STS, 30 de Septiembre de 2013

En el proceso contencioso-administrativo número 683/2008, la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 17 de julio de 2009 , cuyo fallo dice literalmente:

ESTIMANDO EN PARTE el recurso contencioso administrativo promovido por la representación procesal de la entidad MAPFRE VIDA contra la resolución, de 18 de diciembre de 2007, del Ministro de Economía y Hacienda a que este pleito se refiere, DEBEMOS ANULAR Y ANULAMOS, por no ser conforme a derecho, el particular de dicha resolución que impone a la actora una multa de 150.000 € y amonestación privada, que se deja sin efecto, CONFIRMANDO el resto de las sanciones impuestas, por ajustarse a derecho.

No procede hacer expresa imposición de costas .

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Contra la referida sentencia prepararon el Abogado del Estado y la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA recursos de casación, que la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparados mediante providencia de fecha 17 de septiembre de 2009 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 5 de noviembre de 2009, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que habiendo por presentado este escrito junto a sus copias, se sirva tenerme por personada y parte en la representación que ostento, teniendo por interpuesto en tiempo y forma el recurso de casación preparado contra la Sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada en el Recurso 50/2008, con fecha 17 de julio de 2009 , admitiéndolo a trámite, y dicte Sentencia casando la Sentencia recurrida y declarando anular y dejar sin efecto por su evidente disconformidad con el ordenamiento jurídico la Orden del Excmo. Ministro de Economía y Hacienda, de fecha 18 de diciembre de 2007, dictada en el expediente MAR/315/07 seguida contra MAPFRE VIDA por la Secretaría de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias del Ministerio de Economía y Hacienda, todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada.

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Emplazadas las partes, el Abogado del Estado recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 7 de diciembre de 2009, presentó, asimismo, escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

que tenga por interpuesto el presente recurso y, previos los trámites legales dicte sentencia por la que se case la recurrida en cuanto estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo, y se dice nuevo fallo mas ajustado al ordenamiento jurídico.

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Por Providencia de 25 de febrero de 2010, se admiten los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y por la representación de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA.

Por providencia de fecha 11 de octubre de 2012, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 30 de enero de 2013, suspendiéndose el mismo por providencia de fecha 18 de diciembre de 2012, por reunirse la Sala en Pleno y señalándose nuevamente para el día 20 de marzo de 2013.

Con fecha 28 de febrero de 2013 se dictó la siguiente providencia:

Constando que en los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y por la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA, no han formulado dichas partes escritos de oposición, como partes recurridas, con la finalidad de que no se produzca indefensión, y con suspensión del señalamiento efectuado para el día 20 de marzo de 2013, dése traslado para que si lo consideran oportuno se puedan personar en el presente procedimiento como partes recurridas en el plazo de treinta días y, en su caso, formulen escrito de oposición en el mismo plazo .

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El Abogado del Estado, presentó escrito de oposición el día 3 de abril de 2013, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formulado escrito de oposición al recurso, debiendo ser inadmitido el cuarto motivo y rechazados los demás motivos y desestimado el recurso, confirmando la sentencia recurrida. Con condena en costas.

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La Procuradora Doña Alicia Casado Deleito, en representación de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA, presentó escrito el 17 de abril de 2013, en el que tras exponer los razonamientos que creyó oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito, me tenga por personada como parte recurrida en nombre de MAPFRE VIDA en el recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado, entendiéndose conmigo las sucesivas diligencias referentes al mismo, se tenga por formalizada la impugnación de esta parte al mencionado recurso y, previos los trámites procesales pertinentes, proceda a la desestimación íntegra del mismo por los motivos aducidos en el presente escrito de impugnación confirmando la Sentencia recurrida en cuanto a la anulación de la sanción impuesta a mi representada por el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas formativas en materia de prevención del blanqueo de capitales.

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Por providencia de fecha 25 de abril de 2013, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 2 de julio de 2013, suspendiéndose el mismo por providencia de fecha 29 de mayo de 2013, por reunirse la Sala en Pleno, y señalándose nuevamente para el día 25 de septiembre de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

Los recursos de casación que enjuiciamos se interponen por el Abogado del Estado y por la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada el 17 de julio de 2009 , que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo formulado contra la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda de 18 de diciembre de 2007, que le impuso las sanciones de multa de 500.000 euros y amonestación privada, de 250.000 euros y amonestación privada, de 150.000 euros y amonestación privada, de 100.000 euros y amonestación privada y de 200.000 euros y amonestación privada, como autora responsable de la comisión de cinco infracciones graves previstas en el artículo 3, apartados 1 , 2 , 3 , 7 y 8 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, en relación con lo dispuesto en el artículo 5.5 del mismo cuerpo legal , que se confirman, a excepción de la sanción impuesta de multa de 150.000 euros y amonestación privada que se anula y se deja sin efecto.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de estimación parcial del recurso contencioso-administrativo con base en los siguientes razonamientos jurídicos:

[...] Los dos primeros motivos de impugnación se han de examinar y resolver conjuntamente en cuanto que se refieren a aspectos generales del procedimiento sancionador objeto de este recurso.

En primer lugar se ha de señalar que esta Sala comparte la posición de la recurrente de que es de aplicación a un procedimiento sancionador como el presente principios como el de tipicidad y seguridad jurídica, de forma que nadie puede ser sancionado por una conducta que no esté tipificada por Ley ni las disposiciones sancionadoras pueden ser objeto de interpretación extensiva ni analógica, por disposición del artículo 4.2 del Código Civil y por exigencias del principio de seguridad jurídica proclamado por el artículo 9.3 CE .

La norma sancionadora de cuya interpretación tratamos es el artículo 3, apartados 1 , 2 , 3 , 7 y 8 de la ley 19/1993, de 28 de diciembre , de establecimiento de medidas de prevención del blanqueo de capitales, que impone a los sujetos destinatarios del texto legal, entre ellos las entidades de seguro de vida como la recurrente, las obligaciones siguientes:

1. Exigir, mediante la presentación de documento acreditativo, la identificación de sus clientes en el momento de entablar relaciones de negocio, así como de cuantas personas pretendan efectuar cualesquiera operaciones, salvo aquellas que queden exceptuadas reglamentariamente. Los requisitos para la identificación de los clientes que no hayan estado físicamente presentes en el momento del establecimiento de la relación de negocios o de la ejecución de operaciones se determinarán reglamentariamente.

Los sujetos obligados recabarán de sus clientes información a fin de conocer la naturaleza de su actividad profesional o empresarial. Asimismo, adoptarán medidas dirigidas a comprobar razonablemente la veracidad de dicha información.

Cuando existan indicios o certeza de que los clientes no actúan por cuenta propia, los sujetos obligados recabarán la información precisa a fin de conocer la identidad de las personas por cuenta de las cuales actúan.

Los sujetos obligados no estarán sometidos a las obligaciones de identificación establecidas en este apartado cuando su cliente sea una institución financiera domiciliada en el ámbito de la Unión Europea o en aquellos terceros Estados que, por establecer requisitos equivalentes a los de la legislación española, determine la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias.

2. Examinar con especial atención cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza, pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales procedentes de las actividades señaladas en el artículo 1. En particular, los sujetos obligados examinarán con especial atención toda operación compleja, inusual o que no tenga un propósito económico o lícito aparente, reseñando por escrito los resultados del examen.

3. Conservar durante un período mínimo de cinco años los documentos que acrediten adecuadamente la realización de las operaciones y la identidad de los sujetos que las hubieran realizado o que hubieran entablado relaciones de negocio con la entidad, cuando dicha identificación hubiera resultado preceptiva. Reglamentariamente podrá ampliarse el período mínimo de conservación de documentos al que se refiere este párrafo.

7. Establecer procedimientos y órganos adecuados de control interno y de comunicación a fin de prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales. En particular, los sujetos obligados establecerán una política expresa de admisión de clientes.

La idoneidad de dichos procedimientos y órganos será supervisada por el Servicio Ejecutivo, que podrá proponer las medidas correctoras oportunas. En todo caso, dichos procedimientos y órganos serán objeto de examen anual por un experto externo.

8. Adoptar las medidas oportunas para que los empleados de la entidad tengan conocimiento de las exigencias derivadas de esta Ley. Estas medidas incluirán la elaboración, con la participación de los representantes de los trabajadores, de planes de formación y cursos para empleados que les capaciten para detectar las operaciones que puedan estar relacionadas con el blanqueo de capitales y para conocer la manera de proceder en tales casos....

Se ha de recordar que el artículo 2 de dicha Ley, en su párrafo primero, dispone:

Quedarán sujetas a las obligaciones establecidas en la presente Ley:

- Las Entidades de Crédito.

- Las Entidades Aseguradoras autorizadas para operar en el ramo de vida.

- Las Sociedades y Agencias de Valores.

- Las Instituciones de Inversión Colectiva.

- Las Sociedades Gestoras de Instituciones de Inversión Colectiva y de Fondos de Pensiones.

- Las Sociedades Gestoras de Cartera.

- Las Sociedades emisoras de Tarjetas de Crédito.

- Las personas físicas o jurídicas que ejerzan actividad de cambio de moneda, sea o no como actividad principal.

El artículo 5.2 de la misma Ley prescribe:

Sin perjuicio de lo previsto en el apartado siguiente, constituirán infracciones graves el incumplimiento de las obligaciones previstas en los apartados 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 y 9 del artículo 3, incluida la no adopción de medidas correctoras propuestas por el Servicio Ejecutivo a las que se alude en el artículo 3.7, anterior.

Pues bien, a la vista de estos preceptos y lo arriba señalado sobre la aplicación de determinados principios en el ámbito sancionador administrativo, lo cierto es que en el presente caso se habrá de valorar una por una las infracciones por las que ha sido sancionada la recurrente para poder concluir si se ha producido la vulneración de esos principios, no debiéndose olvidar que el artículo 1 de la referida Ley 19/1993 establece con claridad:

Esta ley regula las obligaciones, las actuaciones y los procedimientos para prevenir e impedir la utilización del sistema financiero, así como de otros sectores de actividad económica, para el blanqueo de capitales procedentes de cualquier tipo de participación delictiva en la comisión de un delito castigado con pena de prisión superior a tres años

A la luz del citado precepto, es evidente que la finalidad de dicha Ley es de carácter meramente preventivo, de modo que el sujeto afectado por la misma está obligado a cumplir las obligaciones en ella contenidas, con independencia de que se produzca o no el blanqueo de capitales, lo cual es un delito. Por ello, se ha de valorar, eso sí con aplicación de los citados principios de tipicidad y seguridad jurídica, si el sujeto legalmente obligado a cumplir esas obligaciones no lo ha hecho, ya sea por dolo o negligencia, pues también en este punto se ha de acreditar la culpabilidad al no ser admisible una responsabilidad objetiva por el resultado. Es decir, se ha de probar en este caso que la encartada no ha cumplido con esas obligaciones que para la prevención del blanqueo de capitales le exige la citada Ley, para lo cual no es requisito imprescindible que se hayan producido un concreto blanqueo de capitales porque, a "sensu contrario", si este se ha producido, en ese momento se ha habría entendido que no se han cumplido con esas obligaciones.

Respecto a las supuestas faltas de garantías en el pliego de cargos, esta Sala no aprecia que en el mismo (folios 254 a 273 del expediente) se hayan expuesto los hechos de la forma generalizada que alega la recurrente y hasta el punto de producirle indefensión, pues aquel recoge idénticos hechos a los declarados probados en la resolución recurrida (folios 853 a 872); hechos que, como luego se expondrá, contienen de forma muy pormenorizada y detallada los supuestos incumplimientos por lo que luego es sancionada la expedientada. Por otro lado, el actor no reseña cuáles son los concretos hechos que a su entender no se recogían en el pliego de cargos y luego se introdujeron por la propuesta de resolución y fue sancionada con base a los mismos.

En la citada propuesta de resolución se exponen los mismos hechos del pliego de cargos (folios 485 a 503). Se ha de recordar que en el citado pliego de cargos se recoge la tipificación de las infracciones, que las concreta en siete, mientras que en la propuesta de resolución las reduce seis, y en la resolución final se fijan en cinco. La circunstancia de que los distintos órganos administrativos, ante los mismos hechos, efectúen diferentes calificaciones en absoluto vulnera la normativa sancionadora administrativa, pues lo prohibido es la alteración de los hechos. Además, en este caso lo que ha ocurrido es que se han reducido las infracciones que se califican pero no se han introducido nuevas, que en cualquier caso y con base a los mismos hechos cabe hacerlo, aparte de que se ha respetado en todo momento el tramite de audiencia al interesado, que ha conocido siempre la imputación que existía sobre el mismo, de forma que no se ha vulnerado el principio acusatorio ni el de derecho a la defensa, recogidos en el artículo 24 de nuestra vigente Constitución .

[...] La primera infracción por la que es sancionada la recurrente es por incumplimiento de la obligación de establecer procedimientos y órganos adecuados de control interno y de comunicación a fin de prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales ( Art. 3.7 y 5.2 de la Ley 19/1993 ).

En esencia, el acto recurrido toma como hechos para efectuar tal imputación el informe emitido por el Servicio Ejecutivo tras su visita a la entidad en el mes de octubre de 2005, en el que se hace hincapié que a 31 de diciembre de 2004 la interesada disponía de una plantilla formada por 1.094 empleados y 375 oficinas, aparte de 5.533 agentes de seguros que constituye su red de mediadores, con un beneficio neto en el ejercicio de 2004 de 81.232 miles de euros, fondos de 350.388 miles de euros (53.646 miles de euros de capital social), activo de 11.355.179 miles de euros y unos recursos de clientes por importe de 10.626.518 miles de euros, con una cuota de negocio en el mercado español de vida del 9,9%, y suscritas unas 500.000 pólizas de vida individual.

Ante estos datos del citado informe, se resalta por la resolución recurrida, y así se constata en los hechos probados, que la expedientada carece de una unidad específica operativa de prevención del blanqueo de capitales. Este punto es, como arriba se adelantó, objeto de impugnación por parte de la recurrente pues entiende que se le está exigiendo una exclusividad que no requiere el referido tipo por el que es sancionada.

Sin embargo, coincide esta Sala que ante una entidad de la naturaleza y volumen de negocio de la recurrente es obvio que la misma tenga un órgano de control a esos efectos exigidos por la citada normativa de prevención de blanqueo de capitales y acorde con dichas características, que no puede ser en este caso mas que una unidad específica, pues de lo contrario no tendrá ese órgano el carácter de "adecuado" que exige dicho precepto legal.

Además, en el escrito de recomendaciones del Servicio Ejecutivo, de 16 de diciembre de 2005, remitido a la entidad actora se indica que, a la necesidad de establecer un sistema de prevención eficiente y dada la estructura organizativa de prevención del blanqueo que tiene la entidad, era imprescindible crear una unidad o departamento operativo dedicado con carácter exclusivo a esas labores de prevención, dotándolo de medios técnicos y humanos. Coincide también este Tribunal con la resolución recurrida en que una entidad de las dimensiones de la demandante debería, antes del inicio de la Inspección (2005), haberse dotado por propia iniciativa de personal dedicado exclusivamente a dicha tarea de prevención de blanqueo. Sin embargo, esa entidad, en su escrito de contestación de 10 febrero de 2006, reconoce que no era necesario por el momento incrementar los medios personales de los que ya dispone.

También por ese Servicio Ejecutivo, en dicha comunicación de 16 de diciembre de 2005, se advierte a la interesada de que no dispone de un procedimiento de análisis de operaciones que pudieran estar vinculadas al blanqueo de capitales u operaciones complejas, inusuales o que no tengan un propósito lícito aparente, pues el órgano de control sólo analiza las operaciones sospechosas que les comunican los responsables de los centros de gestión territorial. Igualmente, apunta el Servicio que no dispone la interesada de una aplicación informática de apoyo; deficiencias estas que son comunicadas a la actora, que contestó el 7 de abril de 2006 señalando que no podía facilitar las fases y calendario de implantación de la referida aplicación informática.

La recurrente reconoce en sus alegaciones de 28 de agosto de 2007 (tras el pliego de cargos), y ahora en sede judicial, que procedió a encargar a un proveedor externo el diseño de una aplicación informática (denominada PEDRA) que permitiese el análisis de operaciones sospechosas, la realización automática del reporting sistemático, la detección automática del fraccionamiento de operaciones o de su procedencia de un territorio considerado paraíso fiscal, etc, es decir, que da cumplimiento a dicha recomendación. Sin embargo, la propia recurrente reconoce en este escrito de 28 de agosto de 2007 (documento 35 del expediente) que procedió a la paralización de esa aplicación informática a la vista de la incoación del expediente sancionador.

El escrito de la Inspección indica que la entidad no dispone de un procedimiento específico para responder a los requerimientos de información realizados por autoridades relacionadas con el blanqueo de capitales, de modo que todos los requerimientos en general se canalizan a través de la Asesoría Jurídica, pero si se refieren a dicho blanqueo, se comunican al órgano de control, a efectos informativos. Esta carencia, como bien apunta la resolución recurrida, deriva de no existir un órgano específico de prevención que obliga a que otras unidades tengan que responder a esos requerimientos.

Finalmente, el informe de la Inspección también indica que la normativa interna de la entidad inspeccionada no contempla ningún procedimiento de conocimiento del cliente, limitándose a señalar que se recabará la información necesaria para conocer la naturaleza de la actividad profesional o empresarial de los clientes. La propia resolución recurrida reconoce que la interesada ha implantado en este sentido medidas correctoras en los términos recomendados por el Servicio Ejecutivo, pero lo cierto es que antes de ese momento dicha entidad no cumplía con la obligación exigida por la Ley.

En consecuencia, se ha acreditado debidamente en el expediente que la actora ha incumplido la obligación legal exigida por el artículo 3.7 de la Ley 19/1993 , pues todas estas deficiencias arriba expuestas revelan que la misma no ha establecido procedimientos y órganos de control interno adecuados en los términos exigido por dicho precepto y arriba expuestos, adecuación que ha de ser la arriba expuesta dadas las características de una empresa como la recurrente.

Respecto a la alegación de dicha parte de que esa imputación de inexistencia de procedimiento para el análisis de operaciones sospechosas constituye de por sí otra de las infracciones que se le imputan, concretamente la del artículo 3.2 de la Ley 19/93 , se ha de rechazar la misma. Como bien apunta la resolución recurrida, en este caso no concurren los requisitos del artículo 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , pues esa falta de procedimientos no impidió a la actora realizar análisis de 5 operaciones hasta septiembre de 2005; y en la propuesta de resolución sólo se habla de que la insuficiencia de recursos humanos explica la deficiencia de un procedimiento de análisis de operaciones, es decir, sólo hace referencia a los procedimientos, pero no se establece una conexión entre esa falta de procedimiento y la especial atención a las operaciones a que se refiere dicho artículo 3.2 de la Ley 19/1993 .

Por otro lado, no existe necesariamente vinculación entre esos dos preceptos legales, pues incluso en el caso de que se tuvieran implantados los procedimientos y órganos de control adecuados podría ser que la interesada no examinara con especial atención las operaciones a que se refiere tal precepto legal, o que no existan esos procedimientos y sí se realizaran esos exámenes especiales, o que falten esos procedimientos y hubiera incumplimientos de la obligación de examinar esas operaciones.

[...] En segundo lugar, se le sanciona a la recurrente por incumplir la obligación de examinar con especial atención cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza, pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales ( artículo 3.2, en relación con el artículo 5.2 de la Ley 18/1993 ).

La resolución recurrida señala que la entidad recurrente ha comunicado, hasta septiembre de 2005, 7 operaciones sospechosas y ha realizado el análisis de 5 de ellas. La interesada no ha realizado más exámenes especiales o, al menos, no ha reseñado por escrito los resultados de su examen. De los escritos de alegaciones, refiere el acto recurrido, se deduce que si la realización de algún examen de la operación en cuestión se hubiera reflejado en su momento, hubiera podido ser considerado como parte del cumplimiento de dicha obligación legal, pero no se cumple la misma cuando se ha procedido al examen de 5 operaciones hasta septiembre de 2005 por parte de una empresa del tamaño de la recurrente.

Las citadas cinco operaciones las deduce la resolución recurrida de la documentación que le remitió la interesada a un requerimiento de la Inspección, que abarcaba los años 2003, 2004, 2005 y 2006 y de la que sólo se apreció que en esas cinco operaciones se habían reseñado por escrito los resultados del examen, tal como exige el artículo 5 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio , que aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre. Para el acto recurrido es claro que la interesada no ha cumplido con el tercer requisito de dicho precepto más que en sólo cinco casos en cuatro años, dejando de examinar muchas operaciones más ("miles" especifica la resolución) que podrían ser consideradas inusuales de acuerdo con los propios criterios de la entidad y de los establecidos la normativa en vigor desde hacía más de 10 años.

Se ha de recordar que el artículo 5.1 de dicho Real Decreto 925/1995 , con vigencia de 22 de abril de 2005, por el que se prueba el reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, establece:

1. Los sujetos obligados examinarán con cuidadosa atención, siguiendo el procedimiento interno que establezcan, cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza, pueda estar aparentemente vinculada al blanqueo de capitales procedentes de las actividades señaladas en el artículo 1. En particular, los sujetos obligados examinarán con especial atención toda operación compleja, inusual o que no tenga un propósito económico o lícito aparente, reseñando por escrito los resultados del examen. A tal fin, el procedimiento interno de cada sujeto obligado determinará expresamente qué operaciones deben reputarse complejas, inusuales o sin propósito económico o lícito.

Con vigencia 6 de julio de 2003 el artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , prescribe:

Los sujetos mencionados en el artículo precedente quedarán sometidos a las siguientes obligaciones: 2. Examinar con especial atención cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza, pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales procedentes de las actividades señaladas en el artículo 1. En particular, los sujetos obligados examinarán con especial atención toda operación compleja, inusual o que no tenga un propósito económico o lícito aparente, reseñando por escrito los resultados del examen.

En el escrito de alegaciones de 28 de agosto de 2007 la recurrente señala que, a raíz de las recomendaciones del Servicio Ejecutivo de diciembre de 2005, en el Manual de Prevención del Blanqueo de Capitales ha incluido operaciones sospechosas en el sector asegurador, utilizando para ello, apunta el acto recurrido, el listado elaborado por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera (catálogo de Operaciones de Riesgo), lo que no significa que no fuera necesario examinar estas operaciones de forma especial antes de esa fecha.

Se ha de coincidir con la resolución recurrida en que lo esencial no es vincular la necesidad de realizar el examen especial a las operaciones sospechosas sino a las inusuales, porque así lo establece claramente el citado artículo 5 del RD 925/1995 ; además, ese examen se ha de reflejar por escrito, como lo estableció la Ley primeramente y luego esa norma reglamentaria que la desarrolla.

Resalta el acto recurrido que la entidad no cumplió con el tercer requisito de dicho precepto, es decir, la realización del examen especial, como se desprende del contenido de las distintas operaciones que fueron examinadas por el Servicio Ejecutivo y que le fueron entregadas por aquella a requerimiento de éste.

Con relación a esa documentación remitida, en primer lugar la resolución impugnada hace referencia a 14 operaciones con rescate anticipados durante el primer año por cuantías elevadas cuya referencia comienza por "AS". La actora reitera en su demanda lo que apuntó en fase de alegaciones: las tres primeras se refieren a pólizas concertadas a través del canal Bancaseguros (Cajamadrid), en las que tanto la prestación como la contraprestación se efectúan de forma automática en la cuenta del tomador en dicha entidad financiera. Ello igualmente sucede con las operaciones reseñadas a nombre de la Sra. Zaida y Sr. Samuel , septiembre de 2006, en las que al proceder todas ellas del canal Bancaseguros, tanto las prestaciones como las contraprestaciones se llevan a cabo en la cuenta corriente del propio cliente que, como condición indispensable para su celebración, ha de estar abierta antes de la entrada en vigor de la correspondiente póliza de seguro, quedando ligada dicha póliza a la referida cuenta corriente, tanto para el cobro de la prima como para el abono de los importes que correspondan.

Frente a tal argumentación, el acto recurrido señala que el hecho de que exista una cuenta corriente podría ser una razón para excepcionar el cumplimiento de identificación de un cliente como establece el artículo 4.2 del RD 925/1995 , pero no justifica que no se realice un examen especial, más cuando en el propio manual de procedimiento de la entidad, en su página 36, se recoge como operación de riesgo el rescate anticipado de seguros de vida en un intervalo relativamente corto de tiempo desde la contratación. En estos casos el rescate se produce dentro del primer año desde la contratación y por cuantías muy elevadas como es el primero de ellos en el que se producen tres rescates en el mismo día y por cuantías muy elevadas (419.883,34 €, 228.220,99€ y 228.220,99 €).

Con relación a las explicaciones que en fase alegaciones efectuó la interesada de estas operaciones de reembolso en menos de un año, la resolución recurrida insiste en que, aún siendo las mismas de riesgo de acuerdo con el propio manual de procedimiento de la entidad, no se realizó en su momento dicho examen por escrito exigido por la norma arriba expuesta, si bien ahora se dan unas explicaciones que podrían acercarse a ese examen especial, pero que no se había hecho hasta que el Servicio lo requiere. Pero es que incluso en el concreto caso del Sr. Alvaro , aunque se tratara de una inversión y de una desinversión, al hacerse en menos de un año, es una operación inusual, por lo que también se debería de efectuar el examen especial .

La recurrente señala que esta argumentación del acto administrativo está, en definitiva, reconociendo que dicha parte ha efectuado el examen exigido por la normativa aplicable a este caso, sin embargo esta Sala entiende que sólo es a partir del requerimiento cuando la parte cumple con esta exigencia legal, lo que revela que la misma hasta ese momento no la había cumplido, excepto en los citados cinco casos arriba referidos.

Sobre las operaciones efectuadas por un mismo tomador cuyas primas totales agregadas superan los 30.000 €, que se recogen en el Pliego 16 de Cargos, la propia recurrente reconoce que no se han considerado sospechosas dado que se ha comprobado que se tratan de operaciones realizadas en la mayoría de los casos en un mismo día por el mismo cliente con el objeto de diversificar la inversión. De hecho, añade la interesada, lo habitual es la entrega del importe de todas ellas a través de un único cheque cuyo importe es luego distribuido por la entidad en los diferentes productos que configuran la "cesta de inversión" más adecuada a las características del cliente y que previamente ha sido determinada por MAPFRE VIDA por el conocimiento que se tiene del mismo.

Resalta la resolución recurrida que estas operaciones se extraen de la documentación aportada por la hoy actora al responder a la petición del instructor, de 11 de abril de 2007, en la que se le requería una relación pormenorizada, de ser posible en formato electrónico, de todas las operaciones entre 25.000 y 30.000 € realizadas en los años 2003, 2004, 2005 y 2006 en las que el pago de la contraprestaciones no se haya realizado mediante domiciliación bancaria.

Sin embargo, se ha de destacar, en coincidencia con la resolución recurrida, que dichas operaciones están encuadradas en las operaciones de riesgo del reiterado manual por cuanto son superiores a 30.000 € y existe un riesgo asociado a las primas, aportaciones o prestaciones (tal como se indica en la página 35 del manual de procedimiento) porque se realizan, en este caso, mediante pago en cheque y cuyo carácter fraccionado podrían dar a entender que se intentaba eludir su comunicación, lo que lleva a la conclusión de que las mismas debieron ser objeto del examen especial por escrito exigido por la normativa arriba referida.

Señala también la resolución recurrida que en el referido manual de procedimiento de la entidad se reconoce, como operación de riesgo en el sector de seguros (página 33), y con independencia del momento de aprobación de dicho manual para la propia entidad, la de los "Tomadores individuales que mantengan varias pólizas en iguales o diferentes productos y que la suma total de las primas superen los 30.000 €". De entre los miles de operaciones facilitadas por la entidad que cumplen estos requisitos el citado acto destaca en particular 15 casos que se recogen en los hechos probados (de cuantías que van desde 120.202,42 € el menor hasta 2.108.000,00 el mayor), sin que hayan sido objeto de análisis y sin que en el escrito de alegaciones, de 28 de agosto de 2007, presentado por la interesada se aporte ninguna explicación al respecto, mientras que en las alegaciones de 6 de noviembre se limita justificar esa carencia de análisis, excepto en un caso, por tratarse de productos habitualmente comercializados por la entidad.

La recurrente reitera en su demanda el argumento esencial contenido en sus alegaciones sobre dichas operaciones, en el sentido de que éstas se refieren a productos comercializados habitualmente por la misma (seguros de rentas, modalidad RENTAMAS). Sin embargo, está alegación en absoluto desvirtúa, a criterio de esta Sala, la adecuada motivación que en tal sentido se recoge en la resolución recurrida pues estas operaciones se encuadraban con claridad en esos supuestos de operaciones de riesgos que se recogían en el referido Manual de prevención del Blanqueo de Capitales de la entidad con la indicación de operaciones sospechosas, que son reproducción del Catálogo de Operaciones de Riesgo elaborado por la Dirección General del Tesoro y Política Financiera.

En consecuencia, la resolución recurrida expresa la gran cantidad de operaciones de las que una entidad como la actora, con dos millones de clientes, no realizó el examen por escrito exigido por la normativa sobre prevención del blanqueo de capitales, lo que infiere indudablemente que la realización de ese examen en sólo cinco operaciones supone un claro incumplimiento de la obligación establecida en el artículo 3.3, en relación con el 5.2, ambos de la Ley 19/1993 .

Finalmente, se ha de rechazar la alegación de la actora respecto a la aplicación del artículo 4.4. del Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora aprobado por el Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, pues la inexistencia de medios humanos y técnicos que impiden realizar ese análisis especial no constituye otra infracción que sea a su vez medio de la comisión de la infracción por la que es sancionada, pues esa falta de examen especial es una conducta autónoma, a cuya comisión, eso sí, ayuda dicha carencia de medios.

[...] La tercera infracción por la que es sancionada la actora es el incumplimiento de la obligación de adoptar medidas de formación oportunas para que el personal de la entidad tenga conocimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 19/1993, sobre determinadas medidas para la prevención del blanqueo de capitales (artículo 3.8 de la Ley).

El informe de la Inspección del Servicio Ejecutivo indica que hasta el año 2004 la entidad no había facilitado a los empleados, agentes y corredores ninguna formación en materia de prevención de blanqueo de capitales. En 2004 parece que facilitó alguna formación en esta materia sólo a los formadores y a los asesores (empleados comerciales). En el año 2005, la interesada está impartiendo programas de formación presencial o a distancia para empleados y también a algunos agentes, aunque no se facilita documentación acreditativa de la asistencia a los cursos. Para la resolución recurrida la actora ha incumplido la obligación del artículo 3.8 de la Ley 19/1993 , tanto en el contenido de la formación como en la forma y en el número de empleados que la han recibido.

Recalca el acto recurrido el particular de los hechos probados que acredita que la entidad, que a 31 de diciembre de 2004 disponía de una plantilla formada por 1.094 empleados y 375 oficinas, que distribuye sus productos a través de su red de mediadores, agentes y corredores de seguros, contando con un total de 5.533 agentes de seguros, sin embargo no había adoptado hasta el año 2006 planes de formación y de cursos especiales, lo que demuestra una incorporación tardía de actividades de formación y un prolongado incumplimiento de la obligación contenida en la Ley y en su Reglamento (artículo 14.1 ). Las recomendaciones del Servicio Ejecutivo, en diciembre de 2005, son muy claras en materia de formación para la entidad, pero a fecha 28 de agosto de 2007 se indica en el escrito de alegaciones de esa parte que actualmente se está finalizando el diseño del programa de formación on-line en la materia. Esta contestación contradice la recomendación del Servicio Ejecutivo ya que en el mismo se habla de la necesidad de una formación de los empleados de carácter presencial, mientras se ha optado por la on-line.

Por otro lado, señala la resolución que los cursos impartidos en el año 2006 se basan en el Manual de Procedimiento y en el portal de la entidad. El primero no puede ser considerado como un plan de formación y de cursos especiales de formación (artículo 14 del Reglamento), sino sólo un documento de los que se ha de tener en cuenta a tal fin. El documento nº 39 aportado por la entidad es un mero listado de definiciones, cuyo detalle y profundidad no pueden ser apreciables dado que la duración de los cursos programados es escasa (1,5 a 3 horas) y los responsables de impartirlos no tienen ninguna especialidad formativa propia ni laboral en materia de prevención de blanqueo de capitales de acuerdo con los listados proporcionados por la entidad.

Respecto a los formadores, apunta el acto recurrido que son solo dos, por lo que es muy difícil que entre ambos se pueda realizar una evaluación continuada de una plantilla de más de 1000 empleados y de más de 5.5000 agentes dispersos geográficamente y que su currículo no refleja ninguna especialidad en la materia de prevención del blanqueo de capitales. Además, el portal no permite tener constancia de la información contenida en el mismo o de las consultas realmente efectuadas por el personal de la entidad, de manera que no se sabe el grado de aprovechamiento de los empleados volcada en el citado medio.

Con relación a las alegaciones de la interesada, el acto recurrido opone que, sobre la impartición de cursos con relación directa con el cliente, este supuesto deja fuera el contenido del artículo 14 del Reglamento, pues en la detección de estas operaciones pueden intervenir no sólo quienes formalizan operaciones sino también, por ejemplo, los responsables administrativos de los Centros de Gestión Territorial que comunican operaciones sospechosas al órgano de Control de la entidad. Añade la resolución recurrida que los agentes de seguros reciben formación a través de Itranet y de los cursos de formación que regularmente reciben, pero la interesada no ha detallado estos cursos para un colectivo de 5.500 personas dispersas geográficamente.

La resolución recurrida concluye afirmando que respecto al profesorado no se acredita por la entidad interesada que exista un profesorado al menos con licenciatura en Derecho o similar ni se aporta un curriculum del mismo. Sobre la duración de los cursos, no pueden ser los más adecuados unos que se limitan a entre 1,5 y 3 horas compartidas con otras materias. Y sobre el contenido no se pueden limitar los cursos de formación a definiciones de conceptos básicos. Sobre la comprobación del conocimiento, no se aporta sistema que permita la comprobación de que el curso ha sido mínimamente aprovechado.

Para esta Sala, tal se deduce de los hechos probados de la resolución recurrida y que arriba se han expuesto, en los años 2004 y 2005 se adoptó por la interesada medidas de formación de sus formadores y empleados, y aunque no fueron las más adecuadas para el Servicio Ejecutivo, que efectuó recomendaciones en tal sentido a dicha entidad, lo cierto es que esos elementos fácticos acreditados no pueden tipificarse como un incumplimiento de la obligación exigida por el artículo 3.8 de la referida Ley 19/1993 , pues esas medidas oportunas para que los empleados de la entidad tengan conocimiento de las exigencias derivadas de esa Ley se adoptaron en dicho periodos de tiempo; debiéndose precisar también que el expediente sancionador se incoa en 2 de marzo de 2007 (notificado el 7 de marzo de 2007) y las infracciones graves de dicha Ley prescriben a los tres años (artículo 11).

Respecto al año 2006, también se reconoce por la resolución recurrida que la entidad adoptó estas medidas de formación, si bien no se cumplieron exactamente las recomendaciones del Servicio Ejecutivo, pero este último incumplimiento se encajaría, como luego se analizará, en otro tipo, pero no en ese supuesto del artículo 3.8 de la Ley, o al menos existen mas dudas más que razonables de tal encuadramiento.

Igualmente, la resolución recurrida, como se ha expuesto en los anteriores párrafos de este fundamento, refiere de forma muy amplia que esas medidas de formación adoptadas en ese año 2006 por la actora no son de la suficiente entidad como para entender cumplida la obligación exigida por tal precepto sancionador. Sin embargo, a la hora de imponer una medida sancionadora no procede, pues se estaría aplicando de forma extensiva normas cuya naturaleza lo impide, que la definición de la conducta infractora esté supeditada, en este caso el incumplimiento de una obligación, a la opinión del instructor del expediente al respecto. Mas en un supuesto como el presente en que, tal se deduce de esos razonamientos de la resolución recurrida arriba expuestos, la interesada ha desarrollado, al menos, un Manual de Prevención del Blanqueo de Capitales del Sistema MAPFRE y un portal en Internet a tal fin de formación de sus empleados, y si bien se puede ser crítico con estas medidas, lo cierto es que no se puede deducir que la misma haya incumplido lo establecido por tal precepto legal en base al que ha sido sancionada.

Por todos los anteriores razonamientos, se ha de anular la citada sanción de multa impuesta a la recurrente al no acreditarse legalmente la infracción por la que ha sido sancionada la misma ( artículos 63.2 y 137 de la Ley 390/1992, de 26 de noviembre ).

[...] En cuarto lugar se sanciona a la recurrente por incumplir la obligación del artículo 3.1 de la Ley 19/1993 , de exigencia de documentación de identificación de sus clientes, y la del artículo 3.3 de la misma norma , de conservar durante al menos cinco años los documentos que acrediten adecuadamente la realización de las operaciones y la identidad de los sujetos que las hubieran realizado o que hayan entablado negocio con la entidad, siempre que dicha identificación sea preceptiva.

Tal como consta en los hechos probados (Primer párrafo del apartado primero) el Servicio Ejecutivo, que en octubre de 2005 inspeccionó la referida aseguradora, emitió informe en que se dice, entre otras observaciones: "La entidad manifiesta que sólo exige y conserva copia del documento de identificación del tomador, no la del asegurado. La normativa interna de la entidad no contempla ningún procedimiento de conocimiento del cliente. La normativa interna se limita a señalar en el apartado 8 (identificación de clientes) que "se recabará la información necesaria para conocer la naturaleza de la actividad profesional o empresarial de los mismos. La entidad tampoco dispone de ningún perfil operativo o formulario específico de conocimiento del cliente".

Como correctamente apunta el acto recurrido, en el escrito de alegaciones de 28 de agosto de 2007 (documento 35 del expediente) la recurrente contesta que "siguiendo las recomendaciones del SEPBLAC de 16 de diciembre de 2005, dictadas en el expediente S017/2005 (recomendaciones 4ª y 5ª reproducidas por el Sr. Instructor en su pliego de cargos), se amplió y detalló el procedimiento de identificación y conocimiento de los clientes existente hasta ese momento en la entidad".

Esta Sala coincide con la resolución recurrida en que en una materia como la presente, de prevención del blanqueo de capitales, el deber de conservación de los documentos relativos a los clientes debe abarcar tanto el referido a la identificación del cliente como el que acredite sus relaciones de negocio con la entidad, pues dichas medidas pueden resultar indispensables en una investigación judicial o policial relacionada con el blanqueo de capitales. Además, una adecuada conservación de los referidos documentos es la única vía a través de la cual las autoridades pueden verificar el cumplimiento de la obligación de identificación.

Pues bien, la hoy actora, hasta que no atendió a las recomendaciones del Servicio Ejecutivo, no comenzó a cumplir esas obligaciones legales concretadas en los hechos probados de la resolución y referidas a la identificación y conservación de estos documentos de identificación de personas jurídicas, por lo que se ajusta plenamente a Derecho la imputación y posterior sanción que por tales incumplimientos de los artículos 3.1 y 3.3 de la Ley 19/1993 se contienen en la resolución recurrida.

El informe de la inspección recogido en los hechos probados es concluyente respecto a que en el 100% de los casos analizados es deficiente la adopción de medidas razonables al efecto de determinar la estructura accionarial o de control de las personas jurídicas y en otro 100% es deficiente la adopción de medidas dirigidas a comprobar la veracidad de la información de la actividad de los clientes. En el 80% de los casos existen deficiencias en la documentación acreditativa de la identificación.

También se indica en el acto recurrido que de las miles de operaciones facilitadas por la entidad se puede concluir que en ninguna de ellas aparece dato respecto de las personas jurídicas que haga referencia a "la información de la naturaleza de su actividad profesional o empresarial y a las medidas adoptadas para comprobar la veracidad de la información" ( artículo 3.5 del RD 925/1995 ).

Se ha de recalcar que dicho Servicio Ejecutivo investigó el cumplimiento de esas obligaciones a partir de octubre de 2005 mediante una aproximación selectiva de la distinta documentación que le proporcionó en ese momento la interesada, la cual luego se amplió durante la fase de instrucción y formulación del pliego, en cuyo apartado de concreción de hechos se reflejaron de forma clara, específica y concreta las deficiencias en la identificación de clientes y conservación de la documentación, hechos que son los mismos que constan como probados en la resolución sancionadora objeto de impugnación.

La muestra de 20 personas jurídicas no se puede tildar de pequeña a la vista del tamaño de la entidad inspeccionada. Como bien apunta la resolución recurrida, esta obligación de identificar no opera respecto a los dos millones de clientes de la entidad, pues la misma tenía en principio suscritas 500.000 pólizas de vida. También es aplicable la excepción de identificación del cliente del artículo 4.2.d del Real Decreto 925/1999 , de forma que los clientes que han operado mediante domiciliaciones bancarios quedan excluidos de ese análisis, así como la establecida por el artículo 4.2.b) del mismo Real Decreto , referida a los planes de pensiones o contratos de seguro de vida suscritos a raíz de un contrato de trabajo o de la actividad profesional del asegurado, siempre que estos contratos no contengan cláusula de rescate ni puedan servir de garantía a un préstamo.

Por otro lado, igualmente se ha de coincidir con la resolución recurrida en que los clientes analizados por la Inspección del Servicio Ejecutivo lo fueron en octubre de 2005 y las solicitudes de documentación del instructor del expediente sancionador se cursaron en el año 2007. A ello se ha de añadir que la naturaleza de la actividad de la actora implica que sus relaciones con sus clientes sean permanentes y las operaciones especialmente continúas en el caso de personas jurídicas. En cualquier caso, y teniendo en cuenta los tres años anteriores desde que se notificó la incoación del expediente a la interesada, no se acredita la existencia de prescripción de la acción para sancionar dichas dos infracciones.

Asimismo, se ha de rechazar la alegación de la actora de que no se le ha facilitado la identificación de esos clientes personas jurídicas que se recogen en los hechos probados. Se ha de resaltar que en el trámite de alegaciones posterior al pliego de cargos dicha parte nada alegó al respecto. Además, en dicho pliego de cargos, en el párrafo final del apartado primero de los hechos imputados, se identificaba a tres personas jurídicas clientes de la entidad de las que no existía domiciliación bancaria, y respecto de las que el Instructor del expediente sancionador había solicitado el 1 de abril de 2007 la identidad del tomador, asegurado y beneficiario de la póliza, sin que la entidad en ningún momento hubiera facilitado tales datos. Tampoco en este procedimiento, y en fase de prueba, se ha solicitado por dicha parte la identificación de esas personas jurídicas clientes, por lo que no se le ha causado a la misma indefensión alguna.

Finalmente, se ha de indicar que respecto a la relación de operaciones por importe superior a 30.000 € realizadas por personas jurídicas y facilitada por esa entidad, de la que se imputa el defecto de no reflejar respecto de las mismas la naturaleza de su actividad profesional o empresarial y las medidas adoptadas para comprobar la veracidad de dicha información, reitera dicha actora que a esas operaciones se les ha de aplicar la excepción del artículo 4.2 del RD 925/1995 , por estar domiciliadas en cuenta corriente abierta a nombre del cliente, no habiéndose especificado tal excepción al no habérsele requerido en tal sentido. Sin embargo, dicha parte, dado que es una excepción, debería haber acreditado, aunque no se le haya requerido expresamente a ello, que efectivamente en esos casos se daba esa causa, por lo que se ha de rechazar también dicho motivo de oposición.

[...] En quinto lugar se sanciona a la recurrente por incumplir la obligación del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, en relación con el 5.2 de la misma norma , al no atender las medidas correctoras propuestas por el Servicio Ejecutivo para la mejora de los procedimientos internos y de comunicación del blanqueo.

Para la resolución recurrida en este concreto caso se ha detectado por parte de la entidad actora la falta de intención de adoptar medidas correctoras, en unos casos de forma de forma expresa, y en otros de forma implícita. Así, en el escrito de recomendaciones el Servicio Ejecutivo se dice: "3. Ante la necesidad de establecer un sistema de prevención eficiente y teniendo en cuenta la estructura organizativa sobre prevención de blanqueo de capitales que tiene la entidad, es imprescindible crear una unidad o departamento operativo dedicado con carácter exclusivo a las labores de prevención de blanqueo de capitales, dotándolo de los recurso técnicos y humanos necesarios".

Ante esta recomendación, la interesada, en su escrito de 10 de febrero de 2006, señala textualmente: "No considerando necesario, por el momento, incrementar los medios personales de que ya dispone en las entidades obligadas".

Por otro lado, señala la resolución recurrida que el Servicio Ejecutivo indicó en su escrito de recomendaciones de 16 de diciembre de 2005 que "Con el fin de poder detectar las operaciones realizadas que presentan indicios de blanqueo de capitales es necesario implantar las herramientas informáticas necesarias que permitan la detección de operaciones sospechosas a través de la definición y gestión de perfiles de clientes y de umbrales de riesgo en función de tipologías de operaciones de especial riesgo en el sector y de los tipos de productos que comercializa; así como la detección de la posible vinculación de sus clientes con financiación del terrorismo". En fecha 7 de abril, la recurrente contesta que le resulta imposible facilitar "las fases y calendario de implantación de la referida aplicación informática".

Igualmente, apunta el acto recurrido que la interesada no cumple una recomendación del Servicio Ejecutivo cuando no comunica los plazos previstos para poder adoptar las recomendaciones y especialmente la referida a aplicación informática, hasta el punto de que en la contestación de 28 de agosto 2007 señala textualmente: "información que quedó paralizada ante el acuerdo de realización de actuaciones previas a la incoación del presente expediente sancionador.

Con la documentación obrante en autos han quedado debidamente probados los elementos fácticos de las anteriores consideraciones del acto recurrido, a lo que se ha de añadir que éste reconoce que, efectivamente, la interesada cumplimentó distintas recomendaciones del Servicio Ejecutivo. Sin embargo, se ha de coincidir con tal resolución en que la actora sólo cumplimentó las recomendaciones del Servicio Ejecutivo cuyo cumplimiento no le suponían gran coste económico, pero las que sí le suponía tal gasto, como la creación de un órgano de prevención con personal adscrito en exclusiva, la puesta en marcha de una aplicación informática o la formación presencial de los empleados, no se llevó a cabo, tal como se ha explicado en los anteriores fundamentos de derecho.

Tampoco en este caso procede aplicar el artículo 4.4 del RD 139/1993 , pues no existe un concurso medial de infracciones, ya que las infracciones relativas a la falta de procedimientos y órganos adecuados de control y de comunicación y el incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas formativas oportunas por la entidad no son las que han generado el nuevo incumplimiento que ahora se imputa, sino otra conducta diferente cuyo origen se encuentra en el hacer o no hacer de la entidad respecto de las medidas correctoras comunicadas por el Servicio Ejecutivo.

[...] Impugna, por último, la recurrente la cuantía de las sanciones impuestas pues entiende que no se ha aplicado correctamente en tal cuantificación ni el principio de proporcionalidad ni la graduación de las sanciones exigidos por la Ley 30/1992.

El artículo 8.1 de la reiterada Ley 19/1993, de 28 de diciembre , dispone:

1. Por la comisión de infracciones graves se podrán imponer las siguientes sanciones:

a) Amonestación privada.

b) Amonestación pública.

c) Multa cuyo importe mínimo será de 1 millón de pesetas y cuyo importe máximo podrá ascender hasta la mayor de las siguientes cifras: el 1 por 100 de los recursos propios de la entidad; el tanto del contenido económico de la operación más un 50 por 100, o 25 millones de pesetas.

La sanción prevista en la letra c), que ha de ser obligatoria en todo caso, se impondrá simultáneamente con alguna de las letras a) o b).

El artículo 10.1 del mismo texto legal dispone :

Las sanciones aplicables en cada caso por la comisión de infracciones muy graves o graves se graduarán considerándose, además de los criterios establecidos en el artículo 131.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), las siguientes circunstancias:

a) Las ganancias obtenidas, en su caso, como consecuencia de las omisiones o actos constitutivos de la infracción.

b) La circunstancia de haber procedido a la subsanación de la infracción por propia iniciativa.

c) Las sanciones firmes por infracciones muy graves de las previstas en esta Ley impuestas al sujeto obligado en los últimos cinco años.

La resolución recurrida indica que según la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones la actora, a tenor de la documentación estadístico contable del año 2006, cuenta con unos fondos propios de 380.715,180 €, por lo que de conformidad con lo previsto en el artículo 8.1 de la Ley 19/1993 la sanción máxima aplicable por cada una de las infracciones graves podría alcanzar, como límite superior, la cuantía de 3.807.151,80 €. Estos datos en ningún momento han sido contradichos por la parte recurrente.

También se razona en dicho acto que a la hora de cuantificar la sanción se ha valorado, con especial atención y cuidado, los criterios de proporcionalidad del artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , y el artículo 10 de la Ley 19/1993 , sin olvidar el especial cuidado que debe revestir el cumplimiento de los deberes y obligaciones que exige, en especial a los sujetos obligados, la normativa de prevención del blanqueo de capitales. También se destaca que el incumplimiento de determinados deberes exigidos por las normas expuestas ha supuesto para la entidad un gran ahorro económico y relacionado ello con las cuantías de las sanciones se hace aplicable la previsión legal contenida en el artículo 131.2 de la citada Ley 30/1992 , lo que establece un límite inferior infranqueable al que necesariamente debe atender la sanción impuesta.

Por lo tanto, a criterio de este Tribunal en este caso se ha motivado adecuadamente la cuantía de las sanciones de multa impuestas a la parte recurrente, no debiéndose olvidar que el importe de las dos primeras, que son las de mayor entidad, en cualquier caso estaría dentro del grado mínimo si se efectúa la graduación (mínimo, medio y máximo) desde el punto de vista del tercio de su cuantía, ni tampoco el dato también muy relevante de que para el infractor no puede suponer nunca la multa mayor beneficio que el cumplimiento de las normas infringidas.

Con relación a la alegación de aumento de la cuantía de la última multa, desde los 100.000 € propuestos por el Instructor a los 200.000 € finalmente impuestos por la resolución recurrida, se ha de señalar que el órgano que ha de decidir no está vinculado a la cuantía de la multa propuesta por el instructor siempre que la de la multa que aquel imponga esté dentro de la cuantía prevista legalmente para el tipo por que el que se impone tal sanción, lo que se ha respetado en este caso.

Por otro lado, también es de aplicación a dicha alegación lo expuesto sobre la correcta motivación de la resolución recurrida, debiéndose precisar que los incumplimientos de las recomendaciones del Servicio Ejecutivo por parte de la actora fueron varios y en algún caso renuente, como arriba se ha expuesto, por lo que la cuantía de la multa por tal infracción es proporcional a la gravedad de la misma. Finalmente, se ha de señalar respecto a la alegación de que es la primera vez que se sanciona a dicha entidad, que este dato obviamente se ha tenido en cuenta por el acto recurrido dado, como se ha dicho, que las cuantías de las multas lo han sido en grado mínimo.

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El recurso de casación, interpuesto por la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA, se articula en la formulación de siete motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.a d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

El recurso de casación queda circunscrito al examen del primero, segundo, tercero, quinto, sexto y séptimo motivos de casación, por cuanto cabe excluir el enjuiciamiento del cuarto motivo de casación, relativo a la sanción impuesta de multa por importe de 100.000 euros y amonestación privada, por no superar la summa gravaminis a que se refiere el artículo 86.2 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

El primer motivo de casación se sustenta en la infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa a la aplicación de los principios generales de Derecho en el procedimiento administrativo sancionador, en cuanto que la sentencia recurrida rechaza que se hayan vulnerado los principios de seguridad jurídica, tipicidad y legalidad, partiendo del carácter meramente preventivo de la normativa de blanqueo de capitales. Se reprocha a la Sala de instancia que realice interpretaciones existentes de las conductas que constituyen infracción, eludiendo que la Administración no puede configurar discrecionalmente las infracciones más allá de los estrictos límites predeterminados legalmente.

El segundo motivo de casación imputa a la sentencia recurrida la infracción del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y de los artículos 11 y 12 del Reglamento de desarrollo, aprobado por Real Decreto 925/1995, de 9 de junio , en cuanto la Sala de instancia, al sostener la necesidad de que Mapfre Vida, Sociedad Anónima de Seguros y Reaseguros establezca un órgano específico de control de prevención de blanqueo de capitales, realiza una interpretación extensiva del referido precepto de la Ley 19/1993, pues no es una exigencia legal, ya que sólo exige que los referidos órganos sean «adecuados» para cumplir sus funciones, respondiendo su articulación a los principios de rapidez, seguridad, eficacia y coordinación, según se precisa en la norma reglamentaria.

El tercer motivo de casación reprocha a la sentencia recurrida la infracción del artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 5.1 del Reglamento de desarrollo, aprobado por el Real Decreto 9225/1995, de 9 de junio , por cuanto la Sala de instancia confirma la sanción de 250.000 euros de multa y amonestación privada impuestas por incumplimiento de la obligación de examinar con especial atención cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza pueda estar particularmente vinculada con el blanqueo de capitales, sin tener en cuenta los argumentos esgrimidos y la documentación aportada en el procedimiento administrativo y en el proceso judicial, que acreditarían que si algunas operaciones no fueron sometidas al referido examen especial lo fue porque en ellas no concurrían los requisitos establecidos en dicha disposición legal.

Al respecto, se aduce que ni el artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , ni el artículo 5.1 de su Reglamento, ni ningún otro artículo de la normativa reguladora del blanqueo de capitales, exigen que el análisis preliminar de operaciones «sospechosas» deba reseñarse por escrito para que pueda considerarse válido.

El quinto motivo de casación se sustenta en la infracción del artículo 3.7, en relación con el artículo 5.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, en cuanto la Sala de instancia confirma la sanción de 200.000 euros de multa y amonestación privada, por incumplimiento del deber de atender las medidas correctoras propuestas por el Servicio Ejecutivo para la mejora de los procedimientos internos y de comunicación del blanqueo de capitales.

El sexto motivo de casación se basa en la infracción del artículo 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, y la jurisprudencia interpretativa del mismo, por cuanto procedía la imposición únicamente de la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida, por tratarse de un supuesto en que de la comisión de una infracción deriva necesariamente la comisión de otras infracciones.

El séptimo motivo de casación se fundamenta en la infracción del artículo 10 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, así como del artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y la jurisprudencia interpretativa de la misma, por cuanto la sentencia recurrida ha vulnerado el principio de proporcionalidad y el principio de graduación de las sanciones al confirmar las sanciones de multa de 500.000, 250.000, 200.000 y 100.000 euros impuestas.

El recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado se articula en un único motivo de casación, que se fundamenta al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción, por no aplicación, del artículo 3.8 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 14.1 del Reglamento de desarrollo del citado cuerpo legal .

Sobre la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado.

Con carácter previo al examen del motivo de casación articulado por el Abogado del Estado, debemos determinar si el recurso de casación es admisible por razón de la cuantía, por cuanto se pretende la revocación del pronunciamiento de la Sala de instancia referido a la anulación de la sanción impuesta de 150.000 euros de multa y amonestación privada, por lo que debe declararse su inadmisión, pues advertimos que no supera la summa gravaminis a que alude el artículo 86.2 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

A estos efectos, procede referir que el artículo 86.2 b) de la Ley rectora de esta Jurisdicción exceptúa del recurso de casación las sentencias recaídas, cualquiera que fuere la materia, en asuntos cuya cuantía no exceda de 150.000 euros, excepto cuando se trate del procedimiento especial para la defensa de los derechos fundamentales, atendiendo a la naturaleza extraordinaria y al alcance limitado de esta modalidad de recurso.

La declaración de inadmisión del recurso de casación formulado por el Abogado del Estado es acorde con el contenido del derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución , pues, como se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 105/2006, de 3 de abril , 265/2006, de 11 de septiembre , 22/2007, de 12 de febrero , 246/2007, de 10 de diciembre y 27/2009, de 26 de enero , el derecho a la revisión de las resoluciones judiciales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, que comporta obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre la revisión de la resolución judicial. En este sentido, cabe poner de relieve, que el derecho de acceso al recurso impone a esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo que realicemos, para garantizar la concretización expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales de admisión del recurso de casación, que es de naturaleza extraordinaria, y está sometido a rigurosos requisitos, incluso de naturaleza formal, que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso casacional, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de una causa legal, basada en la aplicación de un precepto concreto de la ley procesal, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental de tutela, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

La declaración de inadmisibilidad del recurso de casación tampoco apreciamos que resulte contraria al derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso- administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L.).

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción de los principios generales de seguridad jurídica, tipicidad y legalidad aplicables en el procedimiento administrativo sancionador.

El primer motivo de casación, basado en la infracción de los principios de seguridad jurídica, tipicidad y legalidad aplicables en el procedimiento administrativo sancionador, que descansa en el argumento de que la Sala de instancia ha realizado una interpretación extensiva de las obligaciones previstas en el artículo 3 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, no puede prosperar, en cuanto que consideramos, en primer término, que no resulta procedente formular reproche al criterio sustentado en la sentencia recurrida de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, respecto de que dichos principios, que delimitan el ejercicio por la Administración de la potestad sancionadora, por imperativo de lo dispuesto en los artículos 9.3 , 24 y 25 de la Constitución , son plenamente aplicables en el ámbito de la prevención de blanqueo de capitales, en la medida en que, no obstante el carácter preventivo de esta normativa, no cabe admitir supuestos de responsabilidad objetiva, ya que es necesario acreditar el incumplimiento de las obligaciones que para la prevención del blanqueo de capitales la Ley exige, sin que sea necesario demostrar que se ha producido un concreto acto de blanqueo de capitales.

En efecto, rechazamos que la Sala de instancia haya realizado una interpretación inapropiada de las obligaciones impuestas en los apartados 2 y 7 del artículo 3 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales -particularmente invocados en el desarrollo de este primer motivo de casación-, que prescriben el deber de establecer procedimientos y órganos adecuados de control interno y de comunicación a fin de prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales, y de examinar con especial atención cualquier operación, con independencia de su cuantía, que, por su naturaleza, pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales procedentes de las actividades señaladas en el artículo 1, que sea disconforme con la observancia de los invocados principios de seguridad jurídica, tipicidad y legalidad que rigen en el Derecho Administrativo sancionador, porque, de ningún modo advertimos que haya confirmado la legalidad de la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda de 18 de diciembre de 2007, por lo que se resuelve el expediente sancionador incoado contra Mapfre Vida, S.A., por infracción de la normativa sobre prevención de blanqueo de capitales, con base en el criterio de aceptar la facultad discrecional de la Administración para configurar o delimitar arbitrariamente las conductas imputadas como infracción -«más allá de los estrictos límites predeterminados legalmente», según se aduce-, ya que de la lectura de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida se desprende inequívocamente que el tribunal ha examinado con apreciable rigor jurídico si las conductas imputadas en el pliego de cargos y en la propuesta de resolución eran subsumibles en los tipos enunciados en el artículo 5.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , en relación con lo dispuesto en el artículo 3 del citado cuerpo legal .

Al respecto, cabe poner de relieve que el Tribunal Constitucional ha expuesto en la sentencia 218/2005, de 12 de septiembre , que, sustancialmente, se reitera en la sentencia constitucional 104/2009, de 4 de mayo, el significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden del principio de legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, que se consagra en el artículo 25 de la Constitución , que son vinculantes para el legislador, para el titular de la potestad reglamentaria y para los aplicadores del Derecho -Administración y Tribunales de Justicia-, en los siguientes términos:

Es doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril, F. 2 ; 161/2003, de 15 de septiembre, F. 2 ; o 25/2004, de 26 de febrero , F. 4) que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador, y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En el bien entendido que este Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o limitada a esta segunda garantía, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al poder reglamentario en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

3. En relación con la primera de las garantías indicadas, que es en torno a la que gira el presente proceso constitucional de amparo, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:

a) El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" ( STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3).

b) Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , F. 4, «como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad».

Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de 15 de septiembre , que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a ) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE » (F. 3). ».

Asimismo, descartamos que la Sala de instancia haya incurrido en «evidente contradicción», al proceder a aplicar los principios de seguridad jurídica, tipicidad y legalidad en el enjuiciamiento analítico de la infracción relativa a la obligación de formación de los empleados de la entidad para que tengan conocimiento de las obligaciones derivadas de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre, sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y dejar de aplicar dichos principios al examinar el resto de infracciones de las que fue objeto de imputación, porque, sin perjuicio de la mayor extensión argumental con que abordaremos ésta cuestión al examinar los motivos de casación articulados con base en la infracción del artículo 3 de la Ley 19/1993 , procede advertir que no apreciamos que la declaración de conformidad a derecho de las demás sanciones impuestas se haya fundamentado en una interpretación irrazonable o arbitraria de las obligaciones previstas para la prevención de blanqueo de capitales que se revele contraria a los principios rectores que rigen la aplicación del Derecho administrativo sancionador.

CUARTO.- Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y de los artículos 11 y 12 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio .

El segundo motivo de casación, fundamentado en la infracción del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y de los artículos 11 y 12 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio , no puede ser acogido, por cuanto rechazamos que la Sala de instancia haya realizado una interpretación extensiva contraria al principio de tipicidad de la obligación contemplada en dicha disposición legal, de «establecer procedimientos y órganos adecuados de control interno y de comunicación a fin de prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales», ya que, aunque advertimos que del contenido del precepto que analizamos no se desprende de forma inequívoca que se exija que el órgano de control interno que debe implementar los sujetos obligados a los que alude el número 2 LPBC para prevenir e impedir la realización de operaciones relacionadas con el blanqueo de capitales, deba ser un órgano específico, que cuente con personal adscrito dedicado a esta función con carácter exclusivo, al requerirse que los sujetos obligados dispongan de órganos «adecuados» e «idóneos», constatamos que la decisión de confirmar en este extremo la Orden del Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economía y Hacienda de 18 de diciembre de 2007, se basa en que ha quedado acreditado debidamente en el expediente que la compañía Mapfre Vida, S.A. ha incumplido dicha obligación legal, al incurrir en numerosas deficiencias en la configuración de los procedimientos y en el diseño del órgano del control interno detectadas en el Informe emitido por el Servicio Ejecutivo tras su visita a la entidad en octubre de 2005, que no han sido desvirtuadas, y qu fueron objeto de un conjunto de recomendaciones efectuadas por dicho Servicio Ejecutivo en su comunicación de 16 de diciembre de 2005, con el objeto de que el sistema de prevención de la entidad aseguradora fuera eficiente.

En este sentido, cabe poner de relieve que, como aduce el Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, lo que resulta relevante para enjuiciar este segundo motivo de casación es que la sentencia considera como hecho probado, en el fundamento jurídico primero, que Mapfre Vida, S.A. carecía de una organización operativa adecuada para prevenir el blanqueo de capitales, por lo que era recomendable, como determinó «a mayor abundamiento» el Servicio Ejecutivo de Prevención de Blanqueo de Capitales, que debido a las características de la entidad aseguradora y la actividad que desarrolla, fuera oportuno implantar un órgano específico, sin que de ello se pueda derivar la exclusión de responsabilidad por el incumplimiento acreditado de la obligación impuesta en el artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales.

QUINTO.- Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 5.1 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio .

El tercer motivo de casación, sustentado en la infracción del artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 5.1 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio , que denuncia que la Sala de instancia excede del contenido de la obligación contemplada en dicha disposición legal, al exigir que el examen preliminar con especial atención de cualquier operación que por su naturaleza pueda estar particularmente vinculada al blanqueo de capitales deba ser efectuada por escrito, no puede prosperar, ya que observamos que en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, con convincente solidez jurídica, se advierte que la actuación inspectora del Servicio Ejecutivo de Prevención de Blanqueo de Capitales tiene cobertura en el artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , que, tras su reforma por la Ley 19/2003, de 4 de julio, con vigencia desde el 6 de julio de 2003, exige que los sujetos obligados analicen con especial atención «toda operación compleja, inusual o que no tenga un propósito económico o lícito aparente», debiendo reseñar «por escrito los resultados del examen».

Al respecto, la Sala de instancia pone de relieve que lo esencial, según designio objetivado del legislador, no es vincular la obligación de realizar el examen especial sólo a operaciones sospechosas, sino también a operaciones inusuales, lo que ha quedado acreditado que incumplió la entidad aseguradora como constató el Servicio Ejecutivo, por lo que no resulta atendible la tesis que propugna la defensa letrada de la entidad aseguradora recurrente de que la Sala de instancia ha realizado una aplicación extensiva de la normativa aplicable, al equiparar el análisis preliminar de operaciones para valorar su naturaleza con el examen especial a que se refiere el artículo 3.2 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinada medidas de prevención del blanqueo de capitales, en cuanto ello supone desnaturalizar el contenido prescriptivo de dicha disposición legal.

A estos efectos, debe significarse que la lucha contra el blanqueo de capitales constituye uno de los objetivos nucleares de las políticas de transparencia económica de la Unión Europea, cuya implementación y ejecución requiere de la colaboración de las entidades financieras y aseguradoras que están obligadas a poner en conocimiento de las autoridades cualquier hecho que pudiera ser indicio de blanqueo de capitales, debiendo para ello contar con los mecanismos organizativos y procedimentales adecuados e idóneos para desarrollar esa función, que deberán ser proporcionados.

En la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 25 de abril de 2013 (Asunto C-212/11 ), se pone de relieve la transcendencia, por su interés público, de avanzar en el objetivo de erradicar el blanqueo de capitales, en los siguientes términos:

[...] La prevención y la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo constituyen objetivos legítimos que los Estados miembros han asumido tanto a nivel internacional como a nivel de la Unión.

[...] Como indica el considerando 1 de la Directiva 2005/60, que tiene por objetivo poner en práctica en la Unión las recomendaciones del GAFI, «los flujos masivos de dinero negro pueden dañar la estabilidad y la reputación del sector financiero y poner en peligro el mercado único, y el terrorismo sacude los cimientos mismos de nuestra sociedad». Al mismo tiempo, el considerando 3 de dicha Directiva señala que «los blanqueadores de capitales y los financiadores del terrorismo podrían aprovechar la libre circulación de capitales y la libre prestación de servicios financieros que trae consigo un espacio financiero integrado para facilitar sus actividades delictivas».

[...] Por otro lado, el Tribunal de Justicia ya ha admitido que la lucha contra el blanqueo de capitales, que está vinculada a la finalidad de la protección del orden público, constituye un objetivo legítimo que puede justificar una restricción a la libre prestación de servicios (véase, en ese sentido, la sentencia de 30 de junio de 2011, Zeturf, C-212/08 , Rec. p. I-5633, apartados 45 y 46) .

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Sobre el quinto motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, en relación con el artículo 5.2 del referido texto legal .

El quinto motivo de casación, fundamentado en la infracción del artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, en relación con lo dispuesto en el artículo 5.2 del referido texto legal , en que se discrepa de la fundamentación jurídica de la sentencia recurrida, en relación con la confirmación de la sanción impuesta por incumplimiento del deber de atender las medidas correctoras propuestas por el Servicio Ejecutivo para la mejora de los procedimiento internos y de comunicación de operaciones, no puede prosperar, por cuanto, como advierte la Sala de instancia en el fundamento jurídico octavo, ante el escrito de recomendaciones remitido por el Servicio Ejecutivo en diciembre de 2005, ha quedado acreditado la falta de intención de Mapfre Vida, S.A. de adoptar las medidas correctoras por escrito remitido a la entidad aseguradora el 10 de febrero de 2006, en que se señala textualmente que «no se considera necesario, por el momento, incrementar los medios personales de que dispone en las entidades obligadas», habiendo sólo procedido a cumplimentar aquellas recomendaciones que no le suponían gran coste económico.

Por ello, estimamos que carece de fundamento la pretensión de justificar el incumplimiento con base en el argumento de que antes de la inspección ya contaba con un procedimiento específico para la prevención de blanqueo de capitales, con una unidad de Prevención de Blanqueo de Capitales y con una aplicación informática para detectar operaciones potencialmente vinculadas al blanqueo de capitales, por lo que resulta determinante, según refiere la Sala de instancia, es que dichos instrumentos se habían revelado inadecuados e ineficaces, desde la perspectiva de garantizar el adecuado cumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 3.7 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales.

Sobre el sexto motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

El sexto motivo de casación, basado en la infracción del artículo 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora, no puede ser acogido, pues rechazamos que la Sala de instancia haya vulnerado esta disposición reglamentaria, que prescribe que «en defecto de regulación específica establecida en la norma correspondiente cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida», ya que estimamos que resulta evidente que no estamos ante un supuesto de concurso medial de infracciones, debido al carácter autónomo e independiente de las obligaciones que deben cumplir los sujetos obligados para la prevención del blanqueo de capitales, de acuerdo con el artículo 3 del referido texto legal .

Por ello, sostenemos que la Sala de instancia no ha infringido el artículo 4.4 del Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto , al rechazar el análisis conjunto de las infracciones relativas a no contar con procedimientos y órganos de control interno adecuados y no examinar con especial atención las operaciones que pudieran estar vinculadas al blanqueo de capitales.

Sobre el séptimo motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 10 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 131 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

El séptimo motivo de casación, fundamentado en la infracción del artículo 10 de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre , sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, y del artículo 131 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede prosperar, por cuanto estimamos que la Sala de instancia no ha vulnerado el principio de proporcionalidad, ya que ha aplicado razonablemente los criterios de graduación de las sanciones, establecidos en dicha disposición legal, y los criterios considerados en el artículo 131.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , pues, en la confirmación de la validez jurídica de las sanciones impuestas, apreciamos que ha valorado de forma ponderada las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes, atendiendo a que el incumplimiento de determinados deberes y obligaciones para prevenir el blanqueo de capitales y la inexistencia de herramientas adecuadas - incluidas aplicaciones informáticas operativas e idóneas- para poder realizar ese control le ha supuestos significativos ahorros económicos, y a la circunstancia de que si hubiera adoptado las medidas de prevención exigibles, ello se hubiera traducido en un menor volumen de negocio, y también, a la colaboración mostrada para cumplir las recomendaciones del Servicio Ejecutivo del SEBPLAC.

A estos efectos, cabe recordar que para apreciar la vulneración del principio de proporcionalidad, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 116/2007, de 21 de mayo , debe verificarse la concurrencia constitucional de la motivación, exigible para justificar la concreción de la sanción aplicada, atendiendo las circunstancias concurrentes en el caso para efectuar la individualización de la sanción y teniendo en cuenta si resulta acorde con la gravedad de la infracción cometida.

En la sentencia de esta Sala jurisdiccional del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 2004 (RC 7600/2000 ), dijimos:

Pues, en efecto, el principio de proporcionalidad, en su vertiente aplicativa ha servido en la jurisprudencia como un importante mecanismo de control por parte de los Tribunales del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, cuando la norma establece para una infracción varias sanciones posibles o señala un margen cuantitativo para la fijación de la sanción pecuniaria; y, así, se viene insistiendo en que el mencionado principio de proporcionalidad o de la individualización de la sanción para adaptarla a la gravedad del hecho, hacen de la determinación de la sanción una actividad reglada y, desde luego, resulta posible en sede jurisdiccional no sólo la confirmación o eliminación de la sanción impuesta sino su modificación o reducción .

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Conforme a estas directrices jurisprudenciales, debemos concluir el enjuiciamiento del presente motivo de casación, advirtiendo que no procede corregir el pronunciamiento de la sentencia recurrida, puesto que la determinación del importe de las sanciones impuestas se fundamenta de forma motivada en la aplicación razonable del principio de proporcionalidad, al imponerse en su grado mínimo, por lo que no resulta atendible la pretensión de su minoración por no concurrir la circunstancia de reincidencia, o por la firme voluntad de cumplir con las obligaciones previstas en la legislación relativa a la prevención de blanqueo de capitales, o por no haberse producido ningún perjuicio real.

En consecuencia con lo razonado, procede inadmitir el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, y declarar no haber lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada el 17 de julio de 2009, dictada en el recurso contencioso- administrativo número 683/2008 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley 19/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Declarar la inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictada el 17 de julio de 2009, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 683/2008 .

Segundo.- Declarar no haber lugar al recurso de casación formulado por la representación procesal de la mercantil MAPFRE VIDA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE SEGUROS Y REASEGUROS SOBRE LA VIDA HUMANA contra la referida sentencia de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de julio de 2009 .

Tercero.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia, en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.