STS, 22 de Septiembre de 2004

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso nº 22/2000, promovido por DOÑA Penélope, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre inadmisión a trámite de solicitud del derecho de asilo.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 30 de marzo 2001, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: "En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional ha decidido:

DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dª Penélope contra la Resolución del Excmo. Sr. Ministro del Interior de fecha 18 de noviembre de 1999, por el concepto de inadmisión a trámite de solicitud de asilo, a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a Derecho.

Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DOÑA Penélope se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de junio de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de julio de 2001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia "más ajustada a derecho, por la que se case y anule la aquí recurrida y se reconozca el derecho a la admisión a trámite de la solicitud de asilo de Dª Penélope".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de septiembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 28 de noviembre de 2003, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 12 de diciembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 15 de julio de 2004 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 8 de septiembre de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 30 de marzo de 2001, en su recurso contencioso administrativo nº 22/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por Dª. Penélope, natural de Sierra Leona, contra la Resolución del Ministerio del Interior, de fecha 18 de noviembre de 1999, por la que se decidió inadmitir a trámite la solicitud de asilo formulada por la recurrente, por concurrir la circunstancia contemplada en el subapartado b) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado (LRDAR), modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, por cuanto:

El solicitante no alega en su petición ninguna de las causas previstas en el Convenio de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado de 1951 o en la Ley 5/1984, de 26 de marzo, Reguladora del Derecho de Asilo y de la condición de Refugiado, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, como determinantes para el reconocimiento de la protección solicitada, no siendo los motivos invocados suficientes para la concesión de la protección solicitada no estando los motivos invocados incluidos dentro de la causas de reconocimiento del derecho de asilo y el Estatuto del Refugiado señaladas en los mencionados textos legales, habida cuenta que el solicitante basa su solicitud en la situación de guerra civil o conflicto interno generalizado existente en su país de origen, sin que del contenido del expediente se deduzca que el solicitante haya sido objeto de una persecución personal como consecuencia de esta situación ni que, de acuerdo con la información disponible sobre el país de origen, tal situación justifique, en sus circunstancias personales, un temor fundado a sufrirla, en el sentido que la Convención de Ginebra de 1951, otorga a este término

.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, y se basó para tal desestimación, en síntesis, por lo que aquí interesa, y al margen de la abundante cita jurisprudencial que contiene, en la siguiente argumentación:

1. Que, «en el caso de autos, la recurrente describe una lamentable situación de guerra; sin describir una situación de persecución basada en los motivos antes descritos, por lo tanto y sin perjuicio de que su situación pueda tener cabida en otros mecanismos de protección o solidaridad internacional, lo cierto es que no cabe entender que su situación pueda ser amparada por la Ley 5/1984. Repárese, por lo demás, en que sobre el extranjero solicitante, pesa la carga de exponer "de forma detallada los hechos, datos o alegaciones en los que fundamente su pretensión". Debemos, por lo tanto, y en consecuencia confirmar la resolución recurrida».

2. Que, en relación con la solicitud de aplicación del artículo 17.2 LRDAR y 23.2 de su Reglamento (autorización por razones humanitarias o de interés general), la Sala de instancia señala que «dentro de este marco normativo, la recurrente alega la existencia de una situación de conflicto civil, que en su opinión implica la aplicación del art. 17.2 por razones humanitarias. Ahora bien, ni por una parte nos consta que la recurrente estructurase tal petición en la vía administrativa; ni por otra entendemos que la invocación de una causa general como es la situación de guerra es insuficiente, si no va acompañada de la exposición de datos concretos que acrediten en el caso enjuiciado una especial significación de su situación apreciada desde los valores de la solidaridad y la dignidad de la persona».

Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de Dª. Penélope, recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, articulado al amparo del artículo 88.1, apartado d), de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En concreto, en el único motivo, se consideran vulnerados los artículos 1.A.2 de la Convención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado, modificado por el Protocolo de Nueva York, además los artículos 24.1 y 2 de la Constitución Española (CE), en relación con el 10.2 del mismo Texto constitucional, entendiéndose por la recurrente que la mencionada inadmisión «se sostiene en una carencia de acreditación probatoria de los hechos alegados por la recurrente en su solicitud de asilo», y, tras reiterar las circunstancias que determinaron la salida de su país, expone que tal circunstancia «como mínimo justifica su estudio detenido por la autoridad competente a través de la admisión a trámite de dicha solicitud, con la consiguiente sustanciación del procedimiento» añadiendo que «muchas veces acontece en la vida diaria que los hechos ocurridos fuera de una normalidad, se producen, lo que no los convierte en inverosímiles sino tan solo en indemostrados y de manera inversa, sucesos contrarios al principio de normalidad han podido haber sido captados o registrados en soportes, y por tanto probados, y por ello no dejan de ser inverosímiles o anormales».

Pues bien, en el artículo 3.1 LRDAR se dispone que «se reconocerá la condición de refugiado y, por tanto, se concederá asilo a todo extranjero que cumpla los requisitos previstos en los Instrumentos Internacionales ratificados por España, y en especial en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecha en Ginebra el día 28 de julio de 1951, y en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967»); y en el artículo 1.A.2) del citado Convenio de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 que considera como refugiados a la persona que tenga «fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país ...».

En el ámbito del Derecho Internacional, la citada Convención de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados y el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados, de 31 de enero de 1967, a los cuales se adhiere España el 14 de agosto de 1977, con vigencia la Convención de 1951 desde el 12 de noviembre de 1978 y el Protocolo de 1967, desde el 14 de agosto de 1978 (habiendo sido publicado en el Boletín Oficial del Estado núm. 252 de 21 de octubre de 1978), establecen la necesidad de que todas las personas, sin distinción alguna, gocen de los derechos y libertades fundamentales, como consta en el preámbulo de la Convención de Ginebra de 28 de julio de 1951 y el texto del Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967, aprobado en la Resolución 2198 (XXI de la Asamblea de Naciones Unidas), textos que forman parte de nuestro sistema jurídico interno, en aplicación del artículo 96.1 de la Constitución y 1.5 del Título Preliminar del Código Civil y que se completan, en el ámbito de nuestro sistema jurídico interno, con la Ley 5/1984, Reguladora del derecho de asilo, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo, textos que desarrollan el Real Decreto 511/1985, de 20 de febrero, por el que se reguló, inicialmente, el Reglamento para la aplicación de la Ley Reguladora del Derecho de Asilo y la Condición de Refugiado y el vigente Real Decreto 203/1995, de 10 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de aplicación de la Ley 5/1984, modificada por la Ley 9/1994, de 19 de mayo.

Partiendo de lo anterior, para la resolución de la cuestión planteada venimos realizando (por todas, STS de 28 de abril de 2000) de los siguientes presupuestos:

a) La definición del refugiado político que resulta de la mencionada normativa, comprende al extranjero que tenga fundados temores de ser perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, opiniones o pertenencia a determinado grupo social, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda, o a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país, lo que determina la concurrencia de una serie de conceptos jurídicamente indeterminados, que reconocen a la Administración un margen de apreciación ante la dificultad que media entre dichos conceptos y la necesidad de concretar de manera positiva, en el caso examinado, si concurren las circunstancias determinantes de la concesión o denegación del refugio.

Estas circunstancias, que son, en ocasiones, difíciles de constatar, evidencian, en el caso del refugio político, la necesidad de una razonable probabilidad de sufrir una persecución por los motivos indicados, que han de ser probados sobre la base de una valoración que indicará si dichas circunstancias son aptas para fundar una sensación de temor y persecución por razones de raza, sexo o religión.

b) Además, en el caso del asilo y la condición de refugiado, la Ley 5/1984, posteriormente modificada, desarrolla el artículo 13.4 de la Constitución y determina su concesión por motivos ideológicos o políticos, de acuerdo con los criterios de solidaridad y tolerancia que persiguen los Estados democráticos.

c) De conformidad con el artículo 14 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, concretan los artículos 2 y 3 de tal Declaración las circunstancias concurrentes para la concesión, siendo explícito el artículo tercero al establecer las causas justificativas de la solicitud y denegación, las circunstancias en las que podrán pedir las personas a las que se hubiera reconocido la calidad de refugiado y quienes sufran persecución o estén sometidas a enjuiciamiento, reconociéndose tal condición a todo extranjero que cumpla los requisitos previstos en los Instrumentos Internacionales, ratificados en España y especialmente, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Ginebra el 28 de julio de 1951 y en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967, no concediéndose a quienes se encuentren comprendidos en alguno de los supuestos previstos en los artículos 1 F) y 33.2 de la referida Convención de Ginebra.

d) El carácter graciable de la protección otorgada en el ejercicio del poder soberano del Estado, presupone una nota de máxima discrecionalidad en la concesión o denegación, revisable en la vía jurisdiccional contencioso-administrativa, como han reconocido las precedentes sentencias de esta Sala de 10 de diciembre de 1991.

e) Incumbe a esta jurisdicción confrontar si la decisión adoptada se ha producido con racionalidad y objetividad, en concordancia y con la finalidad perseguida por la norma, toda vez que debe tenerse en cuenta que la decisión discrecional puede estar presidida por criterios extrajurídicos de oportunidad, conveniencia o de seguridad nacional, pero ha de ser el resultado, en todo caso, de una decisión administrativa que ha de estar justificada en datos objetivos sobre los que se opera, de forma que sólo debe ser anulada cuando conste de manera cierta y convincente la incongruencia o la discordancia de la solución elegida con la realidad fáctica a la que se aplica, apartándose manifiestamente del fundamento teleológico de la norma aplicable

.

Para el análisis concreto del supuesto enjuiciado, debemos efectuar las siguientes aclaraciones, de conocimiento imprescindible para la resolución del recurso:

1. Lo decidido por el Ministerio del Interior, y enjuiciado por la Sala de instancia en la sentencia dictada, fue la inadmisión a trámite de la solicitud formulada por el recurrente para, tras la tramitación del oportuno expediente, poder conseguir la concesión de la condición de refugiado y así obtener asilo.

2. Por ello, si tal es el contenido de la resolución administrativa dictada, lo que habría de analizarse, desde la perspectiva de revisión jurisdiccional que nos afecta es la concurrencia ---o no--- de alguna de las «circunstancias» que taxativamente se enumeran en el artículo 5.6 LRDAR. La concurrencia, en el momento de la solicitud, de alguna de ellas, justificaría la inadmisión a trámite de la solicitud de asilo y la no incoación del correspondiente expediente.

3. En el supuesto de autos la decisión administrativa de inadmitir a trámite la solicitud del recurrente se ha fundado en la circunstancia b) del citado artículo 5.6 LRDAR, esto es «que en la solicitud no se alegue ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado»; texto, con el que el legislador se remite al artículo 3.1 de la misma LRDAR (precepto en el que, efectivamente, se regulan las «causas que justifican la condición de asilo»), y, a través de este precepto, a «los requisitos previstos en los Instrumentos Internacionales ratificados por España», con especial referencia a la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, hecho en Ginebra el 28 de julio de 1951 y en el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados hecho en Nueva York el 31 de enero de 1967.

4. Glosando el artículo 1º.A.2) de la citada Convención de Ginebra venimos señalando (STS de 25 de abril de 2004) que «el reconocimiento de la condición de refugiado requiere la concurrencia de un triple requisito: uno, la existencia en el solicitante de fundados temores de ser perseguido; de serlo por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas; y un tercero, que se encuentre fuera del país de su nacionalidad o, careciendo de esta, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual y no pueda, o no quiera a causa de dichos temores, regresar a ellos y acogerse a su protección»; a lo cual, venimos añadiendo que «siendo esto así, puede y debe interpretarse la circunstancia prevista en la letra b) del artículo 5.6 de la Ley 5/1984 en el sentido de que el vocablo causas que el precepto emplea se refiere no solo a los motivos de la persecución, sino, mas bien, al complejo o conjunto formado por aquellos requisitos, de suerte que podrá hablarse correctamente de que el solicitante no alega ninguna de las causas que dan lugar al reconocimiento de la condición de refugiado si, por ejemplo, no alega el temor fundado de ser perseguido o si esta persecución es a todas luces inexistente».

5. Que, para la concreción del concepto de «persecución» nos venimos refiriendo a la definición dada en la Posición Común de 4 de marzo de 1966 del Consejo de la Unión Europea: «el acaecimiento o el temor de acaecimiento de hechos suficientemente graves, por su naturaleza o repetición, que constituyan un atentado grave a los derechos humanos, por ejemplo la vida, la libertad o la integridad física, o que impidan de manera evidente la continuación de la vida de la persona que los ha sufrido en su país de origen».

Pues bien, desde la perspectiva, que ahora analizamos de la citada circunstancia b) del artículo 5.6 LRDAR, este motivo de casación debe prosperar.

Independientemente de que a lo largo del expediente se acredite la realidad de la causa alegada, en él se expresa el temor de la recurrente de sufrir persecución por causa, en principio genérica, de la situación de inseguridad existente en Sierra Leona, sin que existan dudas en relación con tal nacionalidad, como ratifica el informe del ACNUR obrante en el expediente.

Sin embargo, tal generalidad se concreta cuando la recurrente relata haber estado implicada en un incidente específico y determinado, con existencia de disparos y consecuencia de tumulto poblacional, en el que fallecieron sus padres.

La alegación de esta causa impide que la petición pueda ser inadmitida a trámite. La causa alegada resulta incluible en el citado artículo 1º.A.2) de la Convención de Ginebra de 1951, por lo que la Administración debió instruir el correspondiente expediente con el fin de incorporar a él todos los datos que pudieran confirmar o desmentir el relato formulado por el solicitante y así poder adoptar la decisión que resultase pertinente.

No resulta, pues, correcta la fundamentación de la Sala de instancia por cuanto la situación y confrontación bélica en Sierra Leona, origen de la persecución alegada por el recurrente, supone un marco de realidad en el que la narración de persecución realizada por la recurrente cuenta con un alto grado de concurrencia y credibilidad. Esto es, ante tal situación bélica, de indudable realidad, resulta fácilmente deducible la idea de persecución tomando en consideración el fallecimiento de los padres en el ámbito de la expresada situación de conflicto.

Así se ha expresado en el informe del ACNUR, entendiendo que la solicitud de la recurrente debería ser admitida a trámite tomado en consideración la situación de inseguridad aún existente en Sierra Leona.

En consecuencia, debemos llegar a la conclusión y deducir de tal situación que la idea o sensación de temor, derivada de una persecución de carácter político, era una realidad concurrente en el momento de la solicitud de asilo y de inadmisión por parte de la Administración. Por ello el recurso debió, desde la perspectiva de inadmisión a que el mismo se limita, ser estimado, sin perjuicio todo ello que, tras la admisión a trámite de la solicitud de asilo y tras la tramitación del correspondiente procedimiento pudiera llegar a denegarse la concesión de la condición de refugiado, ante la ausencia de la aportación de los indicios suficientes que exige el artículo 8 de la Ley 5/1984.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.