STS, 16 de Febrero de 2005

PonenteEDUARDO ESPIN TEMPLADO
ECLIES:TS:2005:934
Número de Recurso80/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución16 de Febrero de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de dos mil cinco.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación en interés de ley número 80/2.003, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en fecha 17 de junio de 2.003 en el recurso contencioso-administrativo número 135/2.002, sobre sanción por infracción en materia de transporte aéreo.

Es parte recurrida IBERIA, LÍNEAS AÉREAS DE ESPAÑA, S.A., representada por el Procurador D. José Luis Pinto Marabotto.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de junio de 2.003, estimatoria del recurso promovido por Iberia, Líneas Aéreas de España, S.A. contra la resolución del Ministro de Fomento de 24 de enero de 2.002, resolutoria del expediente 2001/06/SIRU, por la que se sanciona a dicha compañía: por una infracción tipificada en el artículo 153.1º de la Ley 48/1960, de 21 de julio -por no comunicar con antelación suficiente la modificación sustancial de las operaciones- , al pago de una multa de 6.010,12 euros; por cuatro infracciones tipificadas en el artículos 153.2º de la Ley 48/1960 -por infracciones cometidas de lo dispuesto sobre horarios aprobados-, al pago de una multa de 1.202,02 euros por cada una de ellas; y por veintiuna infracciones tipificadas en el artículo 153.4º de la Ley 48/1960 -por negar, sin fundamento, el libre acceso del público a sus servicios-, al pago de una multa de 6.010,12 euros por cada una de ellas.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada interpuso en fecha 10 de noviembre de 2.003 recurso de casación ante esta Sala, mediante escrito al que acompañaba testimonio de la sentencia impugnada. Pretende con el mismo que se enjuicie la correcta interpretación de los preceptos que seguidamente se relacionan, proponiendo que debe ser la siguiente:

  1. Respecto del artículo 153.1º de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, en relación con la interpretación del artículo 5.3 del Reglamento (CEE) 2407/92, y del artículo 10.4 de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1.998:

    - que el deber de notificación de la modificación sustancial de las actividades de la empresa aérea se refiere, no sólamente a las modificaciones que, afectando a su actividad comercial e inversora, produzcan de manera inmediata consecuencias económicas, sino a toda actividad que, aun indirectamente, sea susceptible de afectar o condicionar el funcionamiento de la empresa, incluso por razones de seguridad, e incluyendo, en todo caso, el cese total de la actividad, aun de índole temporal;

    - que la observancia del requisito de "suficiencia" en la notificación habrá de estimarse satisfecha sólo en el supuesto de que la autoridad notificada, a la vista de los términos de la notificación, disponga de tiempo razonable para la adopción de medidas correctoras, paliativas o sustitutorias, en aras de la finalidad del funcionamiento normal del servicio de transporte aéreo.

  2. Respecto del artículo 153.4º de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea, en relación con los artículos 94 y 96 de la misma Ley: - que la negativa injustificada de acceso a la prestación de los servicios aéreos incluye los supuestos de suspensión y cancelación de vuelos programados (o la falta de programación de los necesarios) por causa distinta de la fuerza mayor, razones meteorológicas, u otras que contribuyan a la efectiva preservación de la seguridad en la realización del transporte aéreo.

    Terminaba suplicando que se fije la doctrina legal en la forma que postula en dicho escrito.

TERCERO

Reclamados los autos a la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, los remitió ésta junto con el expediente administrativo, previo emplazamiento conforme a la regulación de este tipo de recurso.

Personada en el plazo otorgado Iberia, Líneas Aéreas de España, S.A., se dio traslado a su representación procesal del escrito de interposición del recurso para formular las alegaciones que estimara procedentes, verificando dicho trámite mediante escrito que concluye con el suplico de que se desestime el recurso de casación en interés de ley presentado por el representante de la Administración, confirmando por ser ajustada en Derecho la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de junio de 2.003.

CUARTO

Posteriormente se dio audiencia al Ministerio Fiscal, quien ha emitido dictamen en el sentido de que procede la desestimación del recurso de casación, al no concurrir en la resolución recurrida los requisitos de resultar gravemente dañosa para el interés general ni de ser errónea.

QUINTO

Por providencia de fecha 4 de noviembre de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de febrero de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Administración del Estado interpone recurso de casación en interés de ley frente a la Sentencia de 17 de junio de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso administrativo entablado por Iberia, Líneas Aéreas de España, S.A. y anuló determinadas sanciones que le habían sido impuestas por resolución del Ministro de Fomento de 24 de enero de 2.004.

La Sentencia recurrida, tras exponer los hechos que considera probados, justifica su fallo estimatorio con las siguientes razones:

"QUINTO.- Los antecedentes expuestos ponen de manifiesto que la decisión de la Presidencia de IBERIA de suspender las operaciones de vuelo vino motivada por la situación de conflicto laboral en que se encontraba la Compañía, con una huelga convocada por el sindicato SEPLA y la dimisión hasta el momento en que se toma esa decisión, de 99 de los 208 cargos operativos de la Dirección de Operaciones, así como la sospecha de que otras dimisiones estuvieran retenidas por mandos intermedios y pudieran llegar en bloques en los días siguientes provocando una completa desestructuración de la Dirección de Operaciones, sin posibilidad de respuesta por parte de esta, dada la dificultad que existía, además, para sustituir a los dimisionarios.

Ese clima de tensión y conflicto ocasionó, a su vez, una pérdida de confianza en la estructura organizativa necesaria para el ejercicio de las responsabilidades propias de la Dirección de Operaciones, pues, si bien es cierto que los dimisionarios continuaron desempeñando sus funciones, y las condiciones objetivas de la seguridad de las operaciones de vuelo no se había visto afectada, como reconoce el Director de Operaciones, tal situación sí había tenido incidencia en la seguridad de los procedimientos que controlan y vigilan dicha seguridad, habiéndose llegado a una situación de falta de información o retraso en la transmisión de la misma en relación con las incidencias ocurridas en las operaciones de vuelo o en la realización de las inspecciones correspondientes y entrega de documentación una vez realizadas.

Así, si bien hasta el momento en que se adopta la decisión de suspender las operaciones no se había visto afectada objetivamente la seguridad de las mismas, habiéndose mantenido todos los parámetros (incidentes, retrasos, cancelaciones, etc.) en valores estables, se dudaba de que en los días sucesivos se pudiera mantener esa situación, apreciándose un riesgo creciente de que aquella pudiera verse diminuida, debido al elevado número de dimisiones que se habían producido, desconociéndose el origen y motivación de las mismas, aunque se sospechaba que respondían a una estrategia sindical más que a motivaciones personales, y por tanto, se ignoraba cual podía llegar a ser su alcance. Por otro lado, se sospechaba que nuevas dimisiones podían llegar en los próximos días.

Ante dicha situación, la Presidencia de IBERIA decidió suspender las operaciones de vuelo como medida preventiva por el tiempo estrictamente necesario para reestructurar la Dirección de Operaciones, recuperar la confianza en la estructura organizativa y poder garantizar la realización de las operaciones con los niveles de seguridad adecuados.

Dicha confianza se recupera cuando, tras la adopción de la medida, cambia la actitud de los pilotos que habían presentado su dimisión, manifestando, en un principio, simplemente su deseo de ser relevados del cargo, y comienzan a enviar cartas al Director de Operaciones precisando que "piden ser relevados en el momento que se considere oportuno y conveniente, una vez se hayan encontrado los sustitutos adecuados, continuando hasta entonces en su actual puesto desempeñándole con la misma eficacia que hasta entonces y adoptando toda su capacidad para mejorar en lo posible la producción de la Compañía".

Inmediatamente después de recibir las citadas cartas y considerar que había desaparecido el riesgo de desestructuración de la Dirección de Operaciones, al conocerse la voluntad expresa de los pilotos dimisionarios de continuar desempeñando sus funciones con eficacia y la postura de los mismos en relación con la situación creada en la estructura organizativa, lo que permitía restaurar el orden en la Dirección y confiar de nuevo en que las operaciones podían realizarse con las debidas garantías de seguridad, se acuerda la reanudación de las mismas a las 5,25 horas del día 13 de julio, esto es, cinco horas aproximadamente después de su suspensión.

SEXTO

Las circunstancias expuestas permiten considerar que la actuación de la Presidencia de IBERIA de suspender las operaciones de vuelo por el tiempo estrictamente necesario para reestructurar la Dirección de Operaciones, que se había visto afectada por el gran número de dimisiones de los cargos operativos de la misma, se hizo de manera preventiva para adoptar las medidas necesarias que permitieran realizar las operaciones de vuelo con las debidas garantías de seguridad ante la incertidumbre de que la misma pudiera verse afectada en caso de no proceder inmediatamente a realizar la referida reestructuración.

Dicha medida se adoptó de manera proporcionada, previa comunicación a la autoridad competente, Dirección General de Aviación Civil, y por el tiempo estrictamente imprescindible para recuperar la confianza en que los procedimientos de control de la seguridad de las operaciones se podían desarrollar con normalidad, de modo que dicha medida se mantuvo tan sólo durante un período de unas cinco horas, reanudándose los vuelos tan pronto como se tuvo la garantía de que el orden quedaba restaurado en la Dirección de Operaciones.

Tal conducta no es constitutiva de infracción administrativa alguna, pues, en primer lugar, como ya hemos señalado, la decisión fue proporcionada y justificada ante una situación en que la seguridad de las operaciones de vuelo podía verse comprometida y con el fin de garantizar la misma, y, en segundo lugar, tal conducta no está tipificada entre las infracciones contempladas en el artículo 153 de la Ley 48/1960, de 21 de julio de Navegación Aérea.

La Administración no sancionó a IBERIA por dicha conducta, no prevista como infracción en la legislación vigente, sino que intenta encuadrar la misma en tipos legales de difícil encaje, sancionando, no tanto la conducta principal, como las consecuencias derivadas de la misma, tales como la cancelación o retraso de vuelos.

SÉPTIMO

Así, en relación con la decisión de suspender las operaciones, propiamente dicha, la conducta que considera sancionable consiste en no comunicar con antelación suficiente la modificación sustancial de las operaciones, lo que implicaría un incumplimiento de las obligaciones impuestas en la concesión o permiso, y en concreto, las derivadas de lo dispuesto en el artículo 5.3 del Reglamento CEE núm. 2407/92. Al respecto, es preciso señalar que la Presidencia de IBERIA comunicó a la Dirección General de Aviación Civil con antelación la medida que se iba a adoptar y el motivo de dicha decisión, realizándolo a las 20:30 horas del día 12 de julio cuando la misma comenzaría a aplicarse a las 00:00 horas del día 13. El mencionado artículo 5.3º del Reglamento 2407/92, al igual que la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1998, dictada en aplicación de aquél, exigen que la notificación se realice con antelación, pero no establecen un plazo determinado para hacerlo ni que esa antelación sea "suficiente" como sostiene la Administración, la cual además no concreta porqué ni a que efectos ese lapso temporal no fue suficiente en este caso, o si esa falta de notificación con una antelación mayor ocasionó consecuencias perjudiciales.

Por otro lado, es dudoso que la previsión de los artículos 5.3 del Reglamento 2407/92 y 10.4º de la OM de 12 de marzo de 1998 sea aplicable al presente supuesto, pues parece estar pensada más para modificaciones sustanciales de la dimensión de las operaciones contempladas con carácter general en el plan de operaciones, esto es, actividades comerciales previstas para la compañía aérea para un período en cuestión, y en particular lo relativo a la evolución del mercado y las inversiones previstas, incluidas operaciones financieras y económicas de las mismas, por tanto, desde un punto de vista económico y financiero, que para un supuesto concreto de suspensión temporal de las operaciones de vuelo por razones de seguridad y por un tiempo limitado ante una situación específica de conflicto laboral en la Compañía.

OCTAVO

Así, no siendo sancionable la acción principal y estando ésta justificada por las razones antedichas, tampoco pueden serlo las consecuencias derivadas de la misma o las acciones concretas en que la decisión adoptada se materializa, como son las cancelaciones o retrasos de vuelos, siendo así que, además, en el caso de las cancelaciones de vuelos, tal conducta no tiene cabida en el tipo aplicado, a saber, "negar sin fundamento el libre acceso al público a la utilización de sus servicios", pues, como bien señala IBERIA, este tipo está previsto no para los supuestos en que se cancela un vuelo, sino para aquellos casos en que algún pasajero no es admitido a bordo en un vuelo que se realiza, fuera de los motivos previstos en el artículo 96 LNA, y sin causa justificada.

En cualquier caso, tanto las cancelaciones como los retrasos venían motivados por la decisión de suspender las operaciones de vuelo, justificada por razones de seguridad y adoptada de manera proporcionada, faltando el requisito de la culpabilidad en la actuación de IBERIA, pues no era necesario para que la medida estuviera justificada que se hubieran producido circunstancias objetivas de riesgo para la seguridad, ya que ello hubiera precisado una suspensión de las operaciones con anterioridad, siendo suficiente una duda razonable y fundada de que las mismas podrían desarrollarse en los días siguientes con las garantías suficientes, siendo aconsejable, ante la duda, la adopción de la medida con carácter preventivo, Por tanto, las sanciones impuestas deben ser revocadas, anulando la resolución impugnada por no ser conforme al ordenamiento jurídico." (fundamentos de derecho quinto a octavo)

SEGUNDO

Entiende el Abogado del Estado que la doctrina sentada por la referida Sentencia es errónea y gravemente dañosa en los siguientes aspectos:

  1. Para el representante de la Administración, resulta errónea y gravemente dañosa la interpretación de que el deber de notificación de modificaciones de la actividad de una compañía aérea contemplado en el artículo 153.1 de la Ley 48/1960, en relación con el artículo 5.3 del Reglamento CEE 2047/92, del Consejo, está restringido a circunstancias puramente económicas y financieras.

  2. Igual ocurriría, en su opinión, con la aplicación al caso del requisito de la suficiencia del plazo para efectuar dicha notificación.

  3. Finalmente, considera el Abogado del Estado igualmente errónea y gravemente dañosa la interpretación de la Sala de instancia de que el artículo 153.4 de la referida Ley 48/1960, relativo a la negativa del acceso del público al servicio, no es aplicable en supuestos de cancelación o suspensión de vuelos programados, en relación con los artículos 94 y 96 de la citada Ley.

TERCERO

Según hemos declarado en reiterada jurisprudencia, el recurso en interés de ley es un recurso extraordinario que responde a la doble finalidad de unificar la interpretación de las normas jurídicas en aquellos casos en que resulta imposible acceder al recurso ordinario de casación por un lado, y la de evitar que una interpretación gravemente dañosa para el interés general y, por tanto, más allá del caso concreto que determinó la aparición de tal doctrina, pueda reiterarse o generalizarse en supuestos posteriores, por otro.

En atención a esa naturaleza del recurso, hemos dicho, que

" [...] No cabe, por tanto, estimar un recurso de esta naturaleza con la simple finalidad de corregir una decisión que interprete erróneamente una norma estatal, en tanto que no sea posible deducir de la misma un perjuicio evidente para el interés general, que es la razón decisiva justificante de este remedio procesal (Sentencias de 27 de diciembre de 1.999 y 19 de noviembre de 2.000). Y esa deducción no es posible efectuarla cuando se trata de resoluciones dictadas en supuestos de hecho infrecuentes y de difícil repetición (Sentencia de 27 de marzo de 2.000), ni cuando ya existe doctrina legal establecida por este Tribunal sobre la materia, o cuando el texto legal a que el recurso se refiere es suficientemente explícito y su interpretación no ofrece duda razonable (Sentencia de 2 de julio de 2.002), o si se trata de una decisión aislada y que no consta que sea compartida por otros órganos jurisdiccionales. Porque en todos esos casos el recurso en interés de la Ley carece de objeto, ya que ni su éxito podría alterar el sentido de la resolución impugnada, aunque sea desacertada, ni es acorde con la naturaleza de este recurso el pretender utilizarlo con una finalidad meramente consultiva, tratando de agenciarse anticipadamente una declaración del criterio interpretativo de esta misma Sala sobre determinada disposición legal." (fundamento de derecho segundo, Sentencia de esta Sala de 28 de abril de 2.004 -casación en interés de ley 104/2.002-)

CUARTO

Era necesario recordar el sentido del recurso en interés de ley y la jurisprudencia interpretativa del mismo que se ha traído a colación, por cuanto, con carácter previo al examen de fondo, resulta pertinente verificar si en el presente caso concurren las circunstancias necesarias para que pueda hablarse siquiera de la posibilidad de un grave daño al interés general por la posible reiteración de la interpretación que se combate.

En efecto, se da la circunstancia de que la norma sobre la que versa la interpretación que se reputa como errónea ha sido ya derogada, a lo que se suma que el supuesto de hecho que dio origen a las sanciones y a la resolución judicial que se combate es sin duda excepcional. Las sanciones impuestas por el Ministerio de Fomento a la compañía Iberia lo fueron en aplicación del artículo 153, apartados 1º, y de la Ley 48/1960, de 21 de julio, de Navegación Aérea. La principal de las sanciones -de la que, como se verá, derivan las restantes-, se impone en virtud del artículo 153.1º de la Ley citada, en relación con el artículo 5.3 del Reglamento (CEE) número 2407/1992, de 23 de julio, del Consejo y el artículo 10.4 de la Orden de 12 de marzo de 1.998, del Ministerio de Fomento, que aplica el anterior.

El citado artículo 153.1ª tipificaba como infracción "el incumplimiento de las obligaciones impuestas en la concesión o permiso", mientras que la obligación que se le imputaba no haber cumplido era -de acuerdo con los preceptos indicados del Reglamento comunitario y la Orden ministerial citados- la de notificación a las autoridades responsables de la concesión de la licencia de planes relativos a determinados cambios en sus servicios, aeronaves y, en general, cualquier modificación importante de la dimensión de sus actividades.

Pues bien, la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea, contiene una nueva regulación del derecho sancionador en este ámbito, y ha derogado de forma específica los artículos 152 a 159 de la Ley de Navegación Aérea relativos a las sanciones (disposición derogatoria única, apartado a). Ello no privaría necesariamente de interés al precedente que pudiera establecerse en el caso enjuiciado si la nueva regulación repitiera el tipo sancionador aplicado en los mismos términos. Sin embargo, si bien es cierto que la nueva Ley contiene un tipo análogo (incumplimiento de las condiciones impuestas en la licencia, artículo 44 en relación con el artículo 37.2ª), también lo es que ha variado la sistemática del régimen sancionador y, sobre todo, que se incorporan tipos mucho más específicos que harían inviable la aplicación a los hechos motivo de la sanción de la citada infracción. En efecto, dado que lo que se sancionó -bajo la cobertura de una falta de notificación de cambios en la actividad para la que se le había otorgado la licencia- era la suspensión del servicio como consecuencia de una supuesta imposibilidad de garantizar la seguridad en la navegación, es evidente que bajo la nueva Ley tales hechos serían subsumibles, en su caso, en un tipo mucho más específico como el definido por el artículo 44 en relación con el 37.3ª, consistente en el incumplimiento de la obligación de asegurar la continuidad en la prestación de los servicios con el nivel de seguridad exigido.

Lo anterior evidencia que el cambio normativo ha supuesto la pérdida del interés general en declarar una doctrina legal sobre una norma derogada que ha sido substituida por otra que cambia sustancialmente la regulación del punto controvertido. Por otra parte, la excepcionalidad del supuesto de hecho hace altamente improbable que se encuentren en tramitación administrativa o sub iudice asuntos análogos para los que pudiera resultar de interés la fijación de doctrina legal al respecto.

QUINTO

Puede añadirse que existen además otros obstáculos para que pudiera estimarse la pretensión deducida por el Abogado del Estado. En efecto, en realidad, éste construye su propuesta de fijación de doctrina legal sobre un supuesto de hecho que no se ajusta a lo declarado por la Sentencia recurrida. Ésta utiliza como ratio decidendi dos argumentos que si bien cada uno de ellos sería suficiente para desestimar la demanda, no se puede decir en cambio que sean contradictorios, sino, en todo caso, alternativos. La Sala de instancia afirma que ante los hechos a los que debía hacer frente la dirección de Iberia, hubo notificación con la debida anticipación de los cambios en la actividad de la compañía, y que la decisión era justificada y proporcionada ante la imposibilidad de asegurar el control de la seguridad en la navegación aérea (fundamentos sexto y séptimo). Si bien es claro que semejante razonamiento ya conducía a la estimación de la demanda -puesto que no se cumplían los elementos del tipo sancionador empleado-, la Sentencia añade, en una argumentación a mayor abundamiento, que además resultaba dudoso que dicho tipo fuese aplicable a los hechos acaecidos (fundamento sexto, tercer y cuarto párrafos y fundamento séptimo, último párrafo).

Frente a semejante decisión de la Sala, el Abogado del Estado pretende que consideremos gravemente erróneos dos aspectos de la misma. Sin embargo, la pretensión relativa a la suficiencia en la notificación versa sobre una cuestión meramente fáctica, respecto a la que sería imposible fijar doctrina legal puesto que dependería siempre de las circunstancias concretas del caso: ante una obligación de notificación de una decisión determinada por circunstancias imprevistas que afectan a la seguridad, en el supuesto de que la ley no previera plazo -como parece deducirse de los términos en que se expresa el Abogado del Estado cuando pretende que definamos tal suficiencia en la notificación-, la apreciación de si se hizo o no con la anticipación suficiente es algo respecto a lo que no podríamos en ningún caso formular afirmaciones con carácter general. Pero es que, además, como vemos inmediatamente después, tanto el Reglamento comunitario como la Orden ministerial definen ya la suficiencia respecto a la antelación de la notificación en términos que evidencian su inaplicabilidad al supuesto de hecho.

En cuanto a la segunda cuestión, las dudas de la Sala de instancia eran sobradamente justificadas puesto que, frente a lo que sostiene la Administración, es evidente que las modificaciones respecto a los servicios para los que se le otorgara licencia a una compañía aérea que han de ser notificadas a la Administración aeronáutica, nada tienen que ver con la suspensión de dichos servicios por motivos de seguridad. Tal suspensión será o no justificada -la Sala de instancia juzgó, en apreciación de hechos que debemos respetar, que sí lo era-; pero en ningún caso se puede considerar comprendida en los términos del artículo 5.3 del Reglamento comunitario y del artículo 10.4 de la Orden Ministerial. Estos preceptos estipulan lo siguiente:

"Las compañías aéreas titulares de una licencia de explotación deberán notificar con antelación a las autoridades responsables de la concesión de su licencia los planes relativos a la explotación de un nuevo servicio regular o de un servicio no regular para regiones continentales o mundiales no servidas anteriormente, las modificaciones en el tipo o el número de las aeronaves empleadas y toda modificación importante de la dimensión de sus actividades. Asimismo, notificarán con antelación las propuestas de cualquier proyecto de fusión o adquisición y notificarán a las autoridades responsables de la concesión de la licencia, en un plazo de catorce días, todo cambio en la propiedad de cualquier cartera de acciones que represente al menos el 10% del total de las acciones de la compañía aérea, de su sociedad matriz o de su última sociedad de participación. Se considerará notificación suficiente con arreglo al presente apartado la presentación de un plan de operaciones de doce meses y realizada con una antelación de dos meses al período al que se refiere, en lo que respecta a las modificaciones de las operaciones que se incluyan en dicho plan de operaciones." (artículo 5.3 del Reglamento (CEE) 2407/92 sobre concesión de licencias a las líneas aéreas)

"4. Las compañías aéreas deberán comunicar con antelación a la Dirección General de Aviación Civil los planes relativos a:

La explotación de un nuevo servicio regular o un servicio no regular para regiones continentales o mundiales no servidas anteriormente.

Las modificaciones en el tipo o número de las aeronaves empleadas.

Toda modificación sustancial de la dimensión de sus actividades.

Las propuestas de cualquier proyecto de fusión o adquisición." (artículo 10.4 de la Orden Ministerial de 12 de marzo de 1.998)

Y de sus términos se descubre sin género alguno de duda que se está contemplando la obligación de notificar modificaciones de relevancia en la actividad aeronáutica para la que se le otorgó la licencia y en absoluto para hechos como los que dieron lugar a las sanciones (suspensión temporal e impuesta originada por presuntos riesgos en la seguridad del tráfico aéreo).

Prueba evidente de todo ello es que tanto el Reglamento comunitario como la Orden ministerial se refieren a la antelación necesaria para que pueda estimarse suficiente y lo hace de tal forma que se deja claro sin el menor asomo de duda que se refiere a cuestiones distintas a las que determinaron la sanción. En efecto, el Reglamento en cuestión, finaliza el apartado 3 del artículo 5 que se ha reproducido con el siguiente inciso "se considera notificación suficiente con arreglo al presente apartado la presentación de un plan de operaciones de doce meses y realizada con una antelación de dos meses al período al que se refiere, en lo que respecta a las modificaciones de las operaciones que se incluyan en dicho plan de operaciones". La Orden Ministerial incorpora la misma determinación en el apartado 5 del artículo 10.

SEXTO

Finalmente, tampoco puede admitirse la pretensión de que declaremos gravemente errónea la afirmación de la Sala de instancia de que la denegación del libre acceso al público a la utilización de los servicios de una compañía aérea está pensada para casos individuales y no para cancelaciones de vuelos, y fijemos doctrina legal al respecto. En efecto, aunque en este caso la nueva Ley reproduce prácticamente los términos de la derogada (artículo 45.3.5ª), la afirmación de la Sala de instancia es un obiter dictum, no una ratio decidendi de la sentencia. En efecto, a este respecto la Sentencia impugnada, tras considerar justificada y notificada de forma regular la suspensión de las operaciones de vuelos, descarta la irregularidad de las demás conductas sancionadas (retrasos y cancelación de vuelos), por ser consecuencias inevitables de dicha suspensión del servicio. Por ello, su afirmación adicional de que la cancelación de vuelos concretos -en este caso como consecuencia de la suspensión general de las operaciones de vuelo por motivos de seguridad- no puede conceptuarse como denegación del libre acceso del público a los servicios que presta la compañía aérea era innecesaria para el fallo estimatorio, lo que hace improcedente que nos pronunciemos sobre dicha interpretación, dado el carácter extraordinario del recurso de casación en interés de ley al que nos hemos referido en los fundamentos de derecho segundo y tercero.

SÉPTIMO

De acuerdo con lo que hemos visto en los anteriores fundamentos de derecho, debemos desestimar el recurso de casación en interés de ley formulado por el Abogado del Estado. Se imponen las costas a la parte actora en aplicación de lo previsto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación en interés de ley interpuesto por la Administración General del Estado contra la sentencia de 17 de junio de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 135/2.002. Con imposición de las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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