STS, 7 de Junio de 2007
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2007:4631 |
| Número de Recurso | 9527/2004 |
| Fecha de Resolución | 7 de Junio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Junio de dos mil siete.
Visto el recurso de casación interpuesto por la entidad Torreocio, S.A. y por D. Pedro Miguel conjuntamente contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 26 de mayo de 2004, relativa a concurso publico para conceder autorización de instalación y explotación de casino, formulado al amparo de los apartados c) y d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido la citada entidad Torreocio, S.A. y D. Pedro Miguel bajo la misma representación, así como la Comunidad Autónoma de Madrid y la entidad Gran Casino Real de Aranjuez, S.A.
Con fecha 26 de mayo de 2004 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid se dictó Sentencia, por la que se inadmitia el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Torreocio, S.A. y D. Pedro Miguel contra acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid, relativo a concurso publico para otorgar autorización de instalación y explotación de un casino de juego.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la entidad Torreocio, S.A. y por D. Pedro Miguel conjuntamente se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 28 de julio de 2004 se tuvo por preparado el recurso, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 20 de octubre de 2004, por la entidad Torreocio, S.A. y por D. Pedro Miguel conjuntamente se interpuso recurso de casación.
Comparecen como recurridos la Comunidad Autónoma de Madrid y la entidad Gran Casino Real de Aranjuez, S.A.
Mediante Auto de 8 de junio de 2006, se admitió el recurso interpuesto, habiendo formulado los recurridos su oposición al mismo.
Tramitado el recurso en debida forma, señalose para su votación y fallo el día 5 de junio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
Se refirieron las pretensiones de las partes en el proceso ante el Tribunal Superior de Justicia y se refieren ahora en casación a convocatoria de concurso para adjudicar la autorización de instalación y explotación de un casino. Por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid en 2 de agosto de 2001 se adoptó acuerdo por el que se convocaba concurso para la instalación de un casino en Aranjuez, y se aprobaban las bases de dicho concurso. Conocido este acuerdo, por una empresa del ramo y por un particular bajo la misma representación letrada se recurrió contra dicho acto en vía contenciosa.
La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia se dictó con un fallo en el que se declaraba la inadmisibilidad del recurso. En los breves Fundamentos de Derecho de esta Sentencia se precisa cuales son las pretensiones procesales de los actores, y se entra en inmediato en el estudio de las alegaciones de los demandados sobre procedencia de la inadmisión del recurso. A este efecto se considera la argumentación consistente en falta de la acreditación de interés por parte de los actores, interés que daría lugar a la existencia de legitimación procesal.
En definitiva el juzgador de instancia niega que exista dicha legitimación, tras el estudio de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, con cita expresa y transcripción parcial de las Sentencias de 28 de octubre de 1993 y 31 de marzo de 1999 .
Considera el Tribunal a quo y lo valora especialmente que los demandantes no concurrieron a la convocatoria de concurso que impugnan, por lo que no pueden acreditar un interés en la misma. Se declara que el hecho de que hubieran solicitado con anterioridad autorizaciones para instalar otros casinos en la Comunidad Autónoma de Madrid, que fueron denegadas, nada tiene que ver con el presente caso ya que esa materia ya quedó resuelta por Sentencia del mismo Tribunal de Justicia de 8 de noviembre de 1999 .
Tampoco se acepta la alegación de que, tras haberse modificado la Ley de Juego de la Comunidad Autónoma de Madrid, solicitaron revisión de las denegaciones anteriores, lo que significa que el concurso puede afectarles. Pues el Tribunal a quo entiende que si ello es cierto los actores debieron participar en el concurso y que precisamente la no participación determina su falta de legitimación.
En estos términos se dicta la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurren en casación los actores vencidos en juicio invocando hasta tres motivos, el primero de acuerdo con el apartado d) del articulo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, y según debe entenderse el segundo también de acuerdo con el citado apartado d) mientras que el tercero se invoca a tenor del apartado c) del mismo precepto. Comparecen como recurridos el Letrado de la Comunidad Autónoma de Madrid en la representación que le es propia, y una empresa del ramo que fue parte en la instancia.
El motivo primero se invoca no sin alguna incorrección procesal, pues se dice formalizarlo al amparo del apartado d) del precepto aplicable y luego se alega infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales. En realidad la única norma que se cita como infringida es el articulo 24 de la Constitución, pues se afirma que el Tribunal a quo no ha otorgado una tutela judicial efectiva. Pero además se mantiene que la Sentencia hace un pronunciamiento incorrecto sobre la legitimación procesal, y al hacerlo no toma en consideración los razonamientos expresados en conclusiones. A tenor de ellos, puesto que la empresa había solicitado la revisión de la denegación de peticiones anteriores para instalar casinos en otras localidades de la Comunidad Autónoma de Madrid, tiene interés en que se anule el acuerdo impugnado según el cual un segundo casino (además del existente en Torrelodones) debe instalarse necesariamente en Aranjuez.
Pues bien, pese a las alegaciones de las partes recurridas, el motivo debe acogerse porque la Sección entiende que la declaración de la Sentencia impugnada sobre la legitimación no es conforme con el ordenamiento jurídico, ni con las normas procesales.
En efecto, el Tribunal a quo no hizo un pronunciamiento conforme a derecho al declarar de forma terminante que solo la participación de los actores en el concurso convocado hubiera determinado la legitimación de los mismos. En términos generales, en cuanto a la legitimación ad processum ésta no puede negarse a los recurrentes. Según se deduce de los autos, la persona individual y la empresa solicitaron en ocasiones anteriores autorización para instalar casinos en la Comunidad Autónoma de Madrid, y tenían pendiente en la fecha de la Sentencia la resolución de nuevas peticiones en virtud de las cuales instaron de la Comunidad la revisión de las denegaciones de aquellas primeras solicitudes, después de la entrada en vigor de la Ley autonómica de Juego, Ley 6/2001, de 3 de julio. Es indudable, pues que los actores están interesados en la regulación, autorización y practica de juego en la Comunidad Autónoma.
En cuanto a la legitimación en el recurso concreto, la legitimación ad causam, en este supuesto se encuentra íntimamente ligada al fondo del asunto. Todo ello es bastante para que entendamos que concurría el requisito de legitimación procesal, por lo que procede acoger el motivo y estimar el recurso. Ello nos releva del estudio de los demás motivos invocados.
Al estimarse el recurso, lo que implica casar la Sentencia, debemos resolver con plena potestad jurisdiccional sobre la controversia procesal planteada en la instancia.
Ahora bien, debemos comenzar rechazando el planteamiento que se hace en la demanda respecto a dos alegaciones. La primera es la argumentación de que se ha contravenido la Ley de Juego de la Comunidad Autónoma. A más de que esta contravención no se deduce claramente del planteamiento, este Tribunal Supremo no debe pronunciarse sobre el derecho autonómico.
La segunda alegación a rechazar se refiere a la impugnación del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de 5 de julio de 2001 sobre planificación del juego en su territorio. Los recurrentes dejan abierta la cuestión de si este acuerdo es una disposición de carácter general o un acto administrativo concreto, y afirman que si es un reglamento lo impugnan indirectamente al recurrir contra la convocatoria de concurso de fecha 2 de agosto de 2001, y si se entiende que el acuerdo citado es un acto concreto extienden al mismo la impugnación de este acto posterior que acaba de citarse.
Pues bien, debe partirse de que el acuerdo de planificación del juego no es una disposición de carácter general, pues solo excepcionalmente tienen carácter normativo los actos por los cuales los órganos de gobierno planifican su actividad. No cabe, por tanto, su impugnación indirecta como norma reglamentaria. Pero es que tampoco puede admitirse su impugnación como acto concreto, pues no procede ampliar el recurso a un acto anterior al propiamente impugnado, tanto más cuanto que si se hubiera entablado el proceso únicamente contra ese acto anterior la interposición del recurso estaría fuera del plazo.
Hemos de limitarnos en consecuencia a la impugnación del acuerdo de convocatoria de concurso para obtener autorización de instalación de un casino de fecha 2 de agosto de 2001. Para sostener esta impugnación se argumenta que no se ha seguido el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general; que no se ha recabado informe del Consejo Económico y Social; y que el acuerdo no cumple las normas sobre motivación.
Al expresar el primer argumento se afirma que al aprobarse el acuerdo de ha vulnerado el articulo 24 de la Ley estatal del Gobierno 50/1997, de 11 de noviembre, aplicable en la Comunidad Autónoma de Madrid en virtud de lo que establece la Disposición Final segunda de su Ley 1/1983, de 13 de diciembre. Pero la argumentación no puede acogerse. Como en el caso del acuerdo de planificación, la convocatoria del concurso no es una disposición de carácter general sino un acto dirigido a una pluralidad indeterminada de sujetos. Por ello, contra lo que se alega, no era preceptivo que revistiese la forma de Decreto y en consecuencia tampoco que para su aprobación se siguiese el procedimiento de elaboración de reglamentos. Por ello mismo tampoco hemos de considerar la alegación de que no emitió informe el Consejo Económico y Social.
Una ultima cuestión relativa al procedimiento es la de falta de motivación del acto. Sin embargo, en cuanto a este extremo debe compartirse el razonamiento de la representación letrada de la Comunidad Autónoma recurrida, pues constituye una motivación (independientemente de que pueda no compartirse) la exposición que se efectúa al comienzo del acuerdo.
En cuanto al fondo del asunto se solicita la anulación del acto impugnado por contravenir la libertad de empresa que consagra el articulo 38 de la Constitución. Pero la argumentación expresada no puede acogerse. Se afirma que el acuerdo establece una restricción a la libertad de empresa, al suponer la exigencia de autorización obtenida por concurso para instalar un casino. Pero el sistema se ha establecido por una norma con rango de ley, y es conforme al ordenamiento jurídico que por ley se declare que los particulares puede ejercer la libertad de empresa en el sector del juego bajo reserva de autorización.
En cuanto al extremo que parece ser el de mayor interés para los recurrentes, la instalación del casino precisamente en Aranjuez y no en las localidades donde son propietarios de terrenos, se trata de una cuestión que cae dentro del ámbito de discrecionalidad del Consejo de Gobierno al aprobar una política publica. En cualquier caso desde luego no se ha demostrado que esa decisión discrecional sea contraria a derecho, ni en cuanto al fondo del asunto ni en cuanto a los elementos reglados del acto.
Procede en consecuencia desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos el primer motivo invocado, por lo que declaramos que ha lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que no procede que hagamos declaración ninguna sobre los demás motivos que se invocan; que en cuanto al recurso interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia lo desestimamos, por lo que declaramos conforme a derecho el acuerdo impugnado; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente recurso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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