STS 55/2004, 26 de Enero de 2004
| Ponente | D. Perfecto Andrés Ibáñez |
| ECLI | ES:TS:2004:331 |
| Número de Recurso | 1836/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - PENAL - RECURSO DE CASACION |
| Número de Resolución | 55/2004 |
| Fecha de Resolución | 26 de Enero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Segunda, de lo Penal |
PASCUAL SALA SANCHEZJAIME ROUANET MOSCARDOMANUEL VICENTE GARZON HERRERORAMON RODRIGUEZ ARRIBASJUAN GONZALO MARTINEZ MICOALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiséis de Enero de dos mil cuatro.
VISTA por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, la cuestión de ilegalidad planteada por la Sección Quinta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, mediante auto de 18 de Febrero de 2002, que afecta a la nulidad de los arts. 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, posteriormente ampliados por la Sala al art. 303 de la misma disposición, y que fueron considerados nulos por la referida Sala de instancia en su Sentencia de 28 de Noviembre de 2001, dictada en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma con el núm. 1086/99, en materia de liquidación de canon de regulación y tarifa de utilización del agua, practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo con referencia al ejercicio de 1994, en cuya cuestión han sido partes la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, y la entidad mercantil "Selecciones Ganaderas de Campo Arañuelo, S.A.", representada por el Procurador Sr. De la Ossa Montes.
Dictada por la Sección Quinta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sentencia de 28 de Noviembre de 2001, recurso 1086/99k, por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "SELECCIONES GANADERAS DE CAMPO ARANUELO, S.A.", contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en 25 de Febrero de 1997, por el concepto de canon de regulación y tarifas de utilización del agua referentes al ejercicio de 1994, y se anuló la liquidación mencionada al considerar no ajustados a Derecho los arts. 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, la misma Sala, en virtud de auto de 18 de Febrero de 2002, planteó la cuestión de ilegalidad ante esta Sala, con emplazamiento de las partes.
Comparecidos la representación del Estado y la de la entidad mercantil recurrente en la instancia, formuló alegaciones el Sr. Abogado del Estado, oponiéndose a la cuestión, sin que lo haya hecho la representación de la entidad. Señalada para votación y fallo la audiencia del 1º de Abril pasado, la Sala, en proveído de la misma fecha, acordó, con suspensión del plazo para dictar sentencia y con la advertencia de que no se prejuzgaba el fallo definitivo, extender la cuestión al enjuiciamiento del art. 303 del Reglamento mencionado, con concesión a las partes del plazo legal para alegaciones, únicamente producidas por la representación del Estado.
Unidas las alegaciones a los autos, el asunto fué deliberado por la Sala el día 14 de Enero de 2004.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pascual Sala Sánchez,
Conforme consta en los antecedentes, se enjuicia en estos autos la legalidad de los arts. 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril, en virtud de planteamiento de cuestión de ilegalidad por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Quinta, mediante auto de 18 de Febrero de 2002 y a consecuencia de la sentencia de 28 de Noviembre de 2001, que había estimado el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad "Selecciones Ganaderas de Campo Arañuelo, S.A." contra liquidación practicada por la Confederación Hidrográfica del Tajo en 25 de Febrero de 1997, por el concepto de canon de regulación y tarifa de utilización del agua referente al ejercicio de 1994 y contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid, de 9 de Diciembre de 1998, que la confirmó.
En concreto, la referida sentencia, partiendo de que la Confederación Hidrográfica mencionada había girado una liquidación en 1997, correspondiente a una tarifa del ejercicio de 1994, que había sido aprobada el 2 de Noviembre de 1995, llegó a la conclusión de que los referidos preceptos reglamentarios que la amparaban carecían de la cobertura legal necesaria del art. 106, aps. 1 y 2, de la Ley 29/1985, de 2 de Agosto, de Aguas, al hacer posible una aplicación retroactiva de la tarifa en cuestión.
Por su parte, la representación del Estado, al oponerse al criterio de la sentencia, entiende que en los citados artículos, singularmente el art. 310 y también el art. 303 del Reglamento cuestionado, no se contiene ninguna norma retroactiva, sino una autorización de que el acto liquidatorio se dicte después de que se haya producido el hecho determinante de la deuda y una permisión de que la aprobación de las tarifas de utilización del agua se produzca después de que se inicie el ejercicio a que se refieran, aspectos estos, en su criterio, cubiertos por el art. 106.4 de la Ley de Aguas, que prevé expresamente la colaboración reglamentaria en este punto.
Aun cuando la Sala no puede compartir la consideración de nulidad, como hace la sentencia de instancia y el auto planteando la cuestión de ilegalidad, en términos absolutos, de los arts. 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico --y también del art. 303 de la misma disposición a la que por conexión o consecuencia y de conformidad con lo establecido en el art. 126.2, en relación con el 33.3, de la Ley de esta Jurisdicción, se extendió el enjuiciamiento de la legalidad de los preceptos inicialmente incursos en la mencionada cuestión--, tampoco puede deducir de ello su completa conformidad con el art. 106.4 del texto aquí aplicable de la Ley de Aguas. En efecto. Los arts. 303 y 310 del Reglamento mencionado, que tienen la misma redacción y que se diferencian únicamente en que el primero se refiere al cánon de regulación y el segundo a la tarifa de utilización del agua, disponen que uno y otra "podrá ser puesto al cobro a partir de la aplicación del presupuesto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior" y que, en el caso de que el cánon de regulación, o la tarifa, "no pudiera ser puesto [o puesta] al cobro en el ejercicio corriente debido a retrasos motivados por tramitación de impugnaciones o recursos, o por otras causas, el Organismo gestor podrá aplicar provisionalmente y a buena cuenta el último [o la última] aprobada que haya devenido firme". El art. 311, sin embargo, establece que, "una vez aprobados los cánones de regulación y las tarifas de utilización del agua, el Organismo de cuenca formulará las correspondientes liquidaciones y las notificará a los interesados en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo" (párrafo 1º), que "a los sujetos de la tarifa de utilización del agua se les incluirá en la liquidación anual el importe del cánon de regulación que les correspondiera" (párrafo 2º) y que "el Organismos de cuenca podrá exigir el pago directamente a los obligados o, si así lo decidiere, a través de las Comunidades de Usuarios o de cualquier otro Organismo representativo de los mismos" (párrafo 3º).
Resulta claro que este último precepto --el art. 311--, en sí mismo considerado y como destaca la representación del Estado, no autoriza ninguna aplicación retroactiva de cánones y tarifas ni determina cuando unos y otras pueden ser aprobados, esto es, si deben o no aprobarse antes o después del ejercicio al que se refieran. Solo establece, hay que decir que con toda corrección, que, una vez aprobados, se proceda a su notificación con las garantías prevenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo, hoy LRJAP y PAC. Es solo cuando esos arts. 303 y 310 se refieren a la posibilidad de que, por las razones que expresan, la aprobación de las referidas exacciones se produzca después del inicio del ejercicio al que se refieran y a la de que, en tal hipótesis, el Organismo gestor pueda aplicar "provisionalmente y a buena cuenta" los últimos cánones y tarifas que hubieren devenido firmes, cuando se está admitiendo que puedan girarse liquidaciones definitivas de cánones y tarifas aprobadas, incluso, con posterioridad a la finalización del ejercicio corriente, como ocurrió en el caso considerado por la sentencia de instancia.
Por otra parte, tampoco puede afirmarse que estos preceptos supongan un quebranto del principio de seguridad jurídica por la permisión de la retroactividad que autorizan. Es sabido, y así lo ha declarado reiteradamente la doctrina constitucional (vgr. SSTC 27/1981 de 20 de Julio, 126/1987, de 16 de Julio, 150/1990, de 4 de Octubre; 197/1992, de 19 de Noviembre; 173/1996, de 31 de Octubre, 182/1997, de 28 de Octubre, y 273/2000, de 15 de Noviembre), que no existe una prohibición de la Constitución respecto de la legislación tributaria retroactiva que pueda hacerse derivar del principio de irretroactividad reconocido en el art. 9.3, que solo afecta a las normas sancionadoras no favorables y a las restrictivas de derechos individuales, categorías en las que no cabe incluir a las tributarias. El principio de irretroactividad de las normas fiscales, erigido en valor absoluto, podría hacer inviable cualquier reforma fiscal, petrificaría el Ordenamiento y podría, asimismo, dar lugar al reconocimiento de un inexistente derecho ciudadano al mantenimiento de un determinado régimen tributario. Es solo cuando la retroactividad entra en colisión con otros principios constitucionales, singularmente el de seguridad jurídica, cuando puede afectar a la confianza de los ciudadanos, que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos no razonablemente previsibles, y cuando puede significar, por consiguiente, una vulneración de la Constitución. En el supuesto aquí examinado, nada de esto se produciría si fuera la propia Ley de Aguas la que hubiera previsto esa aplicación de cánones y tarifas aprobados posteriormente a la realización de los correspondientes hechos imponibles o al transcurso o agotamiento de los ejercicios a que vinieran referidos. Pero no ha sido así. El art. 106.4 de dicha Ley, y lo mismo el art. 114.4 del Texto Refundido vigente aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de Julio, solo dispone, después de establecer las exacciones de que aquí se trata y su finalidad --el cánon de regulación y la tarifa de utilización del agua-- y de señalar los parámetros a los que ha de ajustarse el cálculo de la cuantía de cada una de ellas --entre las cuales, y en cuanto ahora importa, se encuentra el total previsto de gastos de funcionamiento y conservación de las obras realizadas y los gastos de administración del organismo gestor imputables a tales obras--, que "la distribución individual de dicho importe global entre todos los beneficiados por las obras se realizará con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine". Resulta claro, pues, que la remisión al Reglamento no comprende más que la distribución individual del importe global de las exacciones y el desarrollo de los criterios a que ha de sujetarse esa distribución. Nunca la aplicación de cánones y tarifas aprobados con posterioridad al ejercicio al que correspondan y menos aun cuando el propio Reglamento establece que unos y otras podrán ser puestas al cobro "a partir de la aplicación del precepto del ejercicio correspondiente o de la prórroga del anterior" (arts. 303 y 310, párrafos primeros), lo que revela ya que han de estar aprobados antes de esa aplicación, y cuando se trata, expresamente previsto para las tarifas --art. 305--, de una exacción de carácter periódico y anual. Ninguna dificultad puede existir para que cánones y tarifas se confeccionen al mismo tiempo que los presupuestos y, consecuentemente, sean aplicados en el ejercicio pertinente.
Los argumentos que preceden conducen directamente, dentro de los principios de reserva de ley y de conservación normativa, no a una anulación indiscriminada de los preceptos cuestionados (arts. 303, 310 y 311 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico), sino, simplemente, a anular las expresiones "provisionalmente y a buena cuenta" que figuran en el párrafo 2º de los arts. 303 y 310. Con ello se evita, sin necesidad de mayor extensión anulatoria, la posibilidad de girar liquidaciones definitivas, complementarias o no de otras "provisionales y a cuenta", referidas a ejercicios consumidos y ajustadas a cánones y tarifas aprobados con posterioridad a esa consunción, que es lo que el innova el Reglamento y no cubre la Ley.
Por lo demás, este es el criterio que subyace en la doctrina de esta Sala, como lo revelan sus sentencias, entre otras, de 1º de Abril de 2002, recurso de casación 5304/96, y 1º de Diciembre de 2003, recurso 6125/98, cuando declararon que "el giro de liquidaciones provisionales... no autoriza a aplicar, en las definitivas posteriormente practicadas, tarifas que no estaban en vigor cuando se produjeron las primeras, porque la comprobación que da lugar a una liquidación definitiva recae sobre la base, pero nunca sobre el tipo tributario, que ha de estar perfectamente determinado desde el principio" y que "la retroactividad, en cualquier caso, solo puede ser establecida de manera expresa por una Ley no por una norma --como lo es un Reglamento-- de rango inferior".
Al haberse de estar, en cuanto a costas se refiere, a los criterios generales --art. 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción--, procede no hacer especial imposición de las causadas en esta cuestión.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueble español, nos confiere la Constitución,
Que, sin afectar a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia pronunciada por la Sala de esta Jurisdicción, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha 28 de Noviembre de 2001 y en el recurso al principio reseñado, y estimando en parte la cuestión de ilegalidad por dicha Sala planteada, debemos declarar, y declaramos, nula la frase "provisionalmente y a cuenta" que figura en el párrafo 2º de los arts. 303 y 310 del Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de Abril. Notifíquese la presente, comuníquese al Tribunal que la planteó y publíquese en el Boletín Oficial del Estado. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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SAP La Rioja 29/2007, 15 de Febrero de 2007
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