STS, 30 de Marzo de 2007

PonenteOCTAVIO JUAN HERRERO PINA
ECLIES:TS:2007:2964
Número de Recurso1934/2002
Fecha de Resolución30 de Marzo de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a treinta de Marzo de dos mil siete.

Visto por esta Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contra la sentencia de 29 de enero de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en los recursos acumulados 2061/97 y 3072/97, en los que se impugnan, respectivamente, el Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora de 31 de marzo de 1997, por el que se aprueba definitivamente la relación de bienes y derechos afectados por la ejecución del Proyecto de 1ª Fase de cerramiento y ampliación del Cementerio "San Atilano" y el Decreto 136/1997, de 26 de junio, de la Junta de Castilla y León, por el que se declara la urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación relativa a la ejecución del citado Proyecto, ampliándose a las actas de ocupación definitiva de 10 de noviembre de 1997. Ha sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dña. Asunción Saldaña Redondo en nombre y representación de D. Iván, Dña. María Esther y Dña. Amparo .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 29 de enero de 2002, objeto de este recurso, contiene el siguiente fallo: "Que ESTIMANDO el presente recurso contencioso-administrativo núm. 2061/97 y su acumulado núm. 3072/97, interpuestos por la representación de D. Iván D.ª María Esther y D.ª Amparo, DEBEMOS:

1) Anular y anulamos, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora impugnado de 31 de marzo de 1997 en cuanto a la aprobación de la relación de bienes y derechos afectados y demás efectos expropiatorios que en él se contemplan, al no servir el Proyecto aprobado para legitimar la expropiación de que se trata. 2) Anular y anulamos, por ser contrario al ordenamiento jurídico, el Decreto impugnado 136/1997, de 26 de junio, de la Junta de Castilla y León por el que se declara la urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa que precisa el Ayuntamiento de Zamora para la ejecución del proyecto: la Fase de cerramiento de la ampliación del Cementerio San Atilano. 3) Anular y anulamos, por ser contrarias al ordenamiento jurídico, las actas impugnadas de ocupación definitiva de las fincas de los recurrentes en el expediente de expropiación forzosa para la ejecución del mencionado proyecto 1ª Fase de cerramiento de la ampliación del Cementerio San Atilano. 4) Se imponen las costas del recurso causadas a los demandantes, por mitad, al Ayuntamiento de Zamora y a la Administración de la Comunidad de Castilla y León."

SEGUNDO

Una vez notificada la citada sentencia, se presentaron escritos por las representaciones procesales del Ayuntamiento de Zamora y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, manifestando su intención de interponer recursos de casación y por providencias de 27 de febrero y 21 de marzo de 2002 se tuvieron por preparados, siendo emplazadas las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

TERCERO

Con fecha 21 de mayo de 2002 se presentó escrito por la representación procesal del Ayuntamiento de Zamora interponiendo el recurso de casación, haciendo valer tres motivos de casación y solicitando que se case y anule la sentencia recurrida. Con fecha 3 de septiembre de 2002 se presentó escrito de interposición del recurso de casación por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, haciendo valer un único motivo, que aun cuando no se cita ha de entenderse formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción y solicitando su estimación.

Por auto de 1 de junio de 2006 se inadmitió el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Zamora y se admitió a trámite el interpuesto por la Comunidad de Castilla y León.

CUARTO

Del recurso admitido se dio traslado a la parte recurrida para que formalizara escrito de oposición, en el que solicita que se declare no haber lugar al mismo.

QUINTO

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, a cuyo efecto se señaló el día 28 de marzo de 2007, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Octavio Juan Herrero Pina

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Razona la Sala de instancia que para que la Administración Pública pueda ejercitar la potestad expropiatoria es precisa la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado. Que el art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992, que aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aplicable al caso, dispone que la aprobación de los Planes de Ordenación Urbana implica la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación, declaración que no lleva implícita la aprobación del proyecto de obras de ampliación del Cementerio municipal de que se trata, pues esto no sucede cuando el proyecto no se ajusta a las previsiones del Plan urbanístico, señalando que el cementerio y su ampliación es un elemento de la estructura general orgánica del territorio y en concreto un sistema general de equipamiento comunitario, según el art. 25.1.d) del Reglamento de Planeamiento, cuya previsión ha de estar contemplada en el Plan General; que los proyectos de obra municipales, ya se trate de proyectos de urbanización o de simples proyectos de obra, no pueden modificar las previsiones del Plan ni contener determinaciones propias del Plan. Así lo ha señalado el Tribunal Supremo en sentencia de 6 de marzo de 2001 . Y desde estas consideraciones señala que, según resulta de la documentación obrante y en especial de la prueba pericial practicada en autos, el Plan General de Ordenación Urbana de Zamora de 1986, vigente al momento de la aprobación del Proyecto, no contemplaba la ampliación del Cementerio, en consecuencia ha de anularse el Acuerdo del Ayuntamiento de Zamora de 31 de marzo de 1997, que aprueba la relación de bienes y derechos afectados, lo que comporta la anulación de las demás actuaciones impugnadas.

SEGUNDO

Frente a dicha sentencia se interpone recurso de casación por la representación procesal de la Comunidad de Castilla y León, en cuyo único motivo, que aunque no se dice ha de entenderse formulado al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia la infracción del art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y los arts. 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, alegando que existía un proyecto municipal que afectaba a una cuestión de clarísimo y urgente interés público como es la ampliación del Cementerio, sometido a información pública y notificado a los afectados, por lo que para la recurrente existía justificación absoluta de la urgencia de la expropiación. Entiende que la sentencia de instancia parte de una interpretación literalista de la norma, prescindiendo de las circunstancias fácticas que originan el proyecto municipal, señalando que, no habiéndose suspendido los actos administrativos, se ha ejecutado ya el proyecto y puesto en funcionamiento la imprescindible ampliación del cementerio, invocando la jurisprudencia sobre conservación del acto administrativo y la economía procesal para la estimación del recurso, ya que las cuestiones planteadas por los actores son de tipo económico. Alega que en el PGOU de 1986 no se contemplaba la actuación urbanística del cementerio, pero si se contempla en el año 1997 y por ello el Ayuntamiento realiza el Proyecto de ampliación y le da la tramitación correspondiente, lo que no es una solución arbitraria, a cuyo efecto invoca los arts. 132 del Real Decreto Legislativo 1/92, 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa y 11.2 .a) de su Reglamento, deduciendo del juego de estos artículos que el Proyecto no tiene tacha de ilegalidad y origina por sí solo la declaración de utilidad pública e interés social y que precisamente se realiza una modificación del PGOU plasmada en el Proyecto, que se aprueba por el Pleno del Ayuntamiento, se publica y se notifica a los afectados. Concluye que no ha existido temeridad alguna por la Administración recurrente y que por lo tanto la imposición de costas en la primera instancia debe ser anulada.

TERCERO

El motivo así planteado no puede prosperar por las siguientes razones:

En primer lugar, la declaración de urgencia de la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación en cuestión, a la que se refiere el Decreto 136/1997, de 26 de junio de la Junta de Castilla y León, exige por su propia naturaleza, la previa declaración de utilidad pública o interés social del fin al que se destinan los bienes y derechos cuya urgente ocupación se declara. En consecuencia y como tal presupuesto de la declaración de urgencia, la Administración competente para ello, en este caso la Junta de Castilla y León, debe examinar su concurrencia y valorar su legalidad ya que en otro caso la declaración de urgencia se vería viciada por la falta de esa previa afectación de los bienes y derechos a un fin que justifique la expropiación y por lo tanto la urgencia de su ocupación.

En consecuencia, carece de fundamento la inicial alegación del motivo de casación que, prescindiendo de la valoración del Proyecto municipal a efectos de la declaración de utilidad pública o interés social, mantiene que para la recurrente existía justificación absoluta de la urgencia de la expropiación forzosa de los terrenos en cuestión para la ampliación del cementerio ya que la situación social de los ciudadanos zamoranos lo requería, pues con ello desconoce los principios básicos que informan el ejercicio de la potestad expropiatoria, que resultan del art. 33.3 de la Constitución y el art. 1 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa, concretamente la existencia de causa justificada de utilidad pública o interés social que le sirva de amparo.

En segundo lugar, no se advierte cual es el alcance de la imputación a la sentencia de instancia de una interpretación literalista de la norma y de prescindir de las circunstancias fácticas que originan el proyecto municipal, y si con ello se alude a los datos que seguidamente se invocan sobre las fechas del PGOU de Zamora, 1986, el proyecto de ampliación del cementerio, 31 de marzo de 1997 y la sentencia de 29 de enero de 2002, para concluir que al haberse ejecutado y puesto en funcionamiento el proyecto, la jurisprudencia sobre conservación del acto administrativo y economía procesal justificarían la estimación del recurso, basta señalar, para rechazar tal planteamiento, que el principio de conservación de los actos, que se recoge en el art. 66 de la Ley 30/92, tiene como presupuesto la declaración de nulidad de actuaciones y responde al manteniendo de aquellas que no se ven afectadas por tal nulidad, de manera que no cabe invocarlo para mantener actos que resulten contrarios a la legalidad y afectados por la nulidad apreciada, o como señala la sentencia de 9 de noviembre de 2005, no es posible invocar el art. 66, para mantener, no los actos de trámite, sino los efectos jurídico-materiales del acto anulado, y como dice la sentencia de 10 de mayo de 2004

, no puede invocarse para mantener una situación contraria a Derecho.

A tal efecto, no hace falta mayores argumentos para señalar que la ejecución del acto administrativo sujeto a revisión jurisdiccional no convalida los vicios o infracciones en que haya podido incurrir y, concretamente en este caso, el hecho de que se haya ejecutado el proyecto no legitima la expropiación objeto de impugnación ni subsana las infracciones legales que se han advertido en la instancia.

CUARTO

En tercer lugar, reconocida la falta de previsión de la actuación urbanística en cuestión en el PGOU de Zamora de 1986, ha de excluirse la implícita declaración de utilidad pública o interés social del mismo al amparo del art. 132 de del Real Decreto Legislativo 1/1992 que se invoca por la recurrente, como acertadamente señala la sentencia de instancia, pues esta Sala tiene declarado respecto de la ejecución los sistemas generales, que sólo cuando los Planes Generales contengan una ordenación detallada resultan suficientes para legitimar la expropiación de los terrenos necesarios para la ejecución de las obras. Así concluye la sentencia de 30 de diciembre de 1998, examinando el alcance del art. 64.1 de la Ley del Suelo de 1976, de contenido semejante al art. 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, aplicable al caso, y que razona en los siguientes términos: "Al entrar en el análisis de la cuestión de fondo es preciso decir que la actividad de ejecución de la ordenación urbanística, si se trata de un municipio dotado de Plan General o de Normas Subsidiarias -como es el caso-, requiere necesariamente la existencia de un instrumento de planeamiento apto, por el contenido y detalle de sus determinaciones, para dar cobertura a dicha actividad. Sólo en los municipios carentes de planeamiento básico -de Plan General y de Normas Subsidiarias- es posible la realización de obras de urbanización en suelo urbano con sujeción exclusiva a la legislación de régimen local -art. 34 del Reglamento de Gestión -.

No empece a esto que el art. 67.3 del Reglamento de Planeamiento autorice la redacción y aprobación, conforme a la normativa del ente interesado, de proyectos de obras ordinarias. También en este caso se trata de una técnica de ejecución del planeamiento, cuando las obras a realizar, por no desarrollar integralmente el conjunto de las determinaciones de un Plan de Ordenación, no hacen preciso acudir a la figura del Proyecto de Urbanización.

Dicho esto, que entendemos es clave para interpretar adecuadamente el art. 64.1 de la Ley del Suelo, pues la expropiación es uno de los sistemas de actuación previsto en esta Ley para la ejecución de Planes, en lo que ahora importa, para la ejecución -al margen de la actuación por polígonos o unidades de actuación- de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o de alguno de sus elementos -arts. 134 de la Ley del Suelo y 194 del Reglamento de Gestión-, puede añadirse que en el sistema de planeamiento diseñado por la Ley del Suelo, como un sucesivo y encadenado proceso de concreción y desarrollo de la ordenación urbanística a partir del marco representado por aquélla, la ejecución de los sistemas generales, entre los que se encuentra el sistema de comunicaciones, requiere, en principio, la previa aprobación de un Plan Especial con este específico objeto -arts. 17.2 de la Ley del Suelo y 76.2 a) del Reglamento de Planeamiento-.La razón de esta exigencia se encuentra en que la estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano, y, en particular, por los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y equipamiento comunitario, constituye una de las determinaciones de carácter general de los Planes Generales -arts. 12.1 b) de la Ley del Suelo y 19.1 b) del Reglamento de Planeamiento-. Sólo en el supuesto de que se trate de actuar en suelo urbano y el Plan General contenga una ordenación detallada, a nivel de Plan Parcial, de aquellas partes de la estructura general correspondientes a esta clase de suelo, será suficiente la aprobación de un Proyecto de Urbanización o, en su caso, de un proyecto de obras ordinarias para su ejecución y únicamente entonces el Plan General será, por tanto, suficiente para legitimar la expropiación de los terrenos necesarios, para la ejecución de las obras."

Tal doctrina se acoge también en la sentencia de 6 de marzo de 2001 de manera expresa y resulta a sensu contrario de la sentencia de 17 de abril de 1999, que considera innecesario el desarrollo mediante Plan Parcial o Plan Especial cuando las determinaciones Plan General sean suficientemente detalladas y minuciosas, en cuyo caso es suficiente para legitimar la expropiación.

Resultan, por lo tanto conformes a Derecho las apreciaciones de la Sala de Instancia sobre la falta de legitimación de la expropiación en el PGOU de Zamora y la inoperancia a tal efecto de los proyectos de obras, cuyo alcance es meramente de ejecución del planeamiento (en este caso ni siquiera eso), sin que puedan contener normas de ordenación urbanística ni modificar el planeamiento, que han de limitarse a ejecutar.

No constituye por lo tanto un instrumento hábil para introducir la modificación del PGOU de Zamora que se alega por la recurrente ni se trata de planes de obras o servicios del Estado, Provincia o Municipio a que se refieren los arts. 10 de La LEF y 11.2 .a) de su Reglamento, que también se invocan por la recurrente.

Al efecto resulta ilustrativa la jurisprudencia que viene a señalar el alcance de los Proyectos de Urbanización, así la sentencia de 6 de marzo de 2001, precisando que las determinaciones del Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1992 no difieren sustancialmente de las del de 1976, declara que "esta Sala ha venido reiteradamente poniendo de relieve, respecto del artículo 15 de la Ley del Suelo 1976 y del artículo 67 del Reglamento de Planeamiento, que el proyecto de urbanización es un mero proyecto de obras cuya funcionalidad se produce en el campo de la ejecución (sentencias, entre otras, de 12 de junio de 1987, 10 de octubre de 1988, 24 de febrero de 1989, 2 de octubre de 1990, 18 de marzo de 1991, 24 de febrero de 1997, 20 de mayo de 1999, recurso de casación núm. 1278/1995, y 25 de febrero de 1999, recurso de casación núm. 6069/1994 ). Su contenido ha de ser únicamente el necesario para hacer posible la realización material de las obras adecuadas para la ejecución del correspondiente Plan al que está subordinado el Proyecto.

Tal como precisa el artículo 15 de la Ley del Suelo de 9 abril 1976, los proyectos de urbanización son proyectos de obras que tienen por finalidad llevar a la práctica los Planes Generales Municipales en Suelo Urbano, los Planes Parciales y en su caso las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento. No pueden contener determinaciones sobre ordenación ni régimen del suelo y de la edificación ni modificar las previsiones del Plan que desarrollan."

No se advierten, por lo tanto, las infracciones de los artículos 132 del Real Decreto Legislativo 1/1992 y 9 y 10 de la Ley de Expropiación Forzosa, que se denuncian por la recurrente en este motivo de casación.

Finalmente, como señala la sentencia de 19 de julio de 2001, la Jurisprudencia tiene declarado, que la condena en costas constituye una apreciación del Tribunal de instancia que no puede ser revisada en casación, como resultaba del art. 131 de la Ley de Jurisdicción y se establece en el art. 139 de la actual Ley 29/1998, en cuanto sujetan la imposición de las costas a la apreciación que el Tribunal de instancia hace de la actitud procesal de las partes, valoración que no puede ser sustituida en casación por la sola discrepancia de la parte, que ni siquiera invoca y menos justifica arbitrariedad o falta de razonabilidad de tal valoración.

Por todo ello el motivo de casación debe ser desestimado.

QUINTO

La desestimación del motivo invocado lleva a declarar no haber lugar al recurso de casación y determina la imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 de la LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 1.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.

FALLAMOS

Que desestimando el motivo invocado declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 1934/2002, interpuesto por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Castilla y León contra la sentencia de 29 de enero de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, en los recursos acumulados 2061/97 y 3072/97, que queda firme; con imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 LRJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 1.000 euros la cifra máxima como honorarios de letrado de la parte recurrida.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretario, certifico.

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