STS, 16 de Abril de 2008
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2008:2110 |
| Número de Recurso | 3823/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 3823/2005 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA, representado por el Procurador don Carlos José Navarro Gutiérrez, contra la sentencia de 26 de abril de 2.005 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (dictada en el recurso núm. 738/2004).
Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; y habiendo intervenido el MINISTERIO FISCAL.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLO:
ESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto reconociendo el derecho del recurrente a desarrollar la concentración-manifestación en los términos contenidos en la notificación de la Subdelegación, que fue conculcado por las actuaciones impugnadas.
No hacer especial pronunciamiento sobre costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación procesal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA se preparó recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) dicte sentencia en la que, estimando los fundamentos de este recurso, case y anule la recurrida, por haber incurrido en incongruencia o, en su caso, dicte otra en su lugar, en la que se declare que los promotores de la reunión debieron haber solicitado las correspondientes autorizaciones municipales, para la instalación de una haima, megafonía y una mesa, siendo estas cuestiones de legalidad ordinaria, que exceden del derecho fundamental de reunión, por lo que el Ayuntamiento de Candelaria, no ha conculcado el citado derecho".
La representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se ha opuesto al recurso pidiendo:
"(...) dicte sentencia de conformidad con lo manifestado en este escrito".
El MINISTERIO FISCAL ha realizado alegaciones en las que sostiene que procede acordar la inadmisión del recurso de casación.
SEXO.- Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 2 de abril de 2007.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de la Sala
El proceso de instancia fue promovido por doña Paula, invocando su calidad de promotora de una reunión pública de vídeo-fórum, a través del procedimiento especial para la Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona y mediante un recurso contencioso-administrativo dirigido contra:
"la Orden del Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Candelaria, dada a la Policía Local de no autorizar la instalación de la haima en el día y el horario previsto para el vídeo-fórum; así como contra la inactividad administrativa de la Subdelegación de Gobierno y la Guardia Civil que no protegieron a los ciudadanos manifestantes frente a las perturbaciones que representaban los antedichos actos".
Ese escrito de interposición del recurso jurisdiccional, para justificar la utilización del procedimiento especial elegido, invocó la vulneración del derecho fundamental de reunión proclamado en el artículo 21 de la Constitución -CE -.
La posterior demanda dedujo estas cinco peticiones:
(1) El reconocimiento a la demandante del derecho fundamental de reunión, con la declaración de su vulneración por los actos impugnados.
(2) La nulidad de la prohibición de instalar la haima dada por el Alcalde y de los actos ejecutivos llevados a cabo por la Policía Municipal.
(3) La disconformidad a derecho de la inactividad administrativa de la Subdelegación del Gobierno y de la Guardia Civil, consistente en no haber asegurado el derecho de reunión de la demandante frente a la violación que para él significaban los actos anteriores.
(4) La indemnización a la demandante en la cantidad de doce mil euros "por los perjuicios morales y materiales irrogados por la vulneración de su derecho fundamental de reunión".
(5) La condena en costas a las demandadas.
La sentencia recurrida en la actual casación estimó el recurso contencioso-administrativo, pero, como ya se ha expresado en los antecedentes, sólo realizó este pronunciamiento:
"reconociendo el derecho del recurrente a desarrollar la concentración-manifestación en los términos contenidos en la notificación de la Subdelegación, que fue conculcado por las actuaciones impugnadas".
Un auto posterior de la Sala de instancia aclaró la sentencia, en lo que hace a la petición indemnizatoria que había sido reclamada, señalando que debía ser desestimada.
El actual recurso de casación ha sido interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA, que lo apoya en los cuatro motivos que más adelante se estudiarán.
La debida comprensión de lo suscitado en esta casación aconseja preceder su análisis de una referencia a los datos fácticos y argumentos jurídicos con que la sentencia de instancia justificó su fallo.
La sentencia comienza con un relato de las circunstancias de hecho que concurrieron en el ejercicio del derecho de reunión llevado a cabo por doña Paula.
Hace constar a este respecto que el 30 de julio de 2004 comunicó a la Subdelegación de Gobierno la intención de celebrar una reunión manifestación el día 8 de agosto de 2004, desde las 11 a las 22 horas, en la Plaza de la Basílica de Candelaria y sus aledaños, con el fin de mostrar su apoyo al Presidente de Venezuela respecto del referéndum que próximamente iba a celebrarse; y solicitó medidas de seguridad ante la eventualidad de una respuesta violenta por parte de las organizaciones opositoras al Gobierno de Venezuela con implantación en la isla.
Señala también que el 5 de agosto inmediato posterior la Subdelegación se dio por notificada y, aludiendo a que unos informes emitidos por la Guardia Civil y el Ayuntamiento habían indicado lo conveniente de que la manifestación durara hasta las 18 horas, porque a partir de este momento se produciría una gran aglomeración de la gente que asiste a la Eucaristía, dispuso lo siguiente:
"Los organizadores deberán ponerse en contacto con las autoridades municipales de los términos en que tendrán lugar los actos, en cuanto al cumplimiento de las Ordenanzas Municipales a las que pudiera afectar y, en especial, al uso de la megafonía, utilización del suelo público, ruido, tránsito y circulación de personas y vehículos, limpieza, aparcamientos, etc.".
Y más adelante consigna así mismo el siguiente hecho:
"Sobre las 14,00 horas del día señalado, cuando los recurrentes iban a colocar la haima se personó la Policía Local del Ayuntamiento que impidió su colocación, realizando llamada a la Subdelegación por esta se informó de que debía proceder a exhibir la resolución por ella emitida, cosa que hicieron sin que fuera atendida, por lo que se llamó por el recurrente a la Guardia Civil. Sin que consiguiera instalarla por lo que se formuló denuncia a la Guardia Civil".
Posteriormente, en su fundamento de derecho (FJ) tercero, es donde la sentencia recurrida adopta la solución sobre la controversia planteada y razona sobre ella.
Transcribe para ello una sentencia anterior de la propia Sala de Tenerife, referida -según se dice- "a hechos idénticos ocurridos el 1 de febrero de 2004" y cuya doctrina -así se afirma también- "es plenamente aplicable al presente recurso".
En esa transcripción aparece la aplicación de la doctrina del Tribunal Constitucional, en especial la contenida en la STC 195/2003, de 27 de octubre, a los hechos consistentes en el uso de la megafonía y la colocación de la haima.
Y se contiene también (en la transcripción) una argumentación que viene a consistir en declarar que en esas circunstancias de una aglomeración coincidente con la manifestación habría sido lícito delimitar una parte determinada de la plaza para la reunión o, incluso, no permitir la misma mediante la ponderación de otros derechos fundamentales en conflicto; así como la conclusión posterior siguiente:
"(...) dada la comunicación de la Subdelegación de Gobierno que únicamente limita el uso de la megafonía a partir de las 18,00 horas, dados los actos religiosos a celebrar (...), no era dable que el Ayuntamiento prohibiera la instalación de la haima, autorizada, conforme exponen los Fundamentos de Derecho de la sentencia 195/2003, que damos por reproducidos".
El FJ cuarto viene a reiterar la argumentación anterior, pues insiste en que la Subdelegación de Gobierno, al amparo de lo establecido en la Ley Orgánica reguladora del derecho de reunión, pudo haber limitado el espacio a ocupar en la plaza, establecido otro lugar, o restringir e incluso no permitir dicha reunión.
Y añade seguidamente que, no habiendo hecho uso de esa facultad, procede la estimación del recurso "conforme a lo establecido en los fundamentos de derecho antes expresados y a lo establecido en la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 195/2003 ".
El primer motivo de recurso de casación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA se ampara en la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional (LJCA), imputando para ello a la sentencia recurrida haber incurrido en incongruencia por haber ampliado el objeto del proceso también a la resolución de 5 de agosto de 2004 de la Subdelegación del Gobierno cuando este acto administrativo no había sido impugnado.
No es así y la lectura completa de la sentencia lo desmiente. Con independencia de que alguna de sus expresiones pueda ser equívoca en cuanto a dicho punto, lo cierto es que no hay en ella ningún pronunciamiento anulatorio de esa resolución y tampoco sus razonamientos incluyen argumentos directamente dirigidos a declarar su nulidad.
Por tanto, este primer motivo no puede ser acogido.
Los otros tres motivos de casación, formalizados por el cauce de la letra d) del citado artículo 88.1 de la LJCA, tienen un planteamiento argumental que responde a esta principal idea común: la Subdelegación del Gobierno estableció unos limites para la manifestación consistentes en la exigencia de que fueran respetadas las facultades del Ayuntamiento; y este respetó el derecho de los manifestantes, porque permitió el desarrollo de la concentración y lo único que hizo fue ejercitar las facultades que le corresponden en orden al control de la utilización del dominio público municipal.
El segundo motivo reprocha a la sentencia recurrida una interpretación extensiva del artículo 21 CE que va más allá de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional porque ignora lo siguiente: que son actos distintos los de la Subdelegación y los del Ayuntamiento, y cada una de estas dos autoridades puede tomar decisiones con distintos contenidos en los actos de sus respectivas competencias.
El tercero denuncia una aplicación indebida del artículo 10 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de reunión.
Su argumentación para ello consiste, en esencia, en afirmar que ese precepto legal permite a la autoridad gubernativa prohibir o restringir el ejercicio del derecho de reunión por razones de orden público y, entre las limitaciones que así pueden imponerse, están las de someterse a las decisiones que son competencia municipal.
Y se añade que esa clase de limitaciones fueron declaradas válidas por el Tribunal Constitucional en su sentencia 195/2003, de 28 de octubre.
El cuarto señala como infringidos los artículos 25 y 84 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y 3 y 75 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio ).
Se aduce que dichos preceptos confieren a los Ayuntamientos competencias respecto del uso de los lugares de uso público, entre las que se encuentra la técnica de la licencia o autorización, y se señala que, aunque el derecho de reunión es preferente, la evaluación de una eventual colisión entre este y aquellas competencias habrá de hacerse en atención a si la restricción del derecho fundamental está justificada por el mayor perjuicio al interés general o en atención al grado de cumplimiento -por parte de la actividad restringida- de las ordenanzas municipales.
Se añade que lo que en ningún caso procede es desconocer la aplicabilidad y vigencia de las competencias municipales.
Y se concluye que la sentencia recurrida viene a negar lo anterior, al acoger implícitamente la tesis de que el derecho de reunión suprime las potestades administrativas de intervención en la actividad privada.
Tampoco esos tres motivos de casación pueden ser acogidos por no ser de compartir lo que en ellos se denuncia y argumenta.
La sentencia recurrida no ignora esas diferentes competencias que corresponden a la Subdelegación del Gobierno y el Ayuntamiento.
Lo que viene a decir es que el ejercicio de esos dos grupos de competencias debe respetar siempre el contenido esencial del derecho de reunión y no será de apreciar ese obligado respeto cuando, como aconteció en el actual caso litigioso, el Ayuntamiento no explicó satisfactoria y suficientemente las concretas razones que imponían prohibir la instalación de la haima.
Esa argumentación debe confirmarse como acertada porque, efectivamente, para poder aceptar como válida esa controvertida prohibición, la decisión municipal debía haber indicado, y no lo hizo así, no sólo qué otros derechos constitucionales o qué concretos intereses individuales o colectivos quedaban afectados por la instalación de la haima de que viene hablando, sino también por qué su prohibición era una medida imprescindible para la tutela de esos otros derecho o intereses.
Es decir, no basta con invocar la genérica existencia de determinadas potestades administrativas, pues es necesario singularizar y justificar las concretas razones en que se apoya el ejercicio de las mismas.
Y como complemento de lo anterior merece transcribirse lo que la Sentencia 301/2006, de 23 de octubre, del Tribunal Constitucional, razona sobre el rigor que debe seguirse cuando se trata de establecer limites al derecho de reunión:
"(...) El derecho o libertad de reunión ha sido reconocido por este Tribunal como una manifestación colectiva de la libertad de expresión efectuada a través de una asociación transitoria de personas que opera de manera instrumental al servicio del intercambio o exposición de ideas, de defensa de intereses o de publicidad de problemas y reivindicaciones, cuyos elementos configuradores son el subjetivo (agrupación de personas), el temporal (duración transitoria), el finalista (licitud de la finalidad) y el real (lugar de celebración). Asimismo, se ha destacado por este Tribunal que el ejercicio del derecho de reunión está sometido a un requisito previo, como es el deber de comunicar con antelación a la autoridad competente la celebración de la reunión, aclarando que esta comunicación en ningún caso constituye una solicitud de autorización.
En cuanto a los límites de este derecho también se ha recordado que no es un derecho absoluto y que, por lo tanto, está sometido a determinados límites, recogidos en el apartado segundo del artículo 21 CE, que han sido también interpretados por este Tribunal, entendiendo que para poder limitar el ejercicio del derecho de reunión deben existir razones fundadas de alteración del orden público. Se ha señalado, también, que, para poder prohibir una concentración, no basta la mera sospecha o posibilidad de que se vayan a producir alteraciones de orden público, sino que es necesario que la autoridad gubernativa posea datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho de cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda racionalmente concluir que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público, debiendo presidir toda actuación limitativa de este derecho el principio de favor libertatis.
Dentro de esta doctrina se ha hecho especial énfasis en que el concepto de orden público con peligro para personas y bienes del artículo 21 debe ser interpretado como una "situación de hecho", es decir, el orden en sentido material en los lugares de tránsito público y no como un orden sinónimo de respeto a principios y valores jurídicos y metajurídicos, puesto que el contenido de las ideas sobre las reivindicaciones que pretenden expresarse y defenderse mediante el ejercicio de este derecho no puede ser sometido a controles de oportunidad política. Por último, reiteradamente este Tribunal se ha referido a que toda limitación del derecho de reunión debe ser ejercitada por los poderes públicos bajo el criterio de proporcionalidad, es decir, antes de prohibir una concentración deben proponerse modificaciones que permitan el ejercicio del derecho".
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación; y con imposición de las costas a la parte recurrente por no haber circunstancias que justifiquen un pronunciamiento diferente (artículo 139.2 LJCA de 1998 ).
Pero la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del artículo 139 LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 euros.
Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala, en atención a que se trata de un recurso que por no tener mucha complejidad tampoco ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.
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- No haber al recurso de casación interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA contra la sentencia de 26 de abril de 2.005 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Santa Cruz de Tenerife del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (dictada en el recurso núm. 738/2004).
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a este recurso de casación, con la limitación que se expresa en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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