de la demanda formulada por el Procurador Sr. Lepiani Velázquez en nombre y representación de la Comunidad de Propietarios URBANIZACIÓN000 y demás actores, sin hacer imposición alguna de las costas causadas."

Interpuesto recurso de apelación contra la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia, y tramitado el recurso con arreglo a derecho, la Audiencia Provincial de Cádiz (Sección Primera) dictó Sentencia en fecha 6 de mayo de 2000 cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE PROPIETARIOS URBANIZACIÓN000 Y OTROS contra la sentencia dictada por el Juzgado de Primera Instancia número seis de los de Cádiz en fecha 23 de julio de 1999, debemos CONFIRMAR Y CONFIRMAMOS dicha resolución en sus propios términos, sin efectuar especial pronunciamiento en cuanto a las costas procesales causadas en esta alzada."

Por la representación procesal de don Luis María, don Fidel, don Carlos Francisco, doña Marcelina, don Fermín y de la Comunidad de Propietarios de la URBANIZACIÓN000 se presentó escrito de formalización del recurso de casación ante este Tribunal Supremo con apoyo procesal en el siguiente motivo:

Unico.- Al amparo del número primero del artículo 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, infracción del artículo 22.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del artículo 14 y de la disposición transitoria primera , apartado segundo, de la Ley de Costas, y del artículo 30 de su Reglamento, así como de la jurisprudencia contenida en las sentencias del Tribunal Supremo que se citan en el encabezamiento del motivo.

Por Auto de esta Sala de fecha 9 de junio de 2003 se admitió a trámite el recurso, y, evacuando el traslado conferido, por la representación procesal de la parte recurrida se presentó escrito de impugnación del mismo.

Por la Sala se acordó señalar para la votación y fallo del presente recurso el día treinta de mayo del año en curso, en el que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. IGNACIO SIERRA GIL DE LA CUESTA

Se ha interpuesto recurso de casación contra la Sentencia de la Audiencia Provincial de Cádiz que desestimó el recurso de apelación formulado por los actores contra la del Juzgado de Primera Instancia que, sin entrar a conocer del fondo del asunto, declaró la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer de la cuestión litigiosa objeto del proceso del que se trae causa.

La acción ejercitada en la demanda tuvo por objeto la declaración de que los inmuebles litigiosos eran de dominio privado, por carecer de las características configuradoras del dominio público marítimo terrestre, y que eran propiedad de los actores, de conformidad con cuanto resultaba de sus títulos de propiedad. A esta pretensión se añadió la subordinada consistente en la declaración de nulidad y la cancelación de las anotaciones e inscripciones que se hubieran practicado en el Registro de la Propiedad en relación con las fincas propiedad de los actores como consecuencia o causa del expediente de deslinde, a fin de mantener la plena vigencia y eficacia de las inscripciones del dominio practicadas a favor de éstos.

El Juzgado de Primera Instancia se abstuvo de entrar a conocer del fondo del asunto, al apreciar la concurrencia de la excepción de incompetencia de jurisdicción, considerando que no era propio del orden civil el conocimiento de las pretensiones deducidas en la demanda, sino que correspondía a los órganos de la jurisdicción contecioso-administrativa.

La Audiencia Provincial desestimó el recurso de apelación interpuesto por los demandantes contra la resolución de primera instancia, y confirmó íntegramente ésta.

En síntesis, la Audiencia consideró que correspondía a la jurisdicción contencioso-administrativa el examen de la acción objeto del primer pedimento de la demanda, consistente en la declaración de que ciertos bienes no reúnen las características precisas para ser considerados de dominio público. El Tribunal de instancia entendió que el núcleo de la pretensión declarativa deducida en la demanda se hallaba en el acto administrativo de deslinde practicado por la Demarcación de Costas y refrendado por la correspondiente Orden Ministerial, por virtud del cual se incluyeron en la zona de dominio público las fincas hasta entonces disfrutadas por los actores, de manera que, si bien se situó estratégicamente el debate en el ámbito de la defensa dominical, la declaración de dominio pretendida no podía desvincularse del acto administrativo, cuya claudicación e ineficacia habría de ocasionar. Añade la Sala de instancia que los propios fundamentos de hecho y de derecho de la demanda ilustran el verdadero alcance de la contienda, «pues precisamente las consecuencias civiles y registrales asociadas al acto de deslinde se ponen en entredicho atacando la regularidad misma y pertinencia del expediente administrativo seguido a tal fin, así como la adecuación a derecho de la resolución adoptada, bajo todo un repertorio argumental que involucra desde defectos de notificación a los titulares registrales de los predios afectados, hasta posibles efectos obstativos de deslindes administrativos previos, pasando por la errónea apreciación de la naturaleza física de los terrenos deslindados y su manifiesta asimetría con los supuestos normativos de los artículos 3 y 4 de la Ley, definitorios de los bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal y habilitantes del deslinde practicado, aspectos todos que, como ya tuvo ocasión de pronunciarse esta Audiencia en auto de esta misma Sala de fecha 16 de junio de 1999 (Rollo de apelación 408/98, correspondiente al Juicio de Menor Cuantía nº 6/98, del Juzgado nº 6 de los de Cádiz), perfilan el asunto en términos impropios del conocimiento de la jurisdicción civil e incursos en el ámbito de la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, llamada a entender de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo (artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ) en orden a la anulación, reconocimiento o reestablecimiento de una situación jurídica individualizada, por haber lesionado el acto administrativo un derecho subjetivo (Vid. artículo 20 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa )». Refuerza la anterior conclusión, según la Sala de instancia, la circunstancia de que los demandantes, tras haber impugnado sin éxito la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, ejercitaron sus derechos y acciones ante la jurisdicción contencioso- administrativa, interponiendo ante la Audiencia Nacional el correspondiente recurso, que se hallaba pendiente de resolución al tiempo de dictarse la sentencia recurrida.

Contra la Sentencia de la Audiencia Provincial ha interpuesto la parte demandante recurso de casación, articulado en un único motivo de impugnación, en el que, al amparo del artículo 1692-1º de la Ley de Enjuiciamiento Civil, denuncia el defecto en el ejercicio de jurisdicción en que, a su juicio, se ha incurrido, al haber atribuído el tribunal de instancia el examen y la decisión de la acción la declarativa de dominio deducida en la demanda a la jurisdicción contencioso-administrativa, cuando la competencia para conocer de ella corresponde a la jurisdicción civil. A tales fines, se alega la vulneración del artículo 22-1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, del artículo 14 y de la disposición transitoria primera , apartado segundo, de la Ley de Costas, del artículo 30 de su Reglamento, así como de la jurisprudencia que se dice contenida en las sentencias citadas en el encabezamiento del motivo de recurso.

El motivo debe ser estimado con las consecuencias que más tarde se dirán.

La cuestión objeto del recurso se ciñe a determinar si la jurisdicción civil es o no la competente para conocer de una acción que tiene por objeto la declaración de que, por no tener las características configuradoras de los bienes del dominio público marítimo-terrestre, las fincas de los demandantes son de dominio privado, y que son propiedad de éstos, de conformidad con cuanto resulta de los títulos de dominio esgrimidos como fundamento de tal pretensión, y, subordinada a la anterior, la declaración de nulidad de las anotaciones e inscripciones registrales practicadas en relación a las fincas de los actores como consecuencia o a causa del expediente de deslinde.

El examen de esta cuestión debe hacerse a la luz de los argumentos contenidos en el Fundamento de Derecho Segundo de la Sentencia de esta Sala de 25 de abril de 2007 -Recurso de casación número 3709/2000 -, que resolvió el recurso de casación interpuesto contra el Auto dictado por la Audiencia Provincial de Cádiz -Sección Primera- con fecha 16 de junio de 1999, en el Rollo de Apelación número 408/98, cuyo criterio sigue la sentencia recurrida, y que, por ser enteramente aplicables al caso, se reproducen literalmente:

«Para un mejor entendimiento y análisis del problema conviene partir de los efectos determinados por el acto administrativo del deslinde de costas, en donde se encuentra el origen -y la causa- de la reclamación judicial. Tras la entrada en vigor de la Ley 22 /1988, de 28 de julio, de Costas, es indiscutible el efecto declarativo del deslinde de costas, que, como tal acto administrativo, no sólo goza de la presunción de legitimidad, sino que se encuentra amparado por los tradicionales priviliegios posicionales de la Administración, particularmente la autotutela declarativa, que le permite declarar unilateralmente derechos frente a los particulares, cuya efectividad se garantiza, por ende, a través de la autotutela ejecutiva. También ha de ser pacífico que, hoy por hoy, superadas ya concepciones históricas, y en consonancia con la protección que la Ley de Costas de 1988 ha dispensado al dominio público-marítimo terrestre, en respeto a su dimensión constitucional, esa eficacia declarativa no se detiene en el estado posesorio, ni en el reconocimiento de una titularidad meramente provisional, sino que se traduce en la declaración del derecho de propiedad de la Administración del Estado sobre los bienes, cuya cabida y linderos se precisan en el acto administrativo del deslinde, además de, claro está, declarar el "ius possidendi" de la Administración sobre tales bienes, como una de las facultades que integran el derecho de propiedad. Consecuentemente, el deslinde confiere, además de un título posesorio, un título de dominio sobre los bienes que, por revestir las características naturales del "demanio", tal y como lo entiende el artículo 132 de la Constitución, quedan incorporados en el dominio público marítimo- terrestre, como se infiere de la lectura de los artículos 13.1 de la Ley de Costas de 1988 y 28.1 de su Reglamento. Es más, junto con esa eficacia declarativa, el deslinde produce efectos registrales pues, una vez aprobado, es título hábil y suficiente para solicitar y obtener la anotación preventiva del dominio público en la inscripción de aquellos bienes incluídos en el demanio, según el deslinde, y permite no sólo la constancia tabular del carácter demanial de tales bienes, sino incluso la rectificación de los asientos contradictorios a dicho carácter y condición, y a la titularidad pública que es inherente a ellos (artículo 13.2 de la Ley de Costas y 29.1 de su Reglamento). Y lo que es más importante, esa declaración dominical, y la eficacia registral propia del deslinde, se proyecta tanto hacia el futuro, como hacia las titularidades pretéritas, afectando incluso a las amparadas por el Registro, según se desprende de lo dispuesto en los artículos 13.1 de la Ley y 28.1 del Reglamento -«sin que las inscripciones del Registro de la Propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados»-, alcanzando también a los titulares de derechos inscritos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, que ven cómo desaparece la conservación de sus derechos que les confería la anterior Ley de Costas de 26 de abril de 1969 -concretamente su artículo 6.3 -, cediendo ante la mayor protección que, desde la Constitución, merece el demanio natural, y que a nivel legislativo se plasma en la conversión del derecho de propiedad, afectado por el efecto declarativo inherente al deslinde, en un derecho real de carácter administrativo y de duración limitada -disposición transitoria primera de la Ley de Costas -; sistema de protección que no desconoce el significado expropiatorio de las consecuencias legales del deslinde que afecta a titularidades anteriores, y que -y esto es aquí lo relevante- no impide que los titulares inscritos afectados puedan ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la correspondiente reclamación judicial - artículo 13.3 de la Ley y 29.2 del Reglamento-, para cuyo ejercicio el legislador establece un plazo especial de prescripción de cinco años, desde la aprobación del deslinde (artículo 14 de la Ley ).

Lo que se acaba de decir introduce el problema que late bajo la denuncia casacional, que no es otro que la concreción del vigor de la eficacia declarativa del deslinde, y, correlativamente, de sus límites, pues esa eficacia se muestra aun hoy sensible al ejercicio de las acciones judiciales por parte de los propietarios afectados por la actuación administrativa. Y es precisamente esta cuestión, hasta dónde llega la eficacia declarativa del deslinde, la que conduce al tema nuclear del recurso, la determinación de la jurisdicción competente para conocer de tales acciones.

La Ley de Costas de 1988 constituyó, ciertamente, el instrumento normativo a través del cual se articuló la protección del demanio natural marítimo-terrestre, pero esta protección no se dispuso de forma absoluta e incondicionada. La vulnerabilidad de la eficacia declarativa del deslinde ya fue reconocida por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 149/1991, que, al resolver acerca de la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley de Costas, negó la identificación de la eficacia del acto de deslinde con la propia de las sentencias firmes, y sostuvo, por contra, la sujeción al control jurisdiccional, lo que se evidencia del inciso final del apartado segundo del artículo 13 de la Ley, «en donde se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contenciso-admnistrativa, como en la vía civil, aunque sólo a estas últimas se refiere el art. 14 (no impugnado) de la misma Ley . Esta interpretación, que es la que se deriva naturalmente de la letra del precepto, es, por lo demás, la acogida en el art. 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla».

Esta dualidad de control jurisdiccional, a cuya existencia se ha referido esta Sala -Sentencia de 22 de julio de 2003 -, hace deseable, "lege ferenda", la existencia de un único cauce para articular la protección dominical frente a la eficacia declarativa del deslinde, y de una única jurisdicción competente para conocer de tales pretensiones, pero "lege data" se ha de admitir, en cambio, la coexistencia de ambas vías de control, lo que se traduce en la necesidad de especificar cuál es la extensión y los límites de una y otra. Doctrinal y jurisprudencialmente -así la Sentencia de 6 de marzo de 1992, cuya doctrina a este respecto es aplicable, por más que contemple el ejercicio de una acción reivindicatoria frente a un deslinde realizado bajo la vigencia de la Ley de Costas de 1969 -, se ha considerado que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo controla la legalidad del expediente de deslinde, la pureza del procedimiento seguido, declarando si es o no conforme a derecho, «pero en modo alguno prejuzga el fallo que ha de dictar el orden jurisdiccional civil sobre la propiedad y procedencia o no de la acción reivindicatoria -y declarativa, se añade aquí-, orden este último en el que, si se pueden atacar las titulaciones, tiene que permitirse atacar los hechos que la configuran, ya que en caso contrario su competencia se degradaría, actuando como simple mandatario de aquel orden jurisdiccional, al que vendría subordinado, sin poder admitir prueba alguna en contra de una simple presunción iuris tantum, lo que pugna conceptualmente con su esencia (aquello por lo cual una cosa es lo que es y no otra), deviniendo en mero aplicador automático de los efectos de la norma, pero sin poder examinar si el hecho histórico coincide o no con el hecho normativo, al estar aquél previamente delimitado».

No cabe negar que la función revisora de la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende no sólo a las actuaciones formales del procedimiento, sino también al contenido sustantivo del acto administrativo resolutorio sobre el deslinde, y por tanto, a comprobar si se ha apreciado correctamente o no la concurrencia de las circunstancias físicas que definen la zona del dominio público (Sentencias -Sala Tercera- 8 de junio y de 17 de diciembre de 1990, entre otras); consecuentemente, los órganos de la jurisdicción contenciosoadministrativa se pronuncian sobre cuestiones de propiedad, lo que les está permitido, por lo demás, por el artículo cuarto de la Ley reguladora de esa jurisdicción. Pero frente a la innegable competencia del orden jurisdiccional civil para conocer acerca de las cuestiones suscitadas en torno al derecho de propiedad, estos pronunciamientos de los tribunales de la jurisdicción contenciosa han de presentar un carácter "incidenter tantum", en la medida en que no pueden impedir el conocimiento y el pronunciamiento de los órganos del orden civil, que comprende, desde luego, los casos mas comunes de solicitud de protección de los derechos dominicales adquiridos con anterioridad al deslinde con base en la protección que dispensa el Registro de la Propiedad, pero que se ha de extender también a la comprobación de la concurrencia en la finca litigiosa de las características físicas del dominio público, para lo cual, sin embargo, los tribunales civiles podrán servirse de lo actuado en el expediente administrativo y en el eventual proceso revisor ante la jurisdicción contenciosoadministrativa.

Esta delimitación del alcance de la eficacia declarativa del deslinde y, consiguientemente, de la revisión jurisdiccional en sede contencioso-administrativa, pacífica bajo el imperio de la Ley de Costas de 1969, habida cuenta de la mayor protección que dispensaba a los titulares de derechos afectados por el deslinde, es la que cabe predicar también bajo la vigencia de la Ley de 1988, no obstante la titularidad ya no meramente provisional del demanio que proclama, pues es la que naturalmente se desprende de la lectura conjunta del último inciso del artículo 13.2, del artículo 14, y de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, así como del artículo 29.2 de su Reglamento, y de la interpretación constitucional del primero de los preceptos citados establecida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991 . Es, además, un criterio que es coherente con el que cabe inferir de anteriores resoluciones de esta Sala, como la de 5 de marzo de 2004, en la que se declaró que la impugnación, ante la jurisdicción contencioso-administrativa, del acto de deslinde no producía los efectos de la litispendencia respecto del pleito civil en el que, como pedimento principal, se solicitaba la declaración de que el actor era propietario, a título de dueño, de la finca afectada por dicha actuación administrativa, y que dicha finca era de propiedad privada, y no de dominio público marítimo-terrestre, solicitándose asimismo la cancelación de la anotación preventiva del dominio público sobre la finca litigiosa. Por otra parte, no contradice lo declarado en la Sentencia de esta Sala de fecha 9 de julio de 2001, pues es evidente que las acciones tendentes a obtener una declaración de dominio a los efectos del reconocimiento y posterior actuación de los derechos previstos en las disposiciones transitorias de la Ley de Costas, como la ejercitada en el supuesto contemplado en dicha sentencia, están incluídas en el artículo 14 de la Ley de Costas de 1988. Y no hay base legal para sostener que las acciones civiles, a las que se refiere dicho artículo 14 y el último inciso del artículo 13, son únicamente las amparadas en la protección que ofrecen los artículos 34 y 38 de la Ley Hipotecaria, pues de ser así, no se entendería entonces -por redundante e innecesaria- la previsión contenida en el apartado segundo de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, referida a los titulares inscritos, que contiene una específica reserva de las acciones civiles que éstos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.

Además, este criterio se ajusta al mantenido por la Sala Tercera de este Tribunal, a la hora de delimitar la extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa, en los recursos que tuvieron por objeto la revisión jurisdiccional de los deslindes de la zona marítimo-terrestre, proclamando la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las declaraciones de propiedad sobre los bienes afectados por el deslinde, cuya corrección formal y material corresponde revisar, sin embargo, a los tribunales de aquel orden jurisdicional (vide Sentencias, Sala tercera, de 22 de junio de 2000, 26 de septiembre de 2001, 4 de enero de 2002, 4 de junio de 2003, 22 de diciembre de 2003 y 19 de septiembre de 2006, entre otras).

Pues bien, cuanto se ha expuesto conduce a afirmar la competencia de los órganos jurisdiccionales del orden civil para conocer de las pretensiones declarativas deducidas en la demanda, sin perjuicio de la incidencia que en la declaración dominical impetrada pudiera tener la eficacia del deslinde practicado y las actuaciones realizadas a tal efecto. Consecuentemente, procede casar y anular la resolución recurrida, y revocar y dejar sin efecto la de primera instancia, con el resultado de reenviar la contienda al Tribunal "a quo" para que resuelva sobre las pretensiones oportunamente deducidas por las partes respecto del fondo del asunto, solución ésta que, ante el silencio del artículo 1715.1-1º, se encuentra justificada por la falta de pronunciamiento jurisdiccional en la segunda instancia sobre el fondo del asunto, y, por tanto, asentada en la mayor efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva y en razones de índole constitucional, y que se ajusta, por ende, al criterio seguido, entre otras, en las Sentencias de 28 de noviembre de 2001 y 21 de junio y 22 de diciembre de 2006 ; siendo suficiente para satisfacer la finalidad que se persigue con el reenvío a la instancia limitar éste a la alzada, en cuya sede la Audiencia Provincial, partiendo de la revocación de la sentencia de primera instancia que se declara en esta Sentencia, y habida cuenta del carácter de plena jurisdicción del recurso de apelación civil, deberá entrar a examinar el fondo del asunto y, previamente a ello, analizar las restantes excepciones oportunamente opuestas cuyo examen no se llevó a cabo por el Juez de Primera Instancia, al estimarse la relativa a la incompetencia de la jurisdición civil, y resultar innecesario el análisis de las demás.

En materia de costas procesales, no procede hacer expresa imposición de las de este recurso, ni de las de apelación; todo ello, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1715.2 y 710 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Asimismo, procede devolver a la parte recurrente el depósito en su día constituido.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español