STS, 13 de Febrero de 2006

Por doña María Macarena Rodríguez Ruiz, en representación de la organización profesional agraria Unió de Pagesos de Catalunya, se interpuso recurso contencioso administrativo en relación con el Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre , por el que se regula el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, publicado en el Boletín Oficial del Estado número 223, de 17 de septiembre de 2003.

Admitido a trámite el recurso, se requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, se dió traslado a la parte recurrente para que dedujera la demanda.

Evacuando el traslado conferido, doña María Macarena Rodríguez Ruiz, en representación de la Unió de Pagesos de Catalunya, presentó escrito de demanda, con fecha 26 de enero de 2005, y después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que, previos los trámites oportunos, proceda a su estimación, declarando lo siguiente:

"

1. Que no es conforme a Derecho el artículo 9.1 Real Decreto y en consecuencia, la nulidad del artículo, porque no incluye ni contempla la consulta de los miembros de las organizaciones profesionales agrarias más representativas que puedan representar al sector integrado por los trabajadores rurales por cuenta propia, la cual cosa infringe el ordenamiento jurídico aplicable a la materia.

2. Que se condene en costas a la parte demandada si se opusiese".

Por otrosí Digo solicitó se acuerde conferir trámite para conclusiones.

El Abogado del Estado solicitó la desestimación del recurso en su escrito de contestación a la demanda, presentado el 15 de marzo de 2005.

No estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento a prueba se concedió a las partes el término sucesivo de diez días para que presentaran sus conclusiones, lo que verificaron con sendos escritos, presentados el 18 de abril y el 17 de mayo de 2005, en los que reiteraron, en síntesis, lo solicitado en sus escritos de demanda y contestación, respectivamente.

Mediante providencia de 19 de diciembre de 2005 se señaló para votación y fallo el día 8 de febrero de 2006, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

La Unió de Pagesos de Catalunya pretende que declaremos la nulidad del artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003, de 5 de septiembre , por el que se regula el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. Ese precepto dice lo siguiente:

"Artículo 9. Elaboración y actualización del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y del catálogo modular de formación profesional

1. El Gobierno, previa consulta al Consejo General de la Formación Profesional, sin perjuicio de las competencias que el Consejo Escolar del Estado tiene atribuidas, según los arts. 30 y 32 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación , aprobará las cualificaciones profesionales que proceda incluir en el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, así como los módulos formativos del catálogo modular de formación profesional".

Por otro lado, ese Consejo General de Formación Profesional tiene la siguiente composición de acuerdo con el artículo único, punto 3.1 de la Ley 1/1986, de 7 de enero , que lo creó, según las modificaciones que en él introdujeron las Leyes 19/1997, de 9 de junio, y 14/2000, de 29 de diciembre :

"3.1 El Consejo General está compuesto por:

1. Un Presidente. Ostentarán la presidencia, alternativamente y por período de dos años, el Ministro de Educación, Cultura y Deporte y el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales.

2. Cuatro vicepresidentes, uno por cada uno de los grupos que lo integran, elegidos por y de entre los vocales de cada grupo, excepto en el de representantes de la Administración General del Estado, en que la vicepresidencia corresponderá, alternativamente, al Secretario General de Educación y Formación Profesional y al Secretario General de Empleo, por períodos bienales en los que no ejerza la presidencia el titular del Departamento correspondiente.

3. Diecisiete Vocales en el ámbito de la Administración General del Estado, en representación de:

   Diez representantes de los Ministerios de Educación y Cultura y de Trabajo y Asuntos Sociales, desempeñando sus respectivas Vocalías, alternativamente, el Secretario general de Educación y Formación Profesional y el Secretario general de Empleo, cuando no ostenten la Vicepresidencia correspondiente de la Administración General del Estado.

   Un representante por cada uno de los Ministerios de Defensa, de Economía y Hacienda, de Industria y Energía, de Agricultura, Pesca y Alimentación, de Administraciones Públicas, de Sanidad y Consumo y de Medio Ambiente, designados por los titulares de los Departamentos respectivos.

4. Diecisiete Vocales en representación de las Comunidades Autónomas, así como un Vocal por cada una de las Ciudades de Ceuta y Melilla.

5. Diecinueve Vocales por parte de las organizaciones empresariales más representativas.

6. Diecinueve Vocales por parte de las organizaciones sindicales más representativas".

Sostiene la Unió de Pagesos de Catalunya que los trabajadores rurales por cuenta propia deben ser oidos, a través de sus organizaciones representativas en el ámbito estatal, en el proceso de elaboración del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales y en los de modificación del mismo. En la medida en que este artículo 9.1 no prevé su participación en ninguno de esos momentos, siendo así que no forman parte del Consejo General de la Formación Profesional, desconoce su derecho a ser oidas y discrimina por razón de su origen social a esos trabajadores rurales por cuenta propia a los que representan. Es decir a los empresarios y sus familiares que trabajan en las explotaciones agrarias y que, sólo ocasionalmente y cumpliendo los requisitos fijados por el Convenio 141 de la OIT , pueden tener trabajadores a su cargo. Trabajadores rurales por cuenta propia que se corresponden con los trabajadores por cuenta propia contemplados en el régimen especial agrario de la Seguridad Social.

La falta de previsión de su audiencia supone la infracción del artículo 14 de la Constitución e impone, nos dice la recurrente, que declaremos nulo el precepto impugnado "porque no incluye ni contempla la consulta a los miembros de las organizaciones profesionales agrarias más representativas que puedan representar el sector integrado por los trabajadores rurales por cuenta propia".

La demanda invoca, entre otros textos, los Convenios nº 141 y 111 de la Organización Internacional del Trabajo. El primero establece el concepto de "trabajador rural" en el que incluye a quienes trabajan por cuenta propia como los arrendatarios, aparceros y pequeños propietarios (artículo 2) y reconoce a sus asociaciones la condición de medio eficaz para asegurar su participación sin discriminación en el desarrollo económico y social y en los beneficios que de él se deriven. También encomienda a los Estados poner en práctica una política de promoción de estas asociaciones y de eliminación de los obstáculos que se oponen a su creación y desarrollo y a la realización de sus actividades legítimas. Y el Convenio 111 es el que establece cuáles son las formas de discriminación que los Estados deben eliminar en sus legislaciones.

Desde tales premisas, la actora alega los artículos 1, 35.1, 40.2, así como los artículos 7, 9.2 y 9.3 y 130.1, todos ellos de la Constitución , de los que deduce que ha de ayudarse a los sectores más desfavorecidos entre los que se encuentran los trabajadores rurales por cuenta propia, los cuales no están representados institucionalmente ni por las organizaciones de trabajadores, ni por las organizaciones patronales. Y concluye que la falta de contemplación del mandato contenido en los Convenios de la OIT genera una situación de discriminación por origen social de los trabajadores rurales por cuenta propia. Es decir, son objeto de una desigualdad en el trato injustificada respecto de los empresarios y de los trabajadores por cuenta ajena que es contraria al artículo 14 de la Constitución .

Observa la demanda que, además, la ausencia de representantes de los trabajadores rurales por cuenta propia en el seno del Consejo General de Formación Profesional --del cual menciona, no su composición actual, tal como la dispone en este punto la Ley 19/1997 , sino la inicialmente establecida por la Ley 1/1986 -- provoca que el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 no sea conforme a derecho. Se apoya para afirmarlo en la Sentencia de esta Sala de 19 de enero de 2000 (recurso 235/1998 ) que anuló el artículo 2.2 del Real Decreto 699/1998, de 24 de abril , por el que se prorroga la vigencia de las disposiciones transitorias del Real Decreto 5/1997, de 10 de enero , por el que se regula el subsidio de desempleo en favor de los trabajadores eventuales incluidos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social y por el que se crean y modifican determinados órganos de participación institucional. La Sentencia declaró la nulidad de ese precepto porque no incluyó a la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) en la Comisión de Seguimiento del Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario, suscrito el 14 de noviembre de 1996. Y reconoció el derecho de la COAG a estar representada en ella. Aplicando el razonamiento seguido en esa ocasión por la Sala, dice la Unió de Pagesos de Catalunya que el artículo 9.1 cuya nulidad pide, infringe también la Ley 19/1977, de 1 de abril , sobre regulación del derecho de asociación sindical, y la Ley 23/1986, de 24 de diciembre , por la que se establecen las bases del régimen jurídico de las Cámaras Agrarias.

El Abogado del Estado pide la desestimación del recurso porque, nos dice, en realidad, la recurrente lo que hace es cuestionar la composición del Consejo General de Formación Profesional, no el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 . Por eso, en cuanto este Real Decreto no regula el citado Consejo, falta el acto recurrible, lo que es causa de inadmisibilidad, o se produce un caso de exceso de jurisdicción en tanto se pretenda que el Tribunal Supremo entre "por vía indirecta a modificar una Ley". De ahí que el representante de la Administración no haga alegaciones sobre el fondo, limitándose a las señaladas.

Antes de exponer las razones por las que entendemos que el recurso debe ser desestimado, hemos de señalar que no apreciamos la causa de inadmisibilidad ni el exceso de jurisdicción de los que habla el Abogado del Estado. Que hay materia recurrible está claro: el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 . Contra él se interpuso el recurso contencioso- administrativo y contra él se dirige la Unió de Pagesos de Catalunya en la demanda y en el escrito de conclusiones. Es verdad que su argumentación puede parecer dirigida más a la composición del Consejo General de Formación Profesional que a las previsiones del Real Decreto sobre las audiencias en los procesos de elaboración y modificación del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. No obstante, cabe entender que, precisamente porque no considera representado en dicho órgano al sector de los trabajadores rurales por cuenta propia, afirma la nulidad del citado precepto ya que, en el planteamiento de la recurrente, debería haberse referido a ellos ante su ausencia del Consejo. Así expuesto el objeto del debate, decaen las objeciones formuladas en la contestación a la demanda.

Ahora bien, el recurso, hemos dicho, debe ser desestimado. En efecto, el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 no incurre en las infracciones apuntadas en la demanda. Ni establece una discriminación injustificada de los que la Unió de Pagesos de Catalunya presenta como intereses de los trabajadores rurales por cuenta propia, ni desconoce los Convenios de la OIT que invoca, ni, en fin, infringe los preceptos constitucionales y legales alegados.

La cuestión se reduce a responder a la pregunta de si las organizaciones representativas de estos trabajadores rurales por cuenta propia tienen derecho a ser oidas en la elaboración y en la modificación del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales. Para contestarla es preciso tener presente el objeto de la disposición general impugnada, por un lado, y el carácter de la asociación recurrente, por el otro.

Empezando por esto último, resulta que la Unió de Pagesos de Cataluña se presenta a sí misma como una organización profesional agraria de derecho privado representativa de los intereses económicos y sociales del colectivo agrario y con forma de asociación. Se ha constituido, pues, al amparo del artículo 22 de la Constitución y, en cuanto asociación empresarial, de las normas de la Ley 19/1977 que conservan vigencia de acuerdo con la disposición derogatoria de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical . Asimismo, afirma que, como organización más representativa, debe ser llamada a aquellos procesos de elaboración de normas y de información de decisiones políticas que tengan que ver con el sector agrario, tal como sucede en este caso, pues el Catálogo reconoce la Agraria como familia profesional. Por lo demás, sus estatutos --que obran en las actuaciones-- dicen que su ámbito de actuación es Cataluña y prevén su coordinación a nivel estatal con la COAG.

A su vez, el Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales es, según el preámbulo del Real Decreto 1128/2003 , que sigue lo dispuesto por la Ley Orgánica 5/2002, de 19 junio, de las Cualificaciones y de la Formación Profesional , el "instrumento que ordena sistemáticamente las cualificaciones identificadas en el sistema productivo y establece, mediante un catálogo modular, la formación asociada a aquéllas atendiendo a los requerimientos del empleo". Su finalidad es "posibilitar la integración de las ofertas de formación profesional, adecuándolas a las características y demandas del sistema productivo, promover la formación a lo largo de la vida y facilitar la movilidad de los trabajadores, así como la unidad del mercado de trabajo. Y todo ello, garantizando los niveles básicos de calidad que se derivan de la permanente observación y análisis del sistema productivo y de las demandas de la sociedad". A tal efecto, debe "identificar y definir las cualificaciones profesionales más significativas que en cada momento requiera el sistema productivo, sin que ello suponga regulación del ejercicio profesional o la atribución en exclusiva de unas determinadas funciones a concretas cualificaciones, ni afecte al contenido de las relaciones laborales. Asimismo, debe establecer los contenidos formativos básicos que en cada caso resulten necesarios, con el fin de que las ofertas formativas garanticen la adquisición de las competencias profesionales más apropiadas para el desempeño profesional".

Entrando ya en el examen de los extremos controvertidos, hay que indicar, en primer lugar, que la recurrente parece referir sus pretensiones a las organizaciones representativas de los trabajadores rurales por cuenta propia en el ámbito estatal. No hablaría, por tanto, en nombre propio sino de otras entidades no identificadas en concreto y cuya representación no habría acreditado. De confirmarse esta circunstancia, sobre la que nada dice el Abogado del Estado, la Sala debería planteársela a las partes, de acuerdo con el artículo 33.2 de la Ley de la Jurisdicción , pues podría comportar la inadmisión del recurso por falta de legitimación de la actora.

La demanda, ciertamente, se mueve en la ambigüedad y en unas ocasiones habla de la Unió de Pagesos de Catalunya y reivindica para ella el derecho a ser oida en la elaboración y modificación de Catálogo General; en otras, lo reclama para las organizaciones representativas de los trabajadores rurales por cuenta propia en el ámbito estatal; y en las restantes habla de los intereses del sector que tales trabajadores rurales integran. Ahora bien, precisamente por el planteamiento que hace, hay que reconocer que, en tanto asociación representativa de esos intereses cuyo marco de actuación es Cataluña pero que también se proyecta más allá de la Comunidad Autónoma, participa de la pretensión de fondo que defiende, lo que nos permite superar la posible inadmisibilidad del recurso y entrar en el fondo del litigio.

Ha de advertirse que el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 contempla la intervención del Consejo Escolar del Estado y del Consejo General de la Formación Profesional, órganos de representación de los intereses relevantes en los planos educativo y socioeconómico e institucional, respectivamente. Es decir, quiere que sean oidas antes de la elaboración o modificación del Catálogo, instancias que expresan la pluralidad de intereses concernidos. En este contexto, podría entenderse que la Unió de Pagesos de Catalunya cuestionase la composición del Consejo General de la Formación Profesional, pero no es eso lo que nos plantea, según precisa en sus conclusiones. Por tanto, circunscrito el problema a determinar si la alegada falta de previsión de la audiencia a organizaciones representativas de los intereses de los trabajadores rurales por cuenta propia vicia ese precepto por infracción de las normas invocadas, la respuesta debe ser negativa.

En primer lugar, porque la recurrente en ningún momento ha acreditado --ni intentado acreditar-- la premisa de la que parte: la falta de representación en el Consejo General de Formación Profesional de los intereses de los que habla. Así, ni ofrece datos al respecto en la demanda, ni solicitó el recibimiento a prueba para establecerlo. El hecho de que la Unió de Pagesos de Catalunya no forme parte de él, no impide que otras organizaciones sindicales o empresariales de entre las que forman parte de aquél órgano, diecinueve por cada parte, los expresen. En consecuencia, no pudiendo dar por establecido el presupuesto del que arranca el razonamiento de la impugnación, decae la conclusión a la que llega.

Sentado lo anterior, hay que decir que no se aprecia entre el objeto del artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 y los intereses que defiende la Uniò de Pagesos de Catalunya la conexión suficiente que justifique su derecho a ser oida en la elaboración o modificación del Catálogo. Desde luego, tal relación no puede afirmarse por el mero hecho de que una de las familias profesionales incluidas en el Anexo I de aquél sea la "Agraria". Es verdad que esta organización puede afirmar su interés en la formación profesional agraria, pero se trata de un interés mediato. Muy distinto, desde luego, del que asistía a la COAG al reclamar su derecho a participar en la Comisión de Seguimiento del Acuerdo sobre Política de Inversiones y Empleo Agrario, suscrito el 14 de noviembre de 1996 en el supuesto invocado por la actora. No es difícil apreciar el nexo sustancial existente entre los intereses que representa aquella y la materia sobre la que debía ocuparse esta. Pero si la COAG tenía derecho a estar presente en dicha Comisión --y así se lo reconoció la Sentencia de 19 de enero de 2000 (recurso 235/1998 )-- no ocurre lo mismo aquí con las pretensiones de la Unió de Pagesos de Catalunya por la razón indicada.

La jurisprudencia de la Sala sobre la participación de las asociaciones voluntarias en la elaboración de disposiciones generales, trasladable a este caso dadas las características del Catálogo Nacional de Cualificaciones Profesionales, confirma esta conclusión. La Sentencia de 21 de junio de 2004 (recurso 70/2002 ) resume, con citas de otras anteriores, la doctrina del Tribunal Supremo precisamente a propósito de una asociación constituida al amparo de la Ley 19/1977 . De acuerdo con ella, "la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata, como es el caso, de asociaciones voluntarias, de naturaleza privada, que aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley", la representación" a que se refieren el artículo 105 a) de la Constitución y 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. No es de extrañar, después de lo que se ha dicho, que el Consejo de Estado, cuyo dictamen obra en el expediente, no planteara ningún reparo a lo que dispone el artículo 9.1 del Real Decreto 1128/2003 .

Por tanto, el recurso contencioso-administrativo debe ser desestimado.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,