STS, 20 de Enero de 2009

PonenteJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
ECLIES:TS:2009:64
Número de Recurso1392/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Enero de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de enero de dos mil nueve

VISTO el recurso de casación número 1392/2006, interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID, con asistencia de Letrado, contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 201/2001, seguido contra la Orden del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid 9819 de 14 de noviembre de 2000, por la que se aprueba la liquidación del presupuesto ordinario de ingresos y gastos de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, para el ejercicio de 1999. Ha sido parte recurrida la COMUNIDAD DE MADRID, representada por el Letrado del Servicio Jurídico de la misma.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo número 201/2001, la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictó sentencia de fecha 14 de noviembre de 2005, cuyo fallo dice literalmente:

Que debemos desestimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alejandro González Salinas, en nombre y representación de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid, contra la resolución del Excmo. Sr. Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 4 de enero de 2001 que inadmite por falta de legitimación el recurso interpuesto contra la Orden de esta Consejería de fecha 14 de noviembre de 2000 por la que se aprueba la liquidación del Presupuesto Ordinario de Ingresos y Gastos de dicha Corporación para el ejercicio 1999, y, en consecuencia, debe ser confirmada.

No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia.

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SEGUNDO

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID recurso de casación, que la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado mediante providencia de fecha 27 de enero de 2006 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 6 de marzo de 2006, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que una vez recibido este escrito, tenga por presentado, formalizado e interpuesto en tiempo y forma recurso de casación contra la Sentencia nº 1002, de 14 de noviembre de 2005, de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid; admita este recurso a trámite y, en su día, dicte Sentencia por la que:

1. Estime el recurso de casación interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid contra la Sentencia de instancia, casando y anulando la citada Sentencia.

2.- Estime el Recurso Contencioso-administrativo número 201/2001, interpuesto por la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid contra la Orden 9819/2000, de 14 de noviembre de 2000, dictada por el Consejero de Economía de la Comunidad de Madrid, anulando la citada Orden.

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CUARTO

La Sala, por providencia de fecha 16 de marzo de 2007, admitió el recurso de casación.

QUINTO

Por providencia de fecha 25 de abril de 2007, se acordó dar traslado a la parte comparecida como recurrida (la COMUNIDAD DE MADRID) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó en escrito presentado el día 21 de junio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por presentado este escrito y por impugnado el recurso de casación y tras los trámites oportunos dicte sentencia que desestime el recurso de casación y que declare la conformidad a derecho de la sentencia recurrida con imposición de costas a la parte recurrente.

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SEXTO

Por providencia de fecha 18 de junio de 2008, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 21 de octubre de 2008, suspendiéndose el señalamiento por providencia de 22 de julio de 2008, por estar convocada celebración del Pleno, y señalándose nuevamente para el día 13 de enero de 2009, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Sobre el objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación que enjuiciamos se interpone contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de noviembre de 2005, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID contra la resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 4 de enero de 2001, que inadmite por falta de legitimación el recurso potestativo de reposición formulado contra la Orden 9819/2000, de la mencionada autoridad administrativa de 14 de noviembre de 2000, por la que se aprueba la liquidación del presupuesto ordinario de ingresos y gastos de la referida Corporación para el ejercicio de 1999, supeditada a la asunción por el Órgano Rector de determinadas recomendaciones que habían de ser efectivas e incorporarse en la presentación del Presupuesto Ordinario de Ingresos y Gastos para el año 2001.

SEGUNDO

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La Sala de instancia fundamenta la declaración de desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base jurídica en la aplicación del artículo 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la apreciación de la falta de legitimación activa de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, para impugnar un acuerdo adoptado por la Comunidad de Madrid, en el ejercicio de potestades administrativas de tutela de la Corporación de Derecho Público, conforme a lo dispuesto en los artículos 22 y 23.1 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y en los artículos 27 y 33 de la Ley de la Asamblea de Madrid 10/1999, de 16 de abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria en la Comunidad de Madrid, al asumir la Cámara la posición de "agente colaborador de la Administración", según se razona, sustancialmente, en el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida, en los siguientes términos:

Centrada así la cuestión de fondo debemos examinar la falta de legitimación activa de la Cámara de Comercio e Industria para impugnar la resolución de la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de fecha 14 de noviembre de 2000 por la que se aprueba la liquidación del presupuesto ordinario de ingresos y gastos de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid para el ejercicio 1999.

Al efecto conviene recordar cual es la naturaleza jurídica de la actora.

El artículo 1 de la Ley 3/93, dispone:

"1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y, en su caso, de Navegación son Corporaciones de derecho público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los intereses privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento deberán ser democráticos.

2. Además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la presente Ley y de las que les puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la prestación de servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan.

3. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración Central o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades. La contratación y el régimen patrimonial se regirán, en todo caso, por el derecho privado".

Por su parte el artículo 22 de la misma Ley establece:

"1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior.

2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley...".

En el caso de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid, la Comunidad de Madrid asumió las funciones ejecutivas que correspondían al Estado en virtud del Real Decreto 1455/84, de 4 de julio, de traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad de Madrid en materia de Ferias Interiores, Comercio Interior y Cámaras de Comercio e Industria.

Y en el articulo 2 de la Ley de 16 de abril de 1999 por la que se regula la Cámara de Comercio e Industria de la Comunidad de Madrid se define a la Cámara como corporación de derecho publico tutelada en el ámbito de su competencia por la Comunidad de Madrid, a través de su Consejería de Economía y Hacienda en los términos de la Ley 3/93.

Y según disponen los artículos 22 de la Ley 3/93 y 33 de la Ley 10/99 la Cámara de Comercio e Industria de Madrid esta sujeta en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración de la Comunidad de Madrid por mandato legal. Función de tutela que según refieren dichos preceptos comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización de sus actuaciones, resolución de recursos y suspensión y disolución de sus órganos de gobierno.

Y la liquidación de los presupuestos por la administración tutelante esta prevista en forma legal en el articulo 23.1 de la Ley 3/93 cuando dispone que las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y su Consejo Superior elaboraran y someterán sus presupuestos ordinarios y extraordinarios de gastos e ingresos a la aprobación de la Administración tutelante que fiscalizara sus liquidaciones y podrá establecer las instrucciones necesarias para la elaboración de los presupuestos y de las liquidaciones tipo. Y la Ley de la Comunidad de Madrid de 16 de abril de 1999 dispone en el artículo 27 que "la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid elaborara presupuestos ordinarios y extraordinarios de ingresos y gastos así como sus correspondientes liquidaciones. La Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid podrá establecer las instrucciones necesarias para la elaboración de los presupuestos y las liquidaciones. El Pleno de la Cámara someterá a la aprobación de la Consejería de Economía y Empleo los presupuestos ordinarios y extraordinarios así como la liquidación de los mismos de conformidad con los plazos que se establezcan reglamentariamente, y con carácter previo a la aprobación de los presupuestos de la Cámara, la Consejería de Economía y Empleo los someterá a estudio e informe por parte de la Dirección General de Comercio y Consumo, quien podrá requerir a la Cámara toda aquella documentación complementaria que estime procedente. El citado Informe contendrá una propuesta y, en su caso, las recomendaciones que estimasen pertinentes y que deberán ser tenidas en cuenta por la Corporación". En igual sentido el articulo 42 y 44 del Decreto de 30 de noviembre de 2000.

De cuanto antecede es claro que la Resolución que pretende impugnar la actora fue dictado por la Comunidad de Madrid en uso de potestades administrativas de tutela sobre la Cámara, respecto de una decisión que había sido adoptada en el ejercicio de competencias de carácter público, actuando, por tanto, como mero agente colaborador de la Administración, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 20.c) de la LJCA carece de legitimación activa para impugnar tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional la Resolución dictada por la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 14 de noviembre de 2000 relativa a la liquidación del presupuesto ordinario de ingresos y gastos de la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid para el ejercicio 1999.

Concretamente, el articulo 20.c) de la LJCA dispone que: "No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración pública: c) Las Entidades de Derecho público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración". Dicho artículo no priva de legitimación a ningún órgano de carácter público, sino que dándola por existente, les prohíbe que la ejerciten para impugnar actos o disposiciones administrativas incardinadas en la misma materia o tema de común, aunque diferenciada, competencia jerárquica.

Ello no causa indefensión al recurrente, puesto que el articulo 24.1 de la CE garantiza a todos los ciudadanos su derecho a obtener una respuesta judicial motivada, razonable y coherente a sus pretensiones siempre que ésta se hubieran ejercitado con cumplimiento de los requisitos de procedibilidad legalmente establecidos, y el TS ha reiterado que no conculca el derecho a la tutela judicial efectiva la resolución judicial meramente procesal o de inadmisión, que comprobando la inexistencia de un requisito procesal, se ve impedida de conocer del fondo del asunto, si bien deba ser considerada la naturaleza del requisito incumplido para observar la posibilidad de subsanación.

Así pues, si las Cámaras se encuentran tuteladas por la Comunidad de Madrid (art. 27.6 del Estatuto de Autonomía ) en cuanto a la resolución de los recursos que se interpongan contra los acuerdos adoptados por la Cámara, esta dependencia y tutela de la Cámara de Comercio e Industria de Madrid respecto de la Comunidad de Madrid permite concluir que en este aspecto concreto sea considerada como "órgano" de dicha Administración, y por tanto, legalmente, carece de interés para atacar la resolución de la Administración Autonómica.

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TERCERO

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIO DE MADRID se articula en la formulación de un único motivo, que se funda con el amparo procesal del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción del artículo 24 de la Constitución, de los artículos 1 y 22 de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, y del artículo 20 c) de la Ley jurisdiccional, así como de la jurisprudencia aplicable, establecida en las sentencias del Tribunal Supremo de 14 de julio de 2003, 16 de abril, 7 de julio y 6 de octubre de 2004.

En el desarrollo argumental de este motivo de casación se aduce que la sentencia de instancia ha interpretado de forma equivocada la doctrina jurisprudencial de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo formulada en relación con la naturaleza institucional de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación, que promueve el reconocimiento de la legitimación corporativa para impugnar aquellas decisiones de la Administración tutelante que afecten a la autonomía funcional o al autogobierno democrático de las Cámaras, por tener interés legítimo, entre las que cabe incluir las adoptadas en materia presupuestaria, por lo que habría vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva.

CUARTO

Sobre la prosperabilidad del recurso de casación.

El único motivo de casación articulado por la defensa letrada de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID debe ser acogido, puesto que apreciamos que la Sala de instancia ha realizado una aplicación inadecuada y excesivamente rigorista del artículo 20 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, que establece que no pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administración Pública «las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las Comunidades Autónomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administración de la que dependan. Se exceptúan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto de dicha Administración», que se revela contraria al derecho de acceso a los recursos que garantiza el artículo 24 de la Constitución, ya que declara la desestimación del recurso contencioso-administrativo al apreciar la falta de legitimación activa de la Corporación recurrente, sin tomar en consideración que la Orden del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid recurrida afecta a la esfera de intereses económicos y financieros que son propios de dicha Entidad pública sectorial asociativa.

En efecto, esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en la sentencia 266/2006, de 17 de julio, y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo formulada en las sentencias de 14 de julio de 2003 (RC 3139/2001), 16 de abril de 2004 (RC 3026/2000), 7 de julio de 2004 (RC 1738/2001) y de 6 de octubre de 2004 (RC 4258/2001 ), considera que resulta improcedente la apreciación de la Sala de instancia sobre la falta de legitimación activa de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID para recurrir la resolución del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid de 14 de noviembre de 2000, por la que se aprueba la liquidación del presupuesto ordinario de ingresos y gastos de la Cámara para el ejercicio de 1999, supeditada a la asunción por el Órgano Rector de determinadas recomendaciones que habían de ser efectivas e incorporadas en la presentación del Presupuesto Ordinario de Ingresos y Gastos para el año 2001, puesto que desconoce la posición institucional de las Cámaras que, conforme a lo dispuesto en el artículo 52 de la Constitución, según las disposiciones de la Ley 3/1993, de 22 de marzo, Básica de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de la Ley de la Asamblea de Madrid 10/1999, de 16 de abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria en la Comunidad de Madrid, gozan de autonomía organizativa, funcional y financiera, en correspondencia con el cumplimiento de sus fines de contribuir a la defensa de los intereses económicos que le son propios, lo que delimita el alcance del ámbito de tutela que puede ejercer la Comunidad Autónoma en la fiscalización de los presupuestos de las Cámaras, que se justifica en el carácter público de la mayoría de los ingresos, que no puede extenderse a caracterizarse como control de oportunidad que implique reconocer una posición de subordinación jerárquica.

En la sentencia de esta Sala de 14 de julio de 2003 (RC 3139/2001 ), cuya doctrina es plenamente aplicable a la resolución del presente litigio, en relación con la interpretación del artículo 28.4 de la Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, dijimos:

El artículo 28.4 de la Ley Jurisdiccional hoy derogada que, por lo antes razonado, es la que resulta aplicable en este caso, establecía que: " No podrán interponer recurso contencioso-administrativo en relación con los actos y disposiciones de una Entidad pública: a) Los órganos de la misma, salvo en el caso previsto en la Ley de Régimen Local sobre la suspensión de acuerdos de las Corporaciones Locales. b) Los particulares, cuando obraren por delegación o como meros agentes o mandatarios de ella ".

Las Corporaciones de Derecho Público integran lo que tradicionalmente se ha llamado Administración Corporativa, cuyo fundamento último se encuentra en la Constitución y, en lo que ahora nos afecta, en el artículo 52 de ésta que establece que: " La ley regulará las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios. Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos ". Tal como se ha sostenido esos entes corporativos son expresión de la interacción Estado-sociedad. Son entes híbridos, esto es, con manifestaciones del Derecho Público y del Derecho privado que, tradicionalmente adoptan una forma de personificación pública, como persona jurídica de Derecho Público, pero que ejercen funciones tanto públicas, como privadas.

La Constitución consagra su existencia, pero no predetermina su naturaleza jurídica, ni se pronuncia al respecto. Y es, precisamente, sobre esta cuestión, esto es, sobre su naturaleza jurídica en el sentido de determinar su encuadramiento o no como Administración Pública, en relación con la que se plantean los mayores problemas. Ya la Ley Jurisdiccional de 1.956 establecía en su artículo 1º.2 :" Se entenderá a estos efectos por Administración Pública: c) Las Corporaciones e Instituciones Públicas sometidas a la tutela del Estado o de alguna Entidad Local ".

El Tribunal Constitucional ha elaborado su doctrina acerca de la naturaleza de las Corporaciones de Derecho Público, declarando, en síntesis, lo siguiente: a) Las Corporaciones de Derecho Público son propiamente organizaciones de base y fines privados, pero con una dimensión pública por su conexión, también, con el interés público y presentan una doble dimensión, ( sentencia 76/1.983, de 5 de Agosto ). b) En cuanto participan de la naturaleza de las Administraciones Públicas, la competencia del legislador estatal para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas ex artículo 149.1.18 de la Constitución, alcanza a las Corporaciones de Derecho Público representativas de intereses económicos y profesionales, ( sentencia antes citada y 18/1.984, de 7 de Febrero ). c) Finalmente, en las sentencias 123/1.987, de 15 de Julio y 113/1.994, de 14 de Abril, se utiliza, ya directamente, la denominación de Corporación sectorial de base privada.

De ahí cabe extraer, como han señalado destacados autores, las siguientes conclusiones: 1) Se trata de Corporaciones que agrupan sectores de personas asociadas alrededor de una finalidad específica - a diferencia de las Corporaciones territoriales - en las que la cualidad de sus miembros está determinada por una condición objetiva que se relaciona con el fin corporativo específico. 2) No toda Corporación Pública se puede considerar Administración Pública. 3) A las funciones específicas que en la defensa de los intereses de sus miembros, en cuanto dentro de ellas se canalizan intereses sectoriales de los mismos, puede adicionarse por el Ordenamiento Jurídico, directamente o por delegación de las Administraciones Públicas, la atribución de facultades que normalmente son propias de estas últimas.

[...] Sobre tales premisas hemos de recordar cómo la sentencia 107/1.996, de 12 de Junio, del Tribunal Constitucional, (Pleno), desarrolló cinco grandes líneas en orden a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, que venían reguladas en la Ley 3/1.993, de 22 de Marzo, Básica de aquellas Cámaras. Una, relativa a la adscripción obligatoria a las mismas, en cuanto resuelve que todos los comerciantes, industriales y nautas que ejercen sus actividades en territorio nacional son electores de las Cámaras y en cuanto tales eligen y pueden ser elegidos para formar parte de los órganos de gobierno de la Corporación. Otra, en cuanto a su naturaleza, precisó que son órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas que desarrollan sus funciones por expreso imperativo legal. Una tercera, respecto de los electores, en cuanto es una cualidad que genera una obligación de contenido económico que no puede ser desconectada de su intervención en la constitución de una Cámara de Comercio: la posición o status de comerciantes, industriales y nautas implican la adscripción obligatoria. Otra más, respecto de las funciones, desempeñan funciones de clara relevancia constitucional, que se caracterizan por su concreción y obligatoriedad. Y, por fin, respecto del recurso cameral, la Ley 3/1.993 obliga a todos los comerciantes, industriales y nautas a pagar el indicado recurso.

[...] Teniendo en cuenta todo ello, para abordar el problema de la legitimación en el caso de autos ha de considerarse, por un lado, que no puede ofrecerse una respuesta unívoca al problema de la legitimación, sino que la que ha de darse ha de ser casuística de modo que no es aconsejable ni una afirmación ni una negación indiferenciadas para todos los casos y en todos los supuestos, de forma que la legitimación viene ligada a la de un interés legítimo de la parte, a cuya satisfacción sirve el proceso y, por otro, que precisamente el artículo 24.1 de la Constitución establece una doble garantía " para todas las personas " en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos.

Por tanto, hemos de partir de que el artículo 1º de la Ley 3/1.993, Básica de dichas Cámaras, que era la norma que aplicó la Resolución administrativa impugnada en la instancia, las definía como: "1. Corporaciones de Derecho Público con personalidad jurídica y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, que se configuran como órganos consultivos y de colaboración con las Administraciones Públicas, sin menoscabo de los interese privados que persiguen. Su estructura y funcionamiento serán democráticos ". 2. Además del ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la presente Ley y de las que le puedan encomendar y delegar las Administraciones Públicas, tienen como finalidad la representación, promoción y defensa de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación, y la prestación de los servicios a las empresas que ejerzan las indicadas actividades, sin perjuicio de la libertad sindical y de asociación empresarial y de las actuaciones de otras organizaciones sociales que legalmente se constituyan. 3. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y navegación se ajustarán a lo dispuesto en esta Ley y a las normas de desarrollo que se dicten por la Administración Central o por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. Les será de aplicación, con carácter supletorio, la legislación referente a la estructura y funcionamiento de las Administraciones Públicas en cuanto sea conforme con su naturaleza y finalidades. La contratación y el régimen patrimonial se regirán, en todo caso, por el Derecho Privado ".

Tal precepto que no deja de poner de relieve esa naturaleza híbrida de que antes hablábamos y que señala la doctrina, que se completa con los preceptos que le siguen en orden a las funciones de las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación, permite distinguir en el haz de competencias y funciones que se les atribuyen, tres finalidades en su actuación: 1, el ejercicio de las competencias de carácter público que les atribuye la propia Ley; 2, el ejercicio de las competencias que les pueden encomendar y delegar las Administraciones Públicas y, 3, la representación, defensa y promoción de los intereses generales del comercio, la industria y la navegación y la prestación de servicios a las empresas de su demarcación.

[...] Pues bien, no cabe deducir del complejo entramado de funciones y finalidades que se les atribuyen, - y que vienen a cumplir -, como bien sostiene la recurrente, que se reduzca la compleja naturaleza de las Cámaras, siempre y en todo caso a una posición subordinada y vicaria de la Administración pública a cuya tutela se somete; pues esta no debe llevar a una desnaturalización de la Institución Cameral, que no puede anular cierta autonomía funcional o el autogobierno democrático, esto es, lo que pudiera encontrarse en lo comúnmente entendido como contenido esencial de esas atribuciones.

Así es como es posible entender, sin rigidez interpretativa, tanto el artículo 1º, que antes hemos trascrito, como el propio artículo 22 de la referida Ley 3/1.993, cuando dispone: " 1. Las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación están sujetas en el ejercicio de su actividad a la tutela de la Administración del Estado o de las respectivas Comunidades Autónomas, en el caso de que éstas hubieran asumido estatutariamente las competencias correspondientes. En cualquier caso, se atribuye a la Administración del Estado la tutela sobre las actividades de las Cámaras relativas al comercio exterior. 2. La función de tutela comprende el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, fiscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución a que se refiere la presente Ley. La función de tutela que corresponde al Estado sobre las actividades de las Cámaras relativas al Comercio exterior no implicará, por sí sola, las potestades de suspensión y disolución antes señaladas ", y cuyo régimen se completa en el artículo 24.1 al prevenir que: " Las resoluciones de las Cámaras Oficiales de Comercio, Industria y Navegación y de su Consejo Superior dictadas en el ejercicio de sus competencias de naturaleza público-administrativa, así como las que afecten a su régimen electoral, serán recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa, previo recurso administrativo formulado ante la Administración tutelante ".

Si ese alcance de la actividad de tutela se entiende en sus justos límites, esto es, en el entendimiento, valga la redundancia, de que la toma de decisiones sobre las materias tuteladas incumbe desde luego a las Cámaras que, (como señaló el Consejo de Estado en su dictamen de 8 de Noviembre de 2.000, precisamente en relación con el desarrollo reglamentario de la Ley autonómica 10/1.999, de 16 de Abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria de Madrid, partiendo de las propias previsiones constitucionales - artículo 52 de la Constitución -, en tanto que Corporaciones representativas de los intereses de sus miembros, han de gozar de autonomía organizativa y financiera, a cuyo efecto aprobarán la correspondiente reglamentación interna, sometidas a controles cuya finalidad es garantizar la legalidad en la actuación del ente tutelado), puede afirmarse que, en ciertas materias, como es precisamente, la determinación de quienes son electores, entendida esta expresión en el significado de pertenecientes a dichas organizaciones y, en consecuencia, con repercusiones en el ámbito y determinación del recurso cameral permanente, artículo 11 de la Ley 3/1.993, no cabe negar un interés legítimo en que puedan impugnar aquellos actos de la Administración tutelante en esa materia concreta, en cuanto afecta al propio haz de atribuciones específicas determinadas en la Ley y para la defensa de sus intereses propios y el cumplimiento de ciertas funciones que legalmente tiene encomendadas.

Pues en ese específico caso hay que entenderlas desvinculadas de la propia Administración tutelante, en defensa del ejercicio de esas funciones, sin que la expresión " resolución de recursos " del artículo 22 de aquella Ley, pueda entenderse como un obstáculo a la interposición del recurso contencioso-administrativo, aún contra la propia Administración tutelante.

[...] Con ello no sólo se atiende al carácter casuístico de la legitimación, sino que en virtud de la propia normativa de la Jurisdicción contencioso-administrativa y de la que regula las Cámaras citadas, se puede hacer efectivo el derecho a la tutela judicial efectiva que permite entender que las normas sobre la legitimación se interpreten bajo el principio de inclusión, en aquellos casos en que efectivamente exista y se demuestre un interés legítimo, real y actual, que puede ser tanto individual como corporativo y no parece caber duda de que la Cámara de Comercio de Madrid tiene ese interés, en este caso concreto y específico, de que el censo de electores se confeccione con arreglo a derecho y que permita el examen de legalidad efectuado en el ejercicio de esas facultades concretas, incluso contra la Administración tutelante cuando el resultado le haya sido adverso por haber recurrido el particular afectado por la decisión sometida a control. En ese caso no es posible entenderla como órgano de la propia Administración, jerárquicamente subordinada a aquella, que le impida residenciar la discrepancia en sede contencioso administrativa.

Con ello no se desconoce la doctrina jurisprudencial establecida, fundamentalmente, a partir de la sentencia de 14 de Mayo de 1.993, pronunciada en recurso extraordinario de revisión, en relación con la estructura jerárquica de los Colegios Oficiales y el alcance de la legitimación allí establecida, en cuanto a la prohibición de accionar que a los Organos de una Entidad Pública les venía impuesta por el artículo 28.4.a) de la Ley Jurisdiccional de 1.956. Y permite acomodarla, en cierto aspecto, a las declaraciones de la sentencia de 13 de Junio de 1.995, en el sentido de que " las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación tienen su amparo constitucional en el artículo 52 de nuestra Ley Suprema, en que se contemplan las << organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de los intereses económicos que les sean propios >>, se impone el carácter democrático de su estructura interna, así como de su funcionamiento, y se remite su concreta regulación a la normativa legal, de la cual se desprende que las Cámaras, aunque tienen también carácter de órganos de consulta de la Administración del Estado y de las Comunidades Autónomas, se articulan como << Corporaciones de Derecho Público, representativas de intereses económicos que además de las competencias administrativas que puedan desarrollar por atribución legal o por delegación de las Administraciones Públicas, tendrán como función propia, la prestación de servicios a sus miembros y defensa de sus intereses económicos y corporativos, sin perjuicio de la libertad y de asociación empresarial >> ( artículo 15.19 de la Ley 12/1.983, del proceso autonómico) ".

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Y, debe recordarse, a los efectos de resolver la queja casacional formulada por la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [R 64/2003 ] y de 13 de diciembre de 2005 [R 120/2004]), así como de la jurisprudencia constitucional (STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso- administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto (SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero, F. 4 ).

En la sentencia de esta Sala de 13 de noviembre de 2007 (RC 8719/2004 ), dijimos:

«El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución (STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986, 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), «que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es legitimación «ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991, ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto».

Por ello, el criterio que sustenta la Sala de instancia de no reconocer la legitimación de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID en el proceso de instancia, no puede ser aceptado, pues debe considerarse a dicha Corporación, de base privada, con capacidad procesal y legitimada ad causam para impugnar aquellas resoluciones de la Administración tutelante que afecten a su actividad económica y presupuestaria, por ostentar interés legítimo en preservar su ámbito funcional de autonomía.

Esta conclusión jurídica que sostenemos de reconocer la legitimación activa de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID, par impugnar la Orden del Consejero de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, de 14 de noviembre de 2000, declarando la improcedencia de acordar la desestimación del recurso contencioso-administrativo, es conforme, por tanto, al derecho de acceso a los recursos, que comporta, según se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 30/2004, de 4 de marzo, 74/2005, de 4 de abril, 279/2005, de 7 de noviembre y 22/2007, de 12 de febrero, el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez o al órgano judicial, para garantizar la aplicación expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada con observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Y este criterio se revela, asimismo, acorde con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución, y que exige que no se interpreten de forma rigorista los preceptos de la ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que disciplinan las causas de inadmisión de los recursos, y que se respete el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el recurso y las consecuencias de su aplicación. [Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 (Caso Sáez Maeso contra España) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper contra España)].

En consecuencia con lo razonado, al estimarse el motivo de casación articulado, procede declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID contra la sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 201/2001, que casamos y anulamos.

Y de conformidad con el artículo 95.2 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, atendiendo a los razonamientos expuestos en la sentencia del Pleno de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ), procede ordenar la retroacción de lo actuado al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia por el Tribunal de instancia, a fin de que, por tratarse de una cuestión regulada por el Derecho autónomico de la Comunidad de Madrid - artículo 28 de la Ley de la Asamblea de Madrid 10/1999, de 16 de abril, por la que se regula la Cámara Oficial de Comercio e Industria en la Comunidad de Madrid-, sean resueltas todas las cuestiones controvertidas por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

QUINTO

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución

FALLAMOS

Primero

Que debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la CÁMARA OFICIAL DE COMERCIO E INDUSTRIA DE MADRID contra la Sentencia de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 14 de noviembre de 2005, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 201/2001, que casamos y anulamos.

Segundo

Que debemos acordar y acordamos retrotraer las actuaciones del recurso contencioso-administrativo al momento inmediatamente anterior al de dictar sentencia para que por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se resuelva el fondo de las cuestiones controvertidas.

Tercero

No efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en primera instancia ni de las originadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Fernando Ledesma Bartret.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.- Óscar González González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ-CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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