STS, 21 de Abril de 2004
| Ponente | Pedro José Yagüe Gil |
| ECLI | ES:TS:2004:2613 |
| Número de Recurso | 6482/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 21 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Abril de dos mil cuatro.
Visto el recurso de casación nº 6482/01, interpuesto por el Procurador Sr. Bencit Martínez, en nombre y representación de D. Luis Enrique, contra la sentencia dictada en fecha 16 de Marzo de 2001, y en su recurso nº 1016/98 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre declaración de caducidad de concesión de dominio público marítimo terrestre, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de D. Luis Enrique, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de Octubre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante el Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 26 de Noviembre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y anule la resolución que declaró la caducidad de la concesión.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 31 de Octubre de 2002, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de Marzo de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 9 de Marzo de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de Abril de 2004, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 16 de Marzo de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 1016/98, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Luis Enrique contra la resolución del Ministerio del Medio Ambiente de fecha 7 de Septiembre de 1998, que decidió lo siguiente:
"I) Declarar la caducidad de la concesión transferida mediante Orden Ministerial a D. Luis Enrique para construcción de una casa, para vivienda y baños, en el lugar denominado "Cabezo de Arráez", en el término municipal de Mazarrón (Murcia), con orden de retirada de las obras e instalaciones fuera del dominio público marítimo-terrestre.
II) Ordenar a D. Luis Enrique que en el plazo de treinta (30) días naturales a partir del recibo de la presente resolución, ejecute el levantamiento de las obras con reposición y restitución de las cosas a su estado anterior, significándole que, en caso contrario, se procederá por la Administración a la ejecución subsidiaria a su costa conforme a lo establecido en la vigente Ley de Costas (artículo 107) y la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (artículo 95 y 96 a 98).
III) Ordenar a la Demarcación de Costas del Ministerio de Medio Ambiente en Murcia que lleve a cabo el acta de reversión".
Esa declaración de caducidad la fundó la Administración en la circunstancia de haberse incumplido unilateralmente por el concesionario el clausulado de la concesión, ya que la superficie realmente ocupada es de 556'51 metros cuadrados de los que 373'49 corresponden a superficie edificada, frente a lo autorizado que es de 307'10 metros cuadrados a ocupar de los que 164'70 correspondían a edificación, representando la superficie realmente construida un incremento muy superior al 10% de lo autorizado en el título concesional; y también se ha aumentado el volumen de la edificación al construir una planta inferior en la fachada posterior aprovechando el desnivel del promontorio rocoso sobre el que se asienta la vivienda. Y sin que las autorizaciones de obras concedidas posteriormente por la Administración hayan supuesto modificación de la concesión al referirse sólo a obras de conservación y mantenimiento.
En su demanda, el actor esgrimió en sustancia los siguientes argumentos impugnatorios:
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- Se había producido la caducidad del expediente, por lo que la resolución recurrida es nula.
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- En todo caso, no existió incumplimiento de la concesión que pueda motivar su caducidad.
En esta última argumentación, además de negar el incumplimiento, la parte demandante alegaba, primero, que se había aplicado a un situación del año 1975 una normativa muy posterior en el tiempo, a saber, la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento de 1989, en lugar de la Ley de Costas de 1969 y la Ley de Puertos de 1928; y segundo, que se infringieron los principios de presunción de inocencia (al cargarse contra el interesado la no constancia en el expediente de un proyecto de obras) y de no indefensión en el procedimiento (por no haberse dado trámite de audiencia con carácter previo a la resolución definitiva).
La Sala de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso administrativo con base sustancial en los siguientes argumentos: primero, que el instituto de la caducidad no es aplicable a los expedientes de las concesiones del dominio público marítimo terrestre, por el interés general que conllevan (artículos 92.4 y 43.4 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre) y porque resultan inaplicables los artículos 20.6 del Reglamento 1398/93, sobre ejercicio de la potestad sancionadora y 146.13 del Reglamento de Costas, que se refiere al otorgamiento de autorizaciones y concesiones, lo que no es el caso; segundo, que la Administración ha acreditado que el concesionario ha ocupado más terreno que el concedido y ha edificado más suelo del autorizado, pues la concesión, (por remisión al Proyecto del Arquitecto Sr. Rogelio), se refería a la ocupación de 200 metros cuadrados y a la edificación de 80 metros cuadrados, y en el acta de replanteo se fijó finalmente la de 307'10 y 164'70 metros cuadrados, respectivamente, siendo así que lo ocupado en la realidad han sido 556'51 y 373'49 metros cuadrados, también respectivamente; y, tercero, que el actor no ha acreditado que en las sucesivas y posteriores solicitudes fuera autorizada mayor ocupación.
Contra esa sentencia ha formulado el actor recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos, a saber:
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- Infracción del artículo 43.4 de la Ley 30/92, de 26 de Noviembre, (en su redacción anterior a la reforma de 19 de Enero de 1999), al interpretar la Sala de instancia que ese precepto, que regula la caducidad del expediente, no resulta aplicable a expedientes que afecten a concesiones demaniales.
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- Inaplicación del régimen jurídico adecuado a la concesión del actor, al haber aplicado la Sala de instancia a actos acaecidos en 1975 los supuestos de caducidad de concesiones de la Ley de Costas de 1988, situación que la Sala de la Audiencia Nacional no ha querido corregir pese a denunciarse en la demanda.
Motivos que hemos de examinar a continuación, si bien ya desde ahora anunciamos su desestimación.
El primer motivo debe ser rechazado, por las razones que dijimos en nuestra sentencia de 3 de Marzo de 2004 (casación 1334/01, Ponente Sr. Menéndez Pérez) y que literalmente fueron las siguientes:
"
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En la redacción originaria de la Ley 30/1992, aplicable aquí por razones temporales, no se establecía, en ella misma, un plazo máximo para resolver los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, ni tan siquiera con carácter subsidiario, esto es, para el caso de que tal plazo no estuviera establecido en las normas reguladoras del ámbito material sobre el que versaba el procedimiento, ya que tal plazo subsidiario sólo se fijaba en dicha ley, con una duración de tres meses, para los procedimientos en que habían de resolverse las solicitudes formuladas por los interesados (véase el tenor de los artículos 42.2, párrafo primero, y 43.4 de dicha Ley en su redacción inicial y lo que ahora, tras la modificación operada por la Ley 4/1999, se dispone en los números 2 y 3 de su artículo 42).
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Tal plazo máximo, tratándose de expedientes dirigidos a declarar la caducidad de concesiones, tampoco se establece en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, ni en el Reglamento General para su desarrollo y ejecución, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre.
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Ni tampoco devenía de aplicación, en el caso enjuiciado, el de tres meses establecido con carácter subsidiario en el artículo 3.1 del Real Decreto 1778/1994, de 5 de agosto, de Adecuación de las normas reguladoras de los procedimientos de otorgamiento, modificación y extinción de autorizaciones a la Ley 30/1992, que entró en vigor el día 27 de agosto de 1994, pues aunque se entendiera que el procedimiento de declaración de caducidad de una concesión está comprendido en el ámbito de aplicación de dicho Real Decreto, es lo cierto que el procedimiento que nos ocupa se incoó, tal y como se dice en el motivo que examinamos, el 23 de marzo de 1994, ordenando la Disposición Transitoria única del repetido Real Decreto, referida al Régimen transitorio de los procedimientos, que los iniciados con anterioridad a su entrada en vigor se regirán por la normativa anterior. Y
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No hay identidad de razón, ni procede por tanto la aplicación analógica de las normas, entre el supuesto objeto de esta litis y los que caen en la órbita de lo dispuesto en los artículos 103.1.b) y 132 que se invocan en el motivo. Ni el principio de equidad ni el de seguridad jurídica imponen para un supuesto como el de autos, regido en todo caso por lo pactado en el negocio jurídico concesional, la sujeción a un plazo de caducidad del procedimiento dirigido a constatar el incumplimiento de lo pactado con sus consecuentes efectos jurídicos.
Estas mismas razones son aplicables al caso de autos para rechazar el motivo, si bien debemos precisar lo siguiente:
En el presente caso, la providencia de incoación del expediente de caducidad es de fecha 7 de Diciembre de 1994 (es decir, posterior a la entrada en vigor del Decreto 1778/94, de 5 de Agosto), y, a la vista de esta circunstancia, debemos concluir ahora que ese Real Decreto no es aplicable a los procedimientos de caducidad o extinción de concesiones del dominio público marítimo terrestre, a la vista de la definición que se da en su artículo 1-1-2 del concepto de autorización (asimilado en su Exposición de Motivos a las licencias, permisos, habilitaciones y otros), como aquella intervención de la Administración que "permite a los particulares el ejercicio de una actividad", cosa distinta a la ocupación del dominio público.
En consecuencia, no pudo producirse en el caso de autos la caducidad del procedimiento porque no existía a la sazón plazo para resolver, según lo dicho.
A esta misma conclusión ha llegado este Tribunal Supremo en su sentencia de 31 de Marzo de 2004 (casación nº 5371/01, Ponente Sr. Fernández Valverde) respecto de un supuesto análogo de caducidad de un expediente de deslinde de los regulados en la Ley de Costas 22/88.
Tampoco el segundo motivo puede ser aceptado. En él se achaca al acto y a la sentencia haber aplicado a unos hechos ocurridos en el año 1975 una legislación entonces no vigente.
Dejando aparte la defectuosa formulación del motivo (por cuando no se especifica cuáles son los preceptos o jurisprudencia que se reputan infringidos, incumpliendo así la carga procesal que al recurrente impone el artículo 92-1 de la Ley Jurisdiccional 29/98) y dejando también aparte la circunstancia de que no se formula ningún motivo por incongruencia omisiva de la sentencia, lo que es obligado si se quiere remediar en casación la falta de respuesta de la Sala de instancia a ese argumento, dejando aparte todo ello, resulta que el artículo 55-6º del Decreto-Ley de Puertos del año 1928 se remitía respecto de las causas de caducidad a lo consignado en las condiciones concesionales, y la que nos ocupa, en su apartado nº 13, especificaba que sería causa de caducidad la falta de cumplimiento de cualquiera de aquéllas.
Sobre la realidad del incumplimiento de la extensión del terreno ocupado y construido es suficientemente expresiva la sentencia impugnada, siendo ello un hecho no discutible en casación.
Así, pues, ese incumplimiento constituía por sí mismo una causa de caducidad.
Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley 29/98), si bien esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.400'00 euros, (artículo 139- 3), a la vista de las actuaciones procesales.
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 6482/01 formulado por D. Luis Enrique contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 16 de Marzo de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 1016/98.
Y condenamos a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación. Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.400'00 euros.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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