STS, 6 de Octubre de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 408/97 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se dictó sentencia, con fecha 1 de diciembre de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado Sr. Hernández Corredor, en nombre y representación de D. Pablo , contra las resoluciones de la Dirección Provincial de Valencia de la Tesorería General de la Seguridad Social de Valencia de fecha 10 de noviembre de 1994 y 17 de mayo de 1995, relativas a compensaciones económicas por actividad recaudatoria. No se hace especial imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Pablo se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 10 de marzo de 2000 formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el primer motivo del recurso ordene reponer las actuaciones al momento procesal en que se incurrió en la "falta adjetiva denunciada" la ausencia de la práctica de la prueba documental. Alternativamente y con carácter subsidiario, para el supuesto de no aceptarse la anterior pretensión, con estimación de los restantes motivos (del segundo al quinto), se dicte sentencia por la que se case el fallo recurrido y, en su lugar, se admitan plenamente las pretensiones del demandante "en el sentido y con el alcance del suplico de la demanda de la primera instancia, es decir: A) Que se reconozca al recurrente don Pablo el crédito que le corresponde por las compensaciones económicas o premio de cobranza, que le correspondían, por recargo de apremios de débitos de obligados al pago de cuotas a la Seguridad Social -en expedientes de suspensión, por aplazamiento decretado por dicha Tesorería- y correlativos intereses legales de dichos créditos, en razón a que la pretensión del actor debe entenderse fue estimada, por acto presunto de la Administración demandada; por cuanto ésta no resolvió la petición del Sr. Pablo en el plazo legalmente previsto en el vigente ordenamiento jurídico. Y puesto que el acto presunto vale tanto como el expreso, la contraparte (dado que la demora en resolver sólo a la misma es imputable) debe aceptar la situación jurídica individualizada que deriva de esa tácita resolución. Máxime teniendo en cuenta que, a mayor abundamiento, la pretensión del demandante estaba plenamente ajustada a derecho. Consiguientemente procede declarar que al mismo deben abonársele -a tenor de los oportunos coeficientes o premio de cobranza que a la sazón tenía reconocido por la propia Administración demandada- las cantidades que correspondan conforme a los parámetros reconocidos de adverso (y explicados por el actor en el párrafo tercero del hecho séptimo de su escrito de demanda); por los que esos deben ser las bases para fijar -en ejecución de sentencia- las cantidades líquidas que procedan (y que, si bien sólo para los expuestos casos de los aplazamientos y fraccionamientos que la Tesorería demandada autorizó para las mercantiles «Saltuv» y «Unión Naval de Levante, S.A.», son las que se indicaron en los hechos décimo y undécimo de tal demanda. Aunque se insiste, deberá ser ejecución de sentencia cuando -y sin perjuicio de que ya conocidas las cantidades básicas para esos dos precitados casos- se habrán de fijar para la totalidad de las deudas apremiadas de otros sujetos pasivos -débitos ya existentes al treinta y uno de diciembre de 1987-. Ello naturalmente con el reconocimiento del devengo de los correspondientes intereses legales en favor del actor -en cuantía a fijar también en ejecución de sentencia; dado que los tales réditos continúan produciéndose-, desde el momento en que al aquí hoy recurrente debieron efectuársele los oportunos pagos.

2. Con carácter alternativo y subsidiario, sólo para el hipotético supuesto que no se aceptase la existencia del acto presunto, por el que se entiendan estimadas las pretensiones contenidas en el precedente apartado A), se reconozca a favor del actor la situación jurídica individualizada ya consignada anteriormente, es decir:

   1. Debe abonarse -a tenor de los oportunos coeficientes o premio de cobranza, que a la sazón la Administración demandada le tenía aceptados- las cantidades que corresponde atribuir en favor del señor Pablo , conforme a los parámetros ya reconocidos de adverso (y que esta parte explicitó en el párrafo tercero del hecho séptimo de la demanda de la instancia inferior).

   2. Que por tanto dichos parámetros deben ser las bases (concretados que sean los reales montos de las deudas de adverso fraccionadas y aplazadas, a los sujetos pasivos de los tan nombrados expedientes apremiados), para fijar, en fase de ejecución de sentencia, las cantidades exactas que procedan (y que si bien sólo por los ya expuestos singulares casos respecto de las mercantiles «Saltuv» y «Unión Naval de Levante, S.A.», son las que se indicaron en los hechos décimo y undécimo de la repetida nombrada sentencia: 70.637.905 pesetas). Aunque se insiste que, en nuestro criterio, debe ser en ejecución de sentencia cuando se deberá fijar para el conjunto de las deudas en cuestión -ya existentes y apremiadas, o que debían estarlo, al treinta y uno de diciembre de mil novecientos ochenta y siete.

   3. El devengo en favor del actor de los correspondientes intereses legales. En cuantía a fijar en ejecución de sentencia; dado que los mismos se continuarán produciendo hasta el momento en que de adverso se efectúen los oportunos pagos, derivados del tan repetido crédito que el señor Pablo mantiene frente a la Administración demandada.

3. Que, abstracción hecha de las precedentes pretensiones, consideramos que incluso en la peor de las hipótesis dialécticas en que pudieramos situarnos, los montos de las compensaciones a favor del actor, por las deudas de adverso fraccionadas y aplazadas de «Saltuv» y "Unión Naval de Levante, S.A.» son perfectamente conocidos (a tenor de lo consignado en el propio expediente administrativo), por lo que es obvio que no admiten discusión; es decir: ser ya conocidos los importes que deben satisfacerse al demandante (a más naturalmente de los oportunos intereses legales) por las cuantías consignadas en los hechos décimo y undécimo de la demanda de la instancia inferior-. Por lo que procede acordar su inmediato pago a favor del actor. (Y ello, insistimos, al margen de los montos de las deudas aplazadas y fraccionadas a los demás sujetos pasivos, respecto de quienes a la sazón ya se seguían procedimientos recaudatorios ejecutivos" (sic).

La representación procesal de la Tesorería General de la Seguridad Social formalizó, con fecha 12 de noviembre de 2002, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia desestimatoria del recurso y confirmatoria de la impugnada, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 17 de junio de 2003, se señaló para votación y fallo el 30 de septiembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia dictada en instancia señala que las resoluciones de la Administración impugnadas reconocían al demandante las compensaciones económicas por el tiempo en que aquél estuvo gestionando, como recaudador de tributos del Estado, expedientes de cobro de deudas apremiadas de la Seguridad Social, hasta la asunción de dicho cobro por las Unidades de Recaudación Ejecutiva de la misma y consiguiente extinción del concierto entre la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS, en adelante) y el Ministerio de Economía y Hacienda, con efectos del 31 de diciembre de 1987. En tales resoluciones no se acordó el abono de la compensación respecto de las amortizaciones posteriores a la expresada extinción que correspondían a aplazamientos de pago concedidos con anterioridad. Centrada así la cuestión litigiosa, la Sala del Tribunal Superior de Justicia considera que el núcleo del recurso lo constituye "si tiene derecho el Recaudador demandante al premio de cobranza por la parte de créditos aplazada y cuyo devengo se produjo con posterioridad a la extinción del concierto entre la TGSS y el Ministerio de Economía y Hacienda".

Dicho Tribunal considera que la naturaleza jurídica de dicho premio de cobranza es la de una forma de retribución por el ejercicio de una potestad administrativa de ejecución forzosa, que no da lugar a la existencia de derecho subjetivo del Recaudador para la percepción del premio de cobranza respecto de la parte de la deuda aplazada y no cobrada. Y rechazando, además, la alegación de la actora de haber obtenido el reconocimiento de su pretensión por silencio administrativo, desestima la demandada formulada en la instancia.

Frente a dicha sentencia se formaliza el presente recurso de casación basado en cinco motivos. El primero de ellos, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante), por infracción de las formas esenciales del juicio o de las normas que rigen los actos y garantías procesales causante de indefensión, por infracción del artículo 569 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (LEC, en adelante). La queja se concreta en la falta de práctica, en su totalidad, de la prueba documental que fue admitida por la propia Sala.

Para sustentar el motivo se invocan los artículos 24 de la Constitución y 11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), la jurisprudencia de este Alto Tribunal contenida en sentencias de 28 de marzo de 1995 y 3 de octubre de 1998, entre otras, y la doctrina del Tribunal Constitucional contenida, entre otras, en sentencia de 19 de septiembre de 1994 y 17 de julio de 1995.

Desde una perspectiva general, para apreciar el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las garantías procesales a que se refiere el artículo 88.1.c) LJCA, es necesario: que no se trate de una mera irregularidad procedimental no invalidante, sino de una vulneración trascendente de las disposiciones legales que rigen el proceso o de las propias previsiones constitucionalizadas en el artículo 24 de la Norma Fundamental, entre las que, sin duda, se incluyen la denegación de una prueba procedente o la falta de práctica de una prueba admitida por causa ajena a la parte promovente; y que como consecuencia de tal vulneración se produzca real indefensión, en los términos como ha sido entendida tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional. Esto es, cuando la infracción denunciada se traduce en un impedimento o limitación improcedente del derecho de alegar o de acreditar en el proceso los propios derechos o intereses o de oponerse y replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del indispensable derecho de contradicción (Cfr. STS 29 de junio de 1999 y STC 51/1985, de 10 de abril, entre otras muchas). De este modo la denegación de prueba o la falta de su práctica, en determinadas circunstancias, puede provocar indefensión.

En el presente caso se aduce y esgrime el derecho a la prueba pertinente que es una garantía procesal básica e, incluso, un derecho fundamental constitucionalizado (art. 24.2 CE), cuyo análisis requiere tener en cuenta los siguientes principios elaborados tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional:

1. No es un derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada, sino a practicar aquellas pruebas que sean pertinentes (art. 24.2 CE), esto es, las que, teniendo relación con el objeto del litigio, están además dotadas de virtualidad, al menos teórica, para incidir en el sentido del fallo.

2. Al juzgador de instancia corresponde, en principio, efectuar el juicio sobre la pertinencia que ha de ser explícito, con la motivación necesaria para su eventual control en vía de recurso.

3. Corresponde, no obstante, a quien invoca en casación la vulneración del derecho a la práctica de la prueba pertinente alegar y acreditar la referida relación del medio propuesto y omitido con el objeto del proceso y la posible trascendencia de su resultado en la decisión judicial de la instancia.

4. El efecto de la inejecución de una prueba previamente admitida es o puede ser el mismo que el de su inadmisión previa, con el valor añadido de que ha de partirse de la existencia de una manifestación previa y positiva del órgano judicial sobre su pertinencia.

En el presente caso, la prueba documental admitida y no practicada a la que alude el motivo de casación consistía en que se dirigiera comunicación a la demandada Tesorería General de la Seguridad Social para que expidiera certificación acreditativa de si ya se habían cobrado las cuotas que -ya previamente apremiadas en su momento- fueron aplazadas en su día a las empresas "Saltuv" y "Unión Naval Levante S.A." por un monto de 2.228.749.193 pesetas, aparte intereses, para la primera y de 4.760.041.265 pesetas, para la segunda. Y, en caso afirmativo, fechas y cuantía de tales cobros hasta la total extinción de los mencionados débitos. En el supuesto de que no se hubieran realizado tales pagos, se indicara si se han dado formalmente por fallidos o si las deudas fueron condonadas, total o parcialmente o se han dado por prescritas.

La Sala en providencia de 30 de junio de 1998 admitió dicha prueba y dispuso, con citación de las partes, expedir directamente a la TGSS los despachos solicitados conforme a lo dispuesto en el artículo 299 LEC. Pero, en modo alguno, puede acogerse el motivo de que se trata, puesto que la TGSS respondió sustancialmente al oficio remitido para la práctica de la prueba por medio de escrito en el que se hacía constar: "1º) El aplazamiento de pago de cuotas, concedido a la empresa SALTUV fue cancelado por pago total en septiembre de 1996. 2º) Respecto a la empresa UNIÓN NAVAL DE LEVANTE, tiene concedidos dos aplazamientos con 60 plazos mensuales cada uno de ellos para la amortización de la deuda. Ha venido realizando los pagos puntualmente hasta enero de 1998 en que ha interrumpido los mismos, solicitando a la TGSS, el 25.02.98, una moratoria en el pago y, el 27.7.98, condonación de los recargos sobre cuotas incluidas en ambos aplazamientos. Hasta la fecha [2 de septiembre de 1998] no nos costa que se haya producido respuesta alguna a los dos escritos mencionados. 3º) No se ha producido prescripción alguna respecto de las cuotas aplazadas ni se ha ejecutado la hipoteca inmobiliaria que garantiza el segundo aplazamiento concedido a Unión Naval de Levante".

Es cierto que en el escrito de conclusiones la parte recurrente considera que no se ha certificado sobre alguno de los extremos solicitados; en concreto, sobre "las fechas y cuantías de los cobros, hasta la total extinción de los meritados débitos". Más, con independencia de que no se formalizó, en debida forma, una queja o solicitud de reiteración de la prueba, no se advierte la importancia que puedan tener tales circunstancias en la decisión de la instancia en la que se niega el derecho a la compensación económica o premio de cobranza correspondiente a la parte de los créditos aplazada y cuyo devengo se produce con posterioridad a la extinción del concierto. O, dicho en otros términos, el dato esencial, para el reconocimiento o no del derecho, según el planteamiento realizado en la instancia, era que se tratase o no de pagos posteriores a la extinción del concierto, pudiendo afectar, a lo sumo, los datos que se echan en falta a la fijación de la cuantía de la compensación procedente; determinación que, como admite y solicita, incluso, el propio recurrente, podría realizarse en ejecución de sentencia si es que ésta reconocía realmente el derecho esgrimido al formular la pretensión.

Los restantes motivos de casación se formulan al amparo del artículo 88.1.d) LJCA, por infracción de normas del ordenamiento jurídico.

En el segundo de ellos, partiendo de la premisa de que la sentencia de instancia incurre en un error al no considerar la relación del recurrente con la TGSS como una relación contractual sinalagmática, propia del contrato de arrendamiento de servicios, se aduce, en una extensa argumentación, la vulneración de diversos preceptos del Código Civil (arts. 1253, 1256, 1284, 1289) así como de la jurisprudencia contenida en diversas sentencias de este Alto Tribunal que se citan.

La premisa que sustenta el motivo no puede compartirse y ha de rechazarse, en consecuencia el propio motivo.

Como tuvimos ocasión de señalar en sentencia de 4 de octubre de 1999, la Administración del Estado y la TGSS concluyó un concierto al amparo de lo que disponía el RD Ley 10/1981, de 19 de junio, y conforme a lo previsto en el RD 1724/1981, de 3 de agosto, por el que se señalan las normas aplicables en la ejecución de los conciertos para la recaudación de las cuotas de la Seguridad Social en vía ejecutiva, pero la relación que existía entre el recaudador y la TGSS o la Administración del Estado no era de carácter contractual como se deduce del conjunto normativo que está en el origen y en la terminación del sistema de recaudación de que se trata.

Dicho sistema tiene su origen inmediato en la Ley de 11 de abril de 1942, que fue completada por el Estatuto de Recaudación de 29 de diciembre de 1948, y después, como norma de desarrollo de la Ley General Tributaria de 1963, por el Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Decreto 3154/68, de 14 de noviembre. Y paralelos a ésta última norma se promulgaron, por Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, y por Decreto 2260/1969, de 24 de julio, la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad.

El examen de dichas disposiciones permite destacar, entre otras, las siguientes previsiones (Cfr. SSTS 31 de octubre de 1992, 27 de junio de 1997 y 10 de octubre de 1998):

1. En el Decreto 3154/68 sobre Recaudación de Contribuciones e Impuestos se contemplaba la competencia de la gestión recaudatoria como exclusiva del Ministerio de Hacienda, realizándose con sujeción a las disposiciones de tal Reglamento, la Ley General Tributaria y la Ley de Administración y Contabilidad de Hacienda Pública, sin perjuicio de lo que se estableciera por ley respecto de la recaudación de ingresos de los Organismos y Entidades locales y, a tal efecto, en la mencionada disposición se establecían las vías procedimentales correspondientes.

2. El Decreto 3286/69 sobre Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, establecía como criterios fundamentales la organización recaudatoria, con sujeción a lo que disponen las Leyes, el Reglamento de Recaudación y la Instrucción General de Recaudación y Contabilidad (artículo 2º), regulaba la selección del personal para proveer la plazas de Recaudadores de Hacienda, estableciéndose que podrán concursar además de los funcionarios de los Cuerpos del Ministerio de Hacienda, los pertenecientes a los Cuerpos Generales de la Administración Civil del Estado, Técnico Administrativo y Auxiliar adscritos al departamento, si bien se les exigía un mínimo de tiempo de servicios en aquel Ministerio y posesión del diploma de aptitud para desempeñar el cargo, exigencias impuestas por la especialidad y responsabilidad de la función, estableciéndose los exámenes o pruebas para la obtención del diploma, de carácter práctico y sobre materias relacionadas con la recaudación. De particular importancia es la definición que el artículo 24 hace respecto de los Recaudadores de Hacienda, con el carácter de auxiliares y agentes activos de la Hacienda Pública dentro de sus respectivas zonas en el ejercicio de sus funciones, que como tales Recaudadores gozaban de las preeminencias anejas a la condición de autoridad y el cese, previsto en el artículo 30, entre cuyas posibilidades se encontraba la prevista en el apartado quinto por cambio del sistema recaudatorio, que se haría coincidir con el fin del periodo semestral y determinaría la incorporación de aquellos que fueran funcionarios al servicio activo en el Cuerpo de procedencia.

3. El régimen jurídico de las "encomiendas del servicio", se preveía para Diputaciones Provinciales acogidas a lo dispuesto en la Ley de 11 de abril de 1942 que tuviesen encomendadas el servicio de recaudación en la respectiva provincia, ostentando el carácter de órganos ejecutivos para la realización de la cobranza por medio de los Recaudadores de Zona por ellos nombrados. El Decreto 3286/69 regulaba su cese en el servicio en el artículo 35, pues la "encomienda del servicio recaudatorio" a las Diputaciones Provinciales era por tiempo indefinido, pero el Ministro de Hacienda podría rescindirlas, sin derecho alguno a indemnización a favor de la Diputación, habiéndose discutido su naturaleza jurídica, pues según un criterio sostenido en la sentencia de este Tribunal de 24 de febrero de 1965, entrañaba una especie de gestión indirecta o delegada de un servicio público de titularidad estatal y según otro criterio, se trataba de una relación entre entes públicos ligados por un círculo calificable de dependencia ‹cuasi-jerarquica› encuadrable en los artículos 243 y 740 del Texto Refundido Ley Régimen Local de 24 de junio de 1955 que establece los derechos de los Recaudadores derivados de los devengos por premio de cobranza en periodo voluntario que les abona la Diputación, según lo determinado en la convocatoria del concurso, sobre todo los ingresos que en tal periodo verifican en el Tesoro y la participación establecida en los recargos de prórroga de apremio correspondientes a la Diputación, siendo de tener en cuenta que estos Recaudadores de Hacienda y de Zona nombran el personal auxiliar acomodándose a las disposiciones laborales vigentes, con sujeción a la plantilla de la respectiva zona.

   Las disposiciones normativas generadoras del cambio del estatuto profesional de los Recaudadores puede sintetizarse, por su parte, en los siguiente términos:

1. El RD 1327/1986, de 13 de junio (BOE de 2 de julio de 1986), como consecuencia de una serie de modificaciones en los procedimientos de gestión de la Hacienda Pública que se introducen en nuestro sistema jurídico a partir de la aprobación del RD 338/1985, de 15 de marzo, que contiene normas sobre la gestión tributaria, recaudatoria y contable, establece que las Delegaciones y Administraciones de Hacienda asumirán directamente, en los términos del artículo 9.d) de la Ley General Presupuestaria 11/1977, de 4 de enero, reiterado con igual número y letra en el Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, la gestión recaudatoria conducente a la realización en vía ejecutiva de los créditos y derechos que constituyen el haber del Estado y de los Organismos Autónomos, susceptibles de recaudación por la vía de apremio. En la referida disposición se acuerda el cese de la "encomienda del servicio de recaudación" que el Ministerio de Economía y Hacienda tenía concedido a las Diputaciones Provinciales o a las Comunidades Autónomas uniprovinciales, por lo que tanto los Recaudadores de Hacienda como los recaudadores de Zona, dejan de ser órganos de recaudación de los derechos y créditos que constituyen el haber del Estado y los Organismos Autónomos.

2. En la disposición adicional segunda de la referida norma se establece que, por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, se determinará el procedimiento de adscripción de los Recaudadores y del personal auxiliar y se regulará el reingreso del personal que tenga la condición de funcionario, realizándose siempre que exista puesto vacante con dotación presupuestaria, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 2169/84, de 28 de noviembre, sobre atribución de competencias en materia de personal y ello sin perjuicio de las previsiones contenidas en el artículo 23 de la Ley 46/85, de 27 de diciembre, en relación con los catálogos de puestos de trabajo prevenidos en el artículo 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, que contiene las relaciones de puesto de trabajo.

3. Por Real Decreto 1451/87, de 27 de noviembre, y de acuerdo con lo establecido en el Decreto 1327/86, de 13 de junio, el Ministerio de Economía y Hacienda ha de fijar la fecha en que cada Delegación y Administración de Hacienda asumirá la recaudación ejecutiva estatal, cesando en sus funciones las Diputaciones Provinciales concesionarias, los Recaudadores de Hacienda y los Recaudadores de Zona.

4. Por Orden del Ministerio de Economía y Hacienda, de 23 de noviembre de 1987 y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1º y la disposición transitoria primera del Real Decreto 1327/86, de 13 de junio, la fecha de cese de todas las "encomiendas del servicio de recaudación" concedidas por el Ministerio de Economía y Hacienda a las Diputaciones Provinciales y Comunidades Autónomas, se concreta en el 31 de diciembre de 1987, a partir de cuyo momento todos los Recaudadores de Hacienda y de Zona cesan en sus funciones y dejan de ser órganos de recaudación de la Hacienda Pública, asumiendo directamente dicho cometido las Delegaciones y Administraciones de Hacienda.

5. Finalmente, otras disposiciones normativas completan el esquema legal expuesto: Ley 40/1980, de 5 de julio, sobre Inspección y Recaudación de la Seguridad Social; Leyes de Presupuestos Generales del Estado, desde la Ley 9/1983, de 13 de julio; Ley 30/1983, de 28 de diciembre, de cesión de tributos a las Comunidades Autónomas y Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales.

   Pues bien, del análisis normativo precedente, se infiere que el status de los Recaudadores, como resulta de las mencionadas Sentencias de esta Sala que constituyen un cuerpo de doctrina, no puede equipararse a la de un contrato definidor de los derechos y obligaciones de las partes, sino que su situación jurídica, desde siempre, salvo en lo que se refiere al perjuicio y responsabilidad de valores (SSTS 19 de diciembre de 1995, 7 de enero y 10 de marzo de 1997), ha estado supeditada a lo que las Leyes y los Reglamentos dispusieran (art. 2 del Decreto 3286/1969), y estos últimos establecían, explícitamente, no sólo que los Recaudadores, tanto de Hacienda como de Zona, podían cesar en el cargo «por cambio del sistema recaudatorio» (arts. 30.5 y 41 del Decreto 3286/1969, antes de su modificación por el Real Decreto 3126/1983) sino también que a las Diputaciones Provinciales, de las que dependían los Recaudadores de Zona, se les podía «rescindir la encomienda sin derecho alguno a indemnización» (art. 35 del Decreto 3286/1969).

   En definitiva, la relación Recaudador-Administración, antes del 31 de diciembre de 1987, podía considerarse, desde la perspectiva del artículo 2 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, del artículo 1.3 del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por Ley 8/1980, de 10 de marzo, y especialmente del Decreto 3286/1969, no como la de los funcionarios públicos strictu sensu, pero sí la que correspondía al amplio concepto de "personal al servicio de las Administraciones Públicas", y en tal sentido ha de estimarse que la relación jurídica era de carácter estatutario y que, en consecuencia, su situación subjetiva funcional tenía el contenido que en cada momento fijaban las normas vigentes reguladoras de la función que desempeñaba y las que la Administración, en el ejercicio de su potestad organizatoria, podía dictar. Por eso aunque los conceptos de "funcionario público" y "personal estatutario al servicio de la Administración" no son idénticos, cabe traer a colación la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 99/1987, de 11 de junio, y 129/1987, de 16 de julio, según la cual "dicho personal se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente, y por ello modificable por uno u otro instrumento normativo".

   Por consiguiente, debe rechazarse el intento de aplicar la normativa contractual, en particular del Código Civil, en los términos en que lo hace el recurrente que, en su condición de Recaudador, no estaba sujeto a una relación contractual: no era parte contratante en el Concierto, no estaba representado en el contrato por la Administración contratante (el Ministerio de Hacienda no asumía la representación de los Recaudadores), y ni tan siquiera puede entenderse que fuera un tercero respecto del que tal Concierto contuviera alguna estipulación en su favor (art. 1257, párrafo segundo CC), dada su referida relación estatutaria por la que gestionaba una función pública cuya actividad se retribuía, de manera especial, con una participación porcentual en los ingresos. Deben, en consecuencia, rechazarse la premisa básica del motivo analizado.

   Es cierto que en la referida sentencia de 4 de octubre de 1999 señalábamos que una cosa es que la referida naturaleza permita que la extinción del Concierto o acto administrativo de cooperación se produzca "por motivos de mera funcionalidad administrativa" (sic) y unilateralmente mediante el RD 1451/1987, de 27 de noviembre, lo que "no es ni por su causa ni por su forma el medio típico de extinción de los contratos administrativos", y otra bien distinta que tal extinción y el cese de la vigencia para el futuro de las bases del Concierto suponga el desconocimiento de su eventual virtualidad y eficacia durante el tiempo en que estuvo en vigor tal Concierto; o, dicho en otros términos, la correcta negativa de la condición contractual de la relación contemplada no lleva necesariamente a la conclusión que incorpora el fallo. Pero también establecimos la doctrina aplicable a la cuestión que ahora se nos plantea. Esto es, si el recurrente, en su condición de Recaudador, tenía o no derecho a seguir percibiendo el premio de gestión por las cantidades que fueran amortizando, una vez extinguido el Concierto, las empresas a que se refiere expresamente su demanda u otras distintas, correspondientes a deudas a la Seguridad Social que fueron aplazadas o fraccionadas, vigente el Concierto, en procedimientos de apremio iniciados y seguidos por la actuación recaudatoria del actor hasta el momento en que se concedió por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social el aplazamiento o fraccionamiento de tales débitos. Cuestión litigiosa que no puede resolverse mediante la aplicación de la normativa del Código Civil sobre los contratos, porque de lo que se trata es de precisar si vigente aún la relación estatutaria del actor y de acuerdo con su contenido se ha producido o no el devengo o nacimiento de un derecho a la percepción solicitada que se integrase en su patrimonio antes de la extinción de tal relación que se produce el 31 de diciembre de 1987.

   Constituye parte o elemento esencial de la relación estatutaria de los Recaudadores el sistema de retribuciones de sus servicio, contemplado en el artículo 28, relativo a sus derechos, y en el Título VI del Decreto 3286/1969, de 19 de diciembre, que regulaba el Estatuto Orgánico de la Función Recaudatoria y del Personal Recaudador del Ministerio de Hacienda, pero que en lo que se refiere al presente supuesto, en el ámbito de la actuación que corresponde al Concierto con la Tesorería General de la Seguridad, de 2 de mayo de 1983, ha de entenderse específicamente integrado por lo dispuesto en su Base Décima relativa a "Premio de cobranza y otras compensaciones" y en la Séptima referida a los "Aplazamientos", que dispone que "iniciada la vía de apremio, los aplazamientos y fraccionamientos en el pago de los débitos a la Seguridad Social podrán ser concedidos por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en las disposiciones actualmente vigentes o que se puedan dictar al efecto. En los casos en que sean concedidos dichos aplazamientos, las compensaciones económicas por la actividad recaudatoria a que se refiere la base décima del presente Concierto, solamente corresponderá respecto de las cantidades que vaya amortizando el sujeto responsable de acuerdo con las condiciones de aplazamiento, y serán abonadas con la misma periodicidad en que se efectúe el ingreso. Para el adecuado control, la organización recaudatoria será informada de los aplazamientos o fraccionamientos que se concedan".

   Ahora bien, la interpretación de tal Base ha de efectuarse sin olvidar, por una parte, que se trata de retribuir el servicio recaudatorio prestado por el actor durante la vigencia de su relación estatutaria y, por otra, que el premio de cobranza se configura, en lo que aquí interesa, como una retribución de resultado y no de mera actividad. Y así, en Sentencia de 18 de abril de 1997, esta Sala ha entendido que el derecho del recaudador a participar en el recargo no nace hasta el momento en que se agota la vía de apremio formalizándose el correspondiente ingreso. Supuesto al que no puede equipararse el aplazamiento y fraccionamiento del pago, ya que, de acuerdo con su naturaleza, concedido en el procedimiento de apremio, comporta la suspensión de éste, sin perjuicio de que si llegado el vencimiento de un plazo no se pagara, se reanude la secuencia de tal procedimiento por toda la deuda pendiente, con ejecución, en su caso de la garantía y demás medios de ejecución forzosa (arts. 60 del Decreto 3154/1968, de 14 de noviembre, 16 y 17 de la Ley 40/1980, de 5 de julio, 39 y ss. del RD 716/1986, de 7 de marzo, 57 y 101 del RD 1684/1990, de 26 de diciembre); o, dicho en otros términos, el aplazamiento y fraccionamiento no supone por sí mismo la conclusión definitiva del procedimiento de apremio ni excluye la eventualidad de una ulterior actividad recaudatoria ejecutiva.

   Por consiguiente, no es posible considerar que, de acuerdo con la Base séptima del Concierto, el derecho debatido del recaudador a la percepción de las compensaciones económicas por la actividad recaudatoria contemplada surgiera en el momento del fraccionamiento o aplazamiento concedido a las empresas sujetas a procedimiento de apremio, sino cuando se materializan los correspondientes pagos o amortizaciones parciales de los sujetos responsables con las condiciones del aplazamiento. Esto es, el devengo o nacimiento del derecho a la percepción coincide con el momento del abono que señala la propia Base; y siendo ello así no cabe aceptar el criterio de la parte que supondría reconocer el nacimiento de derechos remuneratorios derivados de la relación estatutaria cuando ésta ya se ha extingido; o, dicho en otros términos, los abonos que con la periodicidad de los ingresos de las empresas deudoras habían de efectuarse al recurrente se refieren exclusivamente a los que se produjeran antes de que se extinguiera su relación estatutaria.

El tercero de los motivos apunta a una incongruencia de la sentencia de instancia, si bien se remite a lo señalado en el segundo motivo, "especialmente en el aspecto relativo a que por un lado -y por una misma actuación- se admitía la procedencia del derecho en favor del actor de su premio de cobranza respecto de unos pagos aplazados -por la contraria Administración- a unos singulares sujetos pasivos, y sin embargo, no se admite ese mismo criterio respecto de otros posteriores pagos de esos mismos deudores".

El motivo que, como señala la representación procesal de la TGSS debió esgrimirse por la vía que proporciona el artículo 88.1.c) y no por la prevista en el apartado d) del mismo precepto, no puede ser acogido.

La sentencia recurrida no es incongruente ni con las pretensiones deducidas que se desestimen ni con la causa de pedir formulada. La desestimación se basa tanto en la discrepancia del Tribunal de instancia con respecto a la tesis contractual de la relación mantenida por el recurrente como en la inexistencia de un silencio administrativo positivo aducido por dicha parte.

Y, en fin, no se aprecia incongruencia interna en la sentencia impugnada; esto es, en su razonamiento o argumentación. No existe contradicción alguna en el rechazo de la existencia de un derecho subjetivo del recaudador a la percepción del premio de cobranza "respecto de la parte de la deuda aplazada y no cobrada por él -en razón a la extinción de su encomienda-, toda vez que el meritado premio se devengará tan sólo en el caso de que se ejerciten las potestades de ejecución forzosa".

En el cuarto motivo se alega un desconocimiento por la sentencia impugnada de la doctrina del enriquecimiento injusto (figura contemplada en el artículo 10.9 CC y abundadisima doctrina jurisprudencial).

Sin embargo, con independencia de la formulación teórica del principio en las sentencias que se citan, también en este motivo el recurrente se remite a los razonamientos contenidos en sus anteriores motivos, añadiendo que "el actor realizó la labor recaudatoria que le correspondía efectuar y sin embargo la Administración no le ha pagado".

El Código Civil alemán (art. 812 BGB), consagra expresamente la obligación de restituir para quien por prestación de otro, o de otro modo a costa de éste se enriquece sin causa. Nuestro CC, posiblemente, por el sistema causalista que consagra para los contratos y obligaciones omite, inicialmente, cualquier referencia al enriquecimiento injusto, y sigue sin regularlo, aunque ahora haga referencia a él en el artículo 10.9, en la redacción dada por la reforma de 1974, al establecer como norma de Derecho internacional privado que en el enriquecimiento sin causa se aplicará la ley en virtud de la cual se produjo la transferencia del valor patrimonial en favor del enriquecido (con posterioridad, nuestro ordenamiento jurídico, acogerá en diversos supuestos el enriquecimiento injusto, como en la Ley Cambiaría y del Cheque -al disponer una acción de enriquecimiento a favor del tenedor de la letra que no pudiera ejercer las acciones cambiarias causales -art. 65-, o en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal -acción frente a las prácticas desleales, arts. 18,19 y 20-, o, en fin en algún Derecho Foral -Ley 508 de la Compilación de Derecho Civil Foral Navarro o Fuero Navarro).

Pero, en cualquier caso, la admisión, entre nosotros, de la figura enriquecimiento injusto, tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, es obra de la jurisprudencia civil. La labor y el mérito de ésta, a lo largo de casi una centuria, ha sido pasar de la regla de la prohibición de los enriquecimientos torticeros de Las Partidas a la delimitación de una acción de enriquecimiento sin causa en sentido estricto, tratando de evitar los peligros que presentaba la indeterminación de aquella regla para la certeza y seguridad jurídica. Así, de una parte, se llega a la distinción del principio y de la acción del enriquecimiento sin causa mediante la construcción de una figura jurídica que tiene como "sentencia de referencia" la ya antigua, pero tantas veces reiteradas, de 28 de enero de 1956. Y, de otra, se supera la originaria subsidiariedad de dicha acción dotándola de una amplia funcionalidad y de un progresivo ensanchamiento de los supuestos en que aquélla se reconoce.

La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas. Pero ya en dos conocidas sentencias de 22 de enero y 10 de noviembre de 1975, se produce su reconocimiento sobre la base de la concurrencia de ciertos supuestos o requisitos.

El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. SSTS, Sala 3ª, de 30 de abril y de 12 de septiembre de 2001 y 15 de abril de 2002, ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que se no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son básicamente los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los casos en que se reclama frente a la Administración, eventual o supuestamente enriquecida sin justa causa.

Desde la citada sentencia de referencia de 28 de enero de 1956, según la doctrina de la Sala primera y de esta misma Sala, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

1. El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

2. El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido siempre, que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

3. La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos, que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

4. La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto, es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un "concepto de Derecho estricto" que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto, o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de: la conditio por una prestación frustrada al no conseguirse la finalidad a la que va enderezada; conditio por intromisión o por invasión en bienes ajenos; y conditio por desembolso. Pero, en cualquier caso, deben hacerse dos precisiones, de una parte, que junto a la conditio indebiti se sitúa la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam para incluir los supuestos en que, existiendo inicialmente una causa, desaparece luego ésta, y, de otra, que la antijuridicidad del enriquecimiento no es ajena a la construcción de la figura de que se trata, si tal requisito se entiende como confrontación con valores inherentes al propio ordenamiento.

Pues bien, en el presente caso no es posible apreciar la concurrencia de los indicados requisitos, ya que el premio de cobranza se percibe conforme a una relación estatutaria y durante la existencia de ésta. O, dicho en otros términos, existía un justo título al que respondía la actuación del recaudador y la correspondiente percepción de la prestación económica consistente en la referida relación jurídica en tanto subsistió. Sin que, por otra parte, pueda apreciarse una actuación no retribuida generadora de un enriquecimiento sin causa cuando la compensación económica se concebía y establecía, según se ha dicho, en función del resultado y no por la mera actividad.

El último de los motivos de casación, que lleva el ordinal quinto, se refiere a la infracción del artículo 43.2.c) del la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante), y concordantes, por no apreciar la sentencia de instancia la producción de acto presunto por silencio administrativo positivo que había reconocido las pretensiones del demandante.

En evitación de reiteraciones sobre este particular el recurrente da por reproducidos los argumentos expuestos en el fundamento de derecho primero de su demanda de instancia.

Tal proceder no es correcto al formalizar un motivo de casación, pues con él se trata de impugnar la sentencia recaída, de manera que en su argumentación debe contemplarse el razonamiento utilizado por la resolución judicial para fundamentar su fallo. O, dicho en términos reiterados por la doctrina de esta Sala, en casación no basta con reproducir los argumentos utilizados en la demanda a los que ha dado respuesta el Tribunal de instancia, sino que es preciso formular el motivo precisamente frente a la respuesta judicial y frente a la justificación que de ella hace la sentencia.

Por otra parte, en todo caso, es correcto el criterio de la Sala del Tribunal Superior de Justicia que supone, en síntesis, que no puede adelanterse el régimen de la LRJ y PAC a un momento anterior a su entrada en vigor, si, como en ella se afirma, la solicitud fue realizada en 1987 y reiterada en diciembre 1992 -antes de dicha vigencia- y luego ya, con carácter previo al escrito de 9 de julio de 1993, había habido una contestación por resolución denegatoria de 30 de junio de 1993, y, en fin, una resolución en el mismo sentido de 3 de diciembre de dicho año contra la que se interpuso recurso de reposición. No era, en definitiva, aplicable al procedimiento administrativo contemplado la regulación de la LRJ y PAC, de acuerdo con su Disposición Transitoria Segunda.

Esto es, resultaba aplicable el silencio administrativo según las previsiones establecidas en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA, en adelante).

La atribución de un valor negativo o desestimatorio al silencio o inactividad formal de la Administración tiene un origen y una funcionalidad muy concretos, estrechamente ligados a la singular configuración técnica del recurso Contencioso-Administrativo como un proceso impugnatorio de actos previos, cuya legalidad es objeto de revisión a posteriori. Esto es, si la Jurisdicción Contencioso-Administrativa no puede conocer sino de recursos interpuestos contra actos previamente dictados por los órganos de la Administración, la falta de respuesta de ésta a una petición a ella dirigida priva al peticionario de la posibilidad de solicitar de un Tribunal Contencioso la pertinente «garantía judicial» por inexistencia de acto administrativo que recurrir por lo que, para evitar esta potencial situación de indefensión del interesado, la Ley presume que, transcurrido un determinado plazo desde que se ha formulado una solicitud sin obtener respuesta expresa sobre la misma, aquélla ha quedado desestimada.

Sobre este modelo, la técnica del silencio negativo se introduce en España por los Estatutos Locales de Calvo Sotelo de 1924 y 1925, la Ley Municipal Republicana de 1935 y, más tarde, por la Ley de 18 mar. 1944, a propósito del recurso de agravios (en materia de personal). Esta regulación parcial y limitada no se generaliza hasta la promulgación de la LJCA de 1956 que estableció en su artículo 38 un régimen general y uniforme para todos los ámbitos administrativos, régimen luego retocado levemente por LPA (art. 94).

Dicha regulación y resumiendo, era, en síntesis, la siguiente: formulada una petición ante la Administración, si ésta no notificaba su resolución al interesado en el plazo de tres meses, podía su autor denunciar la mora y, transcurridos otros tres meses desde la denuncia sin recibir respuesta alguna, podía considerar desestimada la petición «al efecto de deducir frente a esta denegación presunta el correspondiente recurso, administrativo o jurisdiccional según proceda, o esperar la resolución expresa de su petición». En caso de recurso administrativo la Ley otorgaba «igual facultad de opción» al interesado que lo hubiere interpuesto, sin necesidad en este caso de denunciar la mora. En ambos supuestos, no obstante, la Ley subrayaba que la denegación presunta no excluía el deber de la Administración de dictar resolución expresa sobre la petición o recurso formulados.

El silencio administrativo sólo se entendía positivo, de conformidad con el artículo 95 LPA, sin denuncia de mora, cuando así se estableciera por disposición expresa o cuando se tratase de autorizaciones o aprobaciones que debieran acordarse en el ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores. Y si las disposiciones legales no preveían para el silencio positivo un plazo especial éste era de tres meses a contar desde la petición.

El silencio positivo tuvo siempre un sentido y una funcionalidad diferentes. El artículo 95 LPA lo refirió a los supuestos de autorizaciones y a los de aprobaciones que hubieran de acordarse en ejercicio de funciones de fiscalización y tutela de los órganos superiores sobre los inferiores, es decir, a casos de control, preventivo o a posteriori, de la regularidad de ciertas actuaciones de los particulares o de órganos o entidades administrativas inferiores cuya voluntad debiera ser integrada por otra Administración superior. En este marco se comprende sin dificultad que el silencio de la Administración llamada a otorgar la autorización o aprobación pudiera sustituir a éstas pura y simplemente, suavizando así el rigor propio del control, policial o de tutela, instrumentado por la norma, pues, conocida la actividad a controlar y transcurrido un tiempo prudencial sin que se formulase objeción alguna por el órgano llamado a ejercerla, era lógico suponer el nihil obstat, la inexistencia de veto.

El Tribunal Supremo declaró que el acto presunto de signo positivo tenía «el mismo contenido y efectos que el acto expreso, si éste se hubiera producido» (STS de 28 dic. 1989; 13 ene. 1992 y 19 abr. 1994), por lo que, equiparándose los dos, la resolución expresa posterior contraria al efecto positivo del acto presunto implicaba una revocación de un acto declarativo de derechos sin seguir el procedimiento legalmente establecido determinante, a tenor de lo dispuesto en el art. 47.1.c) de la LPA, de la nulidad de pleno derecho de la misma (STS de 3 mar. 1978; 17 feb. 1988; 19 abr. 1995 y 8 nov. 1996).

Ahora bien, tal equiparación también conllevaba una consecuencia adicional. En efecto, si el acto presunto de signo positivo y el acto expreso eran lo mismo o tenían igual significado, para que se produjera aquél era necesaria la concurrencia de todos los elementos de éste (STS de 23 sep. 1988 y STS de la Sala Especial de Revisión de 8 jun. 1989); y tales elementos eran:

1. que el acto fuera real y posible (STS de 13 mar. 1979);

   b)que la petición fuera y estuviera completa (STS de 10 oct. 1978, 30 jun. 1979; 10 mar. 1980; 24 jun. y 5 oct. 1981 y 12 dic. 1984), de ahí que el requerimiento de la Administración para completar los datos o documentos que se debían adjuntar a la solicitud inicial interrumpiera el plazo para la producción del silencio administrativo, plazo que en todo caso era de caducidad y no de prescripción por lo que se tenía en cuenta el tiempo transcurrido hasta la interrupción una vez subsanado el defecto (STS de 24 oct. 1978; 26 sep. 1981; 28 dic. 1989 y 13 ene. y 14 oct. 1992).

3. que no existieran vicios de procedimiento imputables al administrado (STS de 26 nov. 1979 y 16 feb. 1981).

4. que hubiera transcurrido el plazo legalmente establecido para la producción del silencio administrativo sin que hubiera tenido lugar, dentro del mismo, la notificación del acuerdo expreso (STS de 29 sep. 1981 y 14 oct. 1992).

5. que la petición o solicitud fuera legal o, lo que es lo mismo, que no fuera contraria al ordenamiento jurídico pues, siendo el silencio administrativo una creación de la ley, difícilmente podía aceptarse que por esa vía pudiera obtenerse lo que la ley prohibía (por todas STS de 11 feb. y 12 dic. 1977; 25 abr., 24 nov. y 22 dic. 1978; 7 jun. 1984; 6 jul. 1988; 13 ene. 1992; 23 sep. 1989 de la Sala Especial de Revisión y 25 nov. 1992).

   En consecuencia, el cumplimiento de los requisitos o elementos antes referidos era «conditio iuris» de la existencia del acto presunto y, siendo así, si no constaba fehacientemente tal cumplimiento, la resolución expresa posterior contraria no suponía una revocación de un acto declarativo de derechos porque éste, ciertamente, no existía (por todas, STS de 29 mar. y 10 may. 1990 y 24 dic. 1991).

   Con ello, como fácilmente se observa de la exposición realizada, el silencio administrativo positivo era, durante la vigencia de la LPA, una figura jurídica para cuya existencia se requería del cumplimiento de unos requisitos rigurosos, sin duda por la peligrosidad que para el interés público comportaba, habida cuenta que en este caso la pasividad de la Administración en resolver podía dar lugar a una decisión que vulnerara el ordenamiento jurídico (STS de 20 ene. y 16 may. 1990). Ésta fue la razón, y no otra, por la que la jurisprudencia del Tribunal Supremo declaró que toda esta materia se encontraba presidida por un criterio interpretativo restrictivo y excepcional (por todas, STS de 27 feb. 1989; 2 oct. 1990; Auto de 7 sep. 1991; 17 jun. 1992; 22 sep. 1994 y 19 abr. 1995).

   Por consiguiente, debe rechazarse también el último de los motivos de casación.

Las razones expuestas justifican el rechazo de todos los motivos de casación formulados y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,