STS, 20 de Octubre de 2005

En el proceso contencioso-administrativo número 1061/1997 y acumulado 1305/98, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia de fecha 27 de mayo de 2002, cuyo fallo dice literalmente: «

FALLO:

Desestimar las causas de inadmisibilidad opuestas (sic) por las Administraciones demandadas.

Desestimar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Calldetenes contra el Decreto 206/1998, por ser conforme a derecho.

No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la a substanciación del presente recurso.».

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES recurso de casación, que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado mediante providencia de fecha 8 de julio de 2002 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 16 de septiembre de 2002, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que se tenga por interpuesto el presente recurso de casación en forma y tiempo hábil, se admita y siga por todos sus trámites hasta dictar Sentencia por la cual, con estimación del primer motivo de impugnación articulado, relativo a la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales con indefensión para la parte, se ordene reponer las actuaciones al estado y momento en que se incurrió en la falta de aportación de la prueba propuesta y admitida `por el Ayuntamiento de Calldetenes referida en el expresado motivo. Subsidiariamente, para el caso que el motivo formal precedente fuera desechado, por Otrosí suplica que se tenga por interpuesto el presente recurso de casación en forma y tiempo hábil según Derecho, se admita, y en su día, se dicte Sentencia casando y anulando la Sentencia recurrida y declarando la nulidad del Decreto de la Generalidad de Cataluña 206/1998, de 30 de julio, de denegación de la alteración parcial de los términos municipales de Vic y Calldetenes, condenando a dicha Administración Autonómica a dictar un nuevo Decreto aprobando la alteración territorial solicitada por el Ayuntamiento recurrente.».

La Sala, por providencia de fecha 11 de febrero de 2004, admitió el recurso de casación.

Por providencia de la Sala de fecha 7 de junio de 2004 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas (la GENERALIDAD DE CATALUÑA y el AYUNTAMIENTO DE VIC) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudieran oponerse al recurso, lo que efectuaron con el siguiente resultado:

1. - El Procurador D. Enrique Sorribes Torra, en representación del AYUNTAMIENTO DE VIC, en escrito presentado el día 2 de agosto de 2004, expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «Que, habiendo por presentado este escrito, en debida forma y plazo, tenga a esta parte por OPUESTA AL RECURSO DE CASACIÓN interpuesto por el Ayuntamiento de Calldetenes contra la Sentencia nº 370/2002 de fecha 27/05/2002 dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, y, previos los trámites oportunos, dicte en su día Sentencia por la que declare no haber lugar al recurso de casación por los motivos antes señalados, confirmando la Sentencia impugnada, con expresa condenación a la RECURRENTE a las costas procesales.».

2. - El Letrado de la GENERALIDAD DE CATALUÑA, en escrito presentado el día 15 de septiembre de 2004, expuso los razonamientos que creyó oportunos y concluyó con el siguiente SUPLICO: «que tenga por presentado este escrito, con sus copias; por hechas las manifestaciones que en él se contienen y, de conformidad con las mismas, dicte sentencia declarando la inadmisión o, subsidiariamente, la desestimación del recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES; con expresa imposición de las costas a la recurrente.».

Por providencia de fecha 28 de junio de 2005, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 11 de octubre de 2005, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de Sala

Sobre el objeto del recurso de casación.

Constituye el objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de mayo de 2002, que desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES contra el Decreto del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 206/1998, de 30 de julio, por el que se deniega la alteración parcial de los términos municipales de Vic y de Calldetenes.

Sobre la fundamentación de la sentencia recurrida.

La sentencia de la Sala de instancia recurrida fundamenta el pronunciamiento de conformidad a derecho del Decreto del Gobierno de la Generalidad de Cataluña 206/1998, de 30 de julio, rechazando que la decisión administrativa impugnada vulnere el derecho fundamental a la libre elección de residencia consagrado en el artículo 19 de la Constitución, y que sea contraria a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, que establecen los requisitos exigidos para alterar los términos municipales y proceder a la agregación parcial, ni los artículos 7, 8 y 14 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de los Entes Locales, aprobado por Decreto del Gobierno de Cataluña 140/1988, de 24 de mayo, que regula las condiciones objetivas para proceder a acordar la segregación de parte de un municipio para agregarlo a otro.

El Tribunal sancionador, tras examinar el dictamen pericial y valorar los informes emitidos durante la tramitación del procedimiento, concluye que, aún concurriendo el presupuesto de continuidad urbana entre el barrio de las Cuatro Estaciones de Vic y el término municipal de Calldetenes, que exige la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña y el Decreto de Demarcación Territorial y Población de los Entes Locales, no cabe apreciar la existencia de razones de orden demográfico o económico que justifiquen la alteración de los términos municipales solicitada, de modo que los motivos de interés público invocados en la decisión administrativa se revelan suficientes, ya que no pueden calificarse de arbitrarios, según se afirma en el fundamento jurídico tercero de la sentencia, en los siguientes términos:

Los términos de un municipio se pueden alterar por segregación de parte de un municipio o de diversos municipios para agregarse a otro, según dispone el artículo 12.d) de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Catalunya, (LMRLC); procede la agregación parcial cuando los núcleos de población formen un solo conjunto con continuidad urbana o cuando consideraciones de orden geográfico, demográfico, económico o administrativo lo hagan necesario o aconsejable (artículo 14, en relación con el 13.1.b) y c), de la LMRLC) y 14 del Decreto 140/1988, de 24 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Demarcación Territorial y Población de los Entes Locales [RDTPEL]). Para los supuestos de agregación total, el artículo 8.2 del RDTPEL dispone que se entiende que los núcleos de población forman un solo conjunto urbano cuando según sus normas de ordenación urbanísticas resulte que entre los suelos clasificados de urbanos o urbanizables no hay solución de continuidad. Este precepto es también aplicable en los casos de segregación parcial y a su contendido hay que atender en orden a determinar si se da el primero de los supuestos.

En el caso de autos tenemos que, según se recoge en el informe pericial, el barrio de las Cuatro Estaciones estaba clasificado de suelo urbano en el Plan General de Vic aprobado el 21 de marzo de 1975 y calificado como zona de ordenación volumétrica específica en la revisión habida el 14 de agosto de 1981, siendo que el proyecto de urbanización aprobado definitivamente el 18 de diciembre de 1989 ya contemplaba todos los servicios urbanos. El sector de Sant Llátzer en la revisión de 14 de agosto de 1981 fue clasificado como suelo urbanizable no programado y pasó a ser programado con la aprobación de la modificación de 4 de octubre de 1995 y el Plan Parcial del sector de Sant Llátzer, aprobado definitivamente en la misma fecha, dispuso la construcción de 543 viviendas.

En el momento en el que se adoptó de la propuesta de segregación, el barrio de las Cuatro Estaciones constituía un conjunto urbano con Calldetenes, en los términos recogidos en el artículo 8.2 del RDTPEL, en cuanto que, según sus normas de ordenación urbanística, no había solución de continuidad, pero esa misma situación se daba respecto del municipio de Vic, dado que el sector de Sant Llátzer era suelo urbanizable. Esta es una circunstancia a valorar en los supuestos de segregación parcial por la vía del apartado a) del artículo 14 del Reglamento, ya tenida en cuenta en el Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en cuanto en su artículo 8.1 dispone que «tampoco podrá segregarse ningún núcleo de población de un término municipal cuando se halle unido por calle o zona urbana a otro del municipio originario». En el caso de autos tenemos que el desarrollo urbanístico del sector ha llevado a la consideración de suelo de Sant Llátzer como urbano, al disponer de los elementos de urbanización referidos en el artículo 115 del Texto Refundido de la Legislación Urbanística de Catalunya aprobado por el Decreto 1/1990, de 13 de julio, pero en el momento de adoptar la propuesta de segregación el barrio de las Cuatro Estaciones y el sector de Sant Llátzer formaban un solo conjunto con continuidad urbana, en los términos recogidos en el RDTPEL, independientemente de que el primero fuera suelo urbano y el segundo suelo urbanizable.

En todo caso, aun concurriendo este supuesto ello no sería suficiente para acordar la segregación parcial ya que se precisaría el cumplimiento de los requisitos recogidos en el artículo 7.2 y 3 del citado Reglamento, al que remite el artículo 15, y siendo que ambos municipios disponen de medios personales y materiales para gestionar todos los servicios, no se aprecian en el caso de autos razones de orden demográfico y económico que justifiquen la agregación parcial en los términos que se solicita.

Tampoco cabe apreciar que procede la segregación en los términos del artículo 14.b) del Reglamento. No concurren razones de orden geográfico a ser tenidas en cuenta, sin que las de carácter demográfico y económico resulten decisivas dada la información obtenida.

El uso al que se destina el suelo clasificado como urbano a ambos lados del controvertido linde (residencial en Vic y residencial-industrial en Calldetenes) y la tipología constructiva empleada (viviendas unifamiliares en hilera de la primera población, y abierta y con una altura limitada y en bloques plurifamilaries y manzanas cerradas en la segunda), referida en el informe pericial, no aporta datos a los que se deba atender siendo el uso del suelo y la tipología constructiva del Barrio de las Cuatro Estaciones es más homogénea con la dispuesta en el sector Sant Llátzer.

Los datos referidos al número de habitantes del barrio de las Cuatro Estaciones, su origen, crecimiento de la población, no resultan relevantes ya que según las certificaciones expedidas por el Ayuntamiento de Vic, en el año 1993 estaban empadronados en dicho barrio 230 personas, de las cuales 126 habían nacido en Vic, 4 en Calldetenes, 36 en la provincia de Barcelona y 46 fuera de ésta.

En cuanto a las consideraciones de orden administrativo hay que tener en cuenta que de la prueba documental aportada a las actuaciones resulta que el Ayuntamiento de Vic presta al barrio de las Cuatro Estaciones los siguientes servicios: funerarios, alumbrado público, alcantarillado y recogida de basuras. También el de abastecimiento de agua, si bien cabe apreciar que hubo alguna disfuncionalidad en una determinada época, que se ha visto corregida, al igual que las irregularidades habidas en cuanto el servicio de recogida de basuras El hecho de que la proximidad con el término municipal de Calldetenes determine que alguno de los residentes en el barrio acuda para atender sus necesidades a los servicios prestados en dicho municipio, no resulta de especial relevancia.

.

Sobre el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES se articula en la formulación de cuatro motivos de casación:

En el primer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, siempre que se haya producido indefensión, se denuncia que la Sala de instancia ha infringido el artículo 24 de la Constitución, al no proceder a requerir al AYUNTAMIENTO DE VIC para que cumplimentara en todos sus extremos la prueba documental admitida y declarada pertinente.

En el segundo motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, se alega que la Sala de instancia ha vulnerado «la doctrina jurisprudencial sobre el principio de buena fe y de confianza legítima en la actividad de las Administraciones», que ha positivizado el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no tomar en consideración el pacto institucional verbal adoptado entre la Generalidad y diversos municipios de la Comarca de Osona -Calldetenes, Vic, Taradels, Sant Juliá de Vilatorta y Santa Eugenia de Berga- para corregir las disfunciones existentes en sus términos municipales.

En la exposición de tercer motivo de casación, que se funda al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, se aduce que la Sala de instancia ha infringido el artículo 19 de la Constitución, al rechazar que el Decreto impugnado vulnere el derecho fundamental del colectivo de vecinos afectados, residentes en el barrio de las Cuatro Estaciones, a la libre elección de residencia, ya que ha quedado acreditado que habían manifestado, de forma mayoritaria, su aspiración a integrarse en el municipio de Calldetenes.

En el cuarto motivo de casación, que se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico, se censura que la Sala de instancia ha infringido el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, al minimizar la valoración del argumento expuesto sobre la actuación del Gobierno de la Generalidad, que adopta dos decisiones radicalmente opuestas en relación con el expediente de agregación de parte del sector del barrio de las Cuatro Estaciones al municipio de Santa Eugenia de Berga y deniega la autorización para la agregación de otra parte de ese mismo barrio al municipio de Calldetenes.

Sobre los motivos de inadmisibilidad del recurso de casación.

Antes de abordar el examen de los motivos de casación articulados por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES recurrente, procede analizar las pretensiones de inadmisibilidad del recurso de casación que, de forma coincidente, se sustentan por el Letrado de la GENERALIDAD y por la defensa Letrada del AYUNTAMIENTO DE VIC, al amparo del artículo 93.2 a), de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en relación con los artículos 89.2 y 86.4 de la referida norma procesal, considerando que el escrito de preparación adolece de falta de justificación adecuada de la infracción de las normas del derecho estatal, aducidas como motivos de casación, que hayan sido relevantes y determinantes del fallo recurrido.

El artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa, expresa que, en el supuesto previsto en el artículo 86.4, habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Por su parte, el artículo 86.4 de la referida ley jurisdiccional afirma que las sentencias que, siendo susceptibles de casación por aplicación de los apartados precedentes, hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante y determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

La finalidad institucional de estos preceptos orgánicos-procedimentales es preservar que el Tribunal Supremo, calificado por el artículo 123 de la Constitución de órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes, salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales, pueda asumir en monopolio la función de intérprete supremo del ordenamiento jurídico estatal, asegurando que a los Tribunales Superiores de Justicia, que culminan la organización judicial en el territorio de cada Comunidad Autónoma, de conformidad con el artículo 152 de la Constitución, se les reserve el núcleo de atribuciones jurisdiccionales necesarias para asumir la posición institucional de intérprete supremo del derecho autonómico.

Conforme a estos parámetros hermenéuticos, debe rechazarse la inadmisión ad limine del recurso de casación porque la lectura del escrito de preparación, sometido a las prescripciones de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Tercera de la referida Ley procesal, revela que satisface los requisitos de forma exigidos en el artículo 89 de la mentada ley de enjuiciamiento contencioso- administrativa, al expresar que el recurso de casación se funda al amparo del artículo 88.1 de la nueva Ley de la jurisdicción contencioso-administrativa y denunciar que la sentencia de la Sala de instancia incurre en infracción del ordenamiento jurídico, con cita del artículo 19 de la Constitución, que se invoca con carácter sustancial y no meramente instrumental, que refiere el juicio de relevancia acerca de que la infracción de la norma estatal ha sido determinante del fallo de la sentencia.

Debe rechazarse, asimismo, la causa de inadmisibilidad planteada por el AYUNTAMIENTO DE VIC, que se justifica, al amparo del artículo 93.2 a) de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la alegación de que la sentencia dictada por la Sala de instancia en asunto de cuantía indeterminada, que no se refiere de ningún modo a la impugnación directa de una disposición general -como erróneamente pretende la parte recurrente para fundar el recurso de casación-, carece de interés casacional por no afectar a un gran número de situaciones y no poseer el suficiente grado de generalidad.

Debe valorarse la trascendencia jurídica de este recurso de casación, que promueve un pronunciamiento de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre la administración de las pruebas por el Tribunal de instancia, a la luz del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes y del derecho de defensa que garantiza el artículo 24 de la Constitución, y acerca de la incidencia del derecho fundamental a la libre elección de residencia en relación con el régimen jurídico de alteración de términos municipales, que puede afectar al ejercicio de derechos legítimos vinculados a la colectividad local que puede servir de canon interpretativo referente en el enjuiciamiento de otros recursos.

En todo caso, deben recordarse los límites que obstaculizan el examen de fondo de los motivos de casación formulados por la parte recurrente, de conformidad con la doctrina de esta Sala, expuesta en relación con el enjuiciamiento en esta sede, de recursos de casación contra sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en materia de régimen local.

Se afirma en la sentencia de 1 de marzo de 2005 (RC 2242/2000):

Al igual que en asuntos semejantes en materia de segregación municipal (recientemente, en la Sentencia de 22 de febrero de 2.005 -RC 6.982/1.999-), debemos en primer lugar efectuar determinadas precisiones procesales, por ser de orden público la comprobación en cualquier momento procesal de la concurrencia de los requisitos necesarios para la admisión a trámite del recurso de casación. En efecto, como en la citada Sentencia hemos tenido ocasión de recordar, no puede revisarse en casación la aplicación por parte de los Tribunales Superiores de Justicia de la legislación autonómica en la materia, puesto que lo veda la regulación del recurso de casación, destinado en exclusiva a la verificación de la correcta interpretación del derecho estatal o comunitario como expresamente se deriva de lo establecido en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción. Por ello, tras la aprobación por las Comunidades Autónomas de sus correspondientes leyes en la materia, como en el caso de autos lo es la Ley 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal de Andalucía, los asuntos que se refieren a segregación de municipios difícilmente serán admisibles en casación.

Es verdad que no cabe excluir a priori y de forma genérica la posible infracción de preceptos constitucionales o de leyes estatales en un supuesto de segregación municipal basado en legislación autonómica, pero también es cierto que no basta la alegación de tales preceptos para hacerlo recurrible en casación. En efecto, al igual que las infracciones del procedimiento administrativo o del proceso contencioso administrativo no hacen necesariamente recurribles en casación los supuestos en los que la legislación material aplicada es autonómica, tampoco la alegación de principios constitucionales o de preceptos estatales supletorios hace recurribles en casación a aquellos supuestos de aplicación de normativa local autonómica en los que la infracción constitucional alegada es meramente accesoria o los preceptos estatales supletorios no han sido aplicados o no han sido relevantes para el fallo. En este sentido, ya en otros casos hemos inadmitido diversos motivos que se limitaban a alegar la infracción del derecho autonómico o que, si bien invocaban preceptos legales estatales, o no fueron aplicados o no habían sido relevantes y determinantes del fallo (Sentencia de 25 de mayo de 2.004 -RC 7.017/2.000-).

.

Y, asimismo, procede advertir de las limitaciones que al enjuiciamiento del Tribunal Supremo se desprenden de los principios que rigen el recurso de casación en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que definen los deberes procesales de las partes y delimitan las facultades casacionales de este Tribunal Supremo.

El artículo 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, prescribe como requisito formal, cuya carga corresponde a la parte recurrente, que el escrito de interposición del recurso de casación exponga razonablemente el motivo o motivos en que se ampara, citando las normas o la jurisprudencia que considere infringidas, de modo que el incumplimiento de estos presupuestos puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso como establece el artículo 93.2 b) de la referida Ley procesal, o a su desestimación por apreciar que el recurso de casación carece de fundamento.

Estos deberes procedimentales que exigen al recurrente cumplimentar con rigor jurídico los requisitos formales que determinan el contenido del escrito de interposición descansan en la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, que, según de forma unánime y reiterada viene sosteniendo esta Sala, como se refiere en la sentencia de 15 de julio de 2002 (RC 5713/1998), interesan las siguientes directrices jurisprudenciales:

a) Que la naturaleza del recurso de casación es la de un recurso extraordinario, sólo viable por motivos tasados y cuya finalidad no es otra que la de depurar la aplicación del derecho, tanto en el aspecto sustantivo como procesal, que haya realizado la sentencia de instancia, contribuyendo con ello a la satisfacción de los principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación del ordenamiento jurídico mediante la doctrina que, de modo reiterado, establezca este Tribunal al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre o los principios generales del derecho, - artículo 1.6º del Código Civil -. No es, por consiguiente, un recurso ordinario, como el de apelación, que permite un nuevo total examen del tema controvertido desde los puntos de vista fáctico y jurídico, sino un recurso que sólo indirectamente, a través del control de la aplicación del derecho que haya realizado el Tribunal " a quo " resuelve el caso concreto controvertido. No puede ser, y no lo es, pues, suficiente el vencimiento para abrir la entrada a un recurso de casación, como sucede en el ámbito de otros medios de impugnación de resoluciones judiciales, en concreto la apelación.

b) Siendo por tal naturaleza, de motivos tasados, y no estableciéndose como motivo de casación el de "error de hecho en la apreciación de la prueba", una, también, consolidada doctrina jurisprudencial de esta Sala declara que cuando de resolver un recurso de casación se trata, este Tribunal ha de basarse siempre en los hechos que el Tribunal de Instancia haya declarado probados, salvo que las conclusiones alcanzadas por aquel hayan sido combatidas correctamente por infringir normas o jurisprudencia o principios generales del derecho al valorar las pruebas, o se hubiesen establecido tales conclusiones de manera ilógica, irracional o arbitraria.

.

Debe, asimismo, manifestarse que los deberes procesales que exige la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa a la parte recurrente están indicados para preservar el derecho a un proceso con todas las garantías en que se respeten los principios de bilateralidad y contradicción que garantiza el artículo 24.2 de la Constitución, porque la formalización de escritos en que no se expresen con el necesario rigor jurídico los motivos en que se funde el recurso de casación puede impedir el adecuado ejercicio del derecho a defensa de las partes opositoras.

Refiere esta Sala en la sentencia de 9 de mayo de 2001 (RC 1049/1996), que en el recurso de casación, es necesario: en primer lugar, que los preceptos o la jurisprudencia que se citen como infringidos, tanto en los motivos formales como los de fondo, guarden relación con la cuestión o cuestiones debatidas en la instancia, como se desprende de la lectura del artículo 100.2.b) de la Ley Jurisdiccional, que permite declarar la inadmisión del recurso "cuando no se citan las normas o la jurisprudencia que se reputan infringidas" y cuando las citas hechas "no guardan relación alguna con las cuestiones debatidas"; y, en segundo término, que no se introduzcan a través de los motivos casacionales, del 4º del art. 95.1 fundamentalmente, cuestiones jurídicas que no hayan sido planteadas ni debatidas en la instancia, esto es, "cuestiones nuevas", entendiendo por tales aquellas en que se postule una nueva calificación jurídica o la aplicación de un precepto o de una doctrina jurisprudencial, hasta el momento no invocada, que comporte unas consecuencias jurídicas que en la instancia no se hayan planteado ni debatido. Este último requisito es fundamental para no confundir la "cuestión nueva" en casación con la simple aportación de nuevos argumentos o, incluso, la cita de nuevos preceptos o nuevas sentencias que sirvan para sustentar la misma calificación o consecuencia jurídica, esto es, que no supongan la alteración del punto de vista jurídico. Téngase presente que, siendo la pretensión principal que se hace valer en un proceso contencioso administrativo una pretensión de anulación, la "causa petendi" está integrada no solo por los hechos individualizadores de esa pretensión, sino también por el título jurídico en virtud del cual se solicita la anulación. Por consiguiente, si la cita de un distinto precepto como infringido comporta un cambio del título o motivo de nulidad esgrimido en la instancia, que no ha sido debatido en ella ni ha podido ser considerado en la sentencia que le hubiera puesto fin, se estaría ante una "cuestión nueva" no susceptible de articulación en un recurso de casación, situación distinta a la de cambios que signifiquen una ampliación, matización o complemento del punto de vista jurídico mantenido en la instancia.

Esta doctrina jurisprudencial sobre la comprensión de los presupuestos procesales que disciplinan el recurso de casación, no lesiona el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrando en el artículo 24 de la Constitución, porque, como observa el Tribunal Constitucional en la sentencia 295/2000, de 11 de diciembre, el derecho a la revisión de las resoluciones jurisdiccionales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, por lo que la inadmisión de los recursos de forma motivada, en base a la aplicación de una causa legal y a la interpretación de las normas procesales que las regulan, constituye una función jurisdiccional de exclusiva competencia de los Jueces y Tribunales, que sólo transciende al plano constitucional cuando el Tribunal incurra en error patente, arbitrariedad o en manifiesta irracionalidad.

Ello conduce a rechazar el segundo y el cuarto motivos de casación en que se suscitan, respectivamente, una cuestión nueva, concerniente a la vulneración del principio de confianza legítima, y la infracción de un principio general del derecho -proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos- cuyo examen exigiría el enjuiciamiento de las facultades regladas y discrecionales que competen al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en materia de alteración de términos municipales, que precisa de una interpretación del Derecho público de la Comunidad Autónoma de Cataluña de Régimen Local, desarrollado por la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local, que rebasa las atribuciones jurisdiccionales de esta Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo.

El derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución, comporta, según declara el Tribunal Constitucional en la sentencia 30/2004, de 4 de marzo, como contenido esencial primario el de obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre el fondo de las pretensiones oportunamente deducidas por las partes, imponiendo al juez, para garantizar la concretización expansiva de este derecho fundamental, una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de un óbice fundado en un precepto expreso de la ley que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

Este pronunciamiento de la Sala que promueve la admisión parcial del recurso de casación es conforme al derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución, que exige de los órganos judiciales contencioso-administrativos que al examinar las causas de inadmisión respeten el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. (Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004. Caso Sáez Maeso contra España).

Sobre el primer motivo de casación.

Debe rechazarse la prosperabilidad del primer motivo de casación fundado en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio que, en la cuestión concerniente a la vulneración del derecho a la prueba, se formula de forma poco convincente, al no mencionar ningún precepto del ordenamiento jurídico procesal presuntamente infringido por la actuación jurisdiccional.

Debe significarse, en primer término, que la Sala de instancia no ha vulnerado el derecho a utilizar los medios de prueba para su defensa, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, al deber considerar que, en razón del objeto de la prueba documental propuesta y admitida -prueba documental consistente en que el AYUNTAMIENTO DE VIC certifique, referido al momento de solicitarse (junio de 1993) y denegarse (julio de 1998) la agregación del barrio de la Cuatro Estaciones al municipio de Calldetenes, entre otros extremos, qué porcentaje de vecinos del barrio representan los residentes adheridos a la solicitud de alteración y las personas que se hallan bajo su potestad (menores de edad, discapacitados)- no constituía un medio de prueba transcendente ni determinante de la decisión del recurso contencioso-administrativo.

En efecto, en el debate procesal de fondo seguido en la instancia, tendente a acreditar que se dan las condiciones objetivas exigidas en el artículo 14 de la Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, y en los artículos 14 y 15 del Reglamento de Demarcación Territorial y Población de los Entes Locales, aprobado por Decreto 140/1988, de 24 de mayo, la determinación del número de población que pretende la agregación al municipio de Calldetenes no constituye un presupuesto determinante de la decisión administrativa.

Así valora la Sala de instancia el certificado emitido por el AYUNTAMIENTO DE VIC respecto del número de residentes en el barrio de las Cuatro Estaciones:

Los datos referidos al número de habitantes del barrio de las Cuatro Estaciones, su origen, crecimiento de la población, no resultan relevantes ya que según las certificaciones expedidas por el Ayuntamiento de Vic, en el año 1993 estaban empadronados en dicho barrio 230 personas, de las cuales 126 habían nacido en Vic, 4 en Calldetenes, 36 en la provincia de Barcelona y 46 fuera de ésta

.

El examen de las actuaciones procesales revela que la falta de práctica de la prueba documental admitida no ha producido indefensión material a la recurrente, porque al constar en el expediente administrativo los documentos de adhesión de los vecinos residentes en el barrio de las Cuatro Estaciones a la propuesta de agregación promovida por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES, su defensa Letrada ha podido formular alegaciones, sin restricción alguna, sobre el significado jurídico que representa la expresión de la voluntad vecinal mayoritaria, tanto en su escrito de demanda como en su escrito de conclusiones.

Debe señalarse que, según es doctrina de esta Sala, expuesta en la sentencia de 28 de junio de 2004 (RC 7585/2000), «el motivo que habilita la casación por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales está condicionado por una doble exigencia: petición de subsanación en la misma instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, como establecía el artículo 95.2 LJCA de 1956, y producción de indefensión a la parte.

Es necesario, por tanto, que ante la denegación de un medio de prueba propuesto o ante la inactividad del Tribunal de instancia en la práctica o realización de una prueba se reaccione adecuadamente por el cauce procesal previsto, pues tal exigencia es, según reiterada doctrina de esta Sala, requisito imprescindible para acudir luego en casación por la vía del artículo 95.1.3 LJCA -o del artículo 88.1.c) de la actual LJCA-, de acuerdo con lo establecido en el apartado 2 del mismo artículo.

Asimismo, es necesario, para que la infracción procesal adquiera dimensión casacional que, como consecuencia de tal infracción, se produzca real indefensión, en los términos como ha sido entendida tanto por la jurisprudencia de esta Sala como por la doctrina del Tribunal Constitucional. Esto es, cuando la infracción denunciada se traduce en un impedimento o limitación improcedente del derecho de alegar en el proceso los propios derechos o intereses, de oponerse y replicar dialécticamente las posiciones contrarias, en el ejercicio del indispensable derecho de contradicción, o de acreditar en el proceso hechos relevantes para su resolución o sentido de la decisión (Cfr. STS 29 de junio de 1999 y STC 51/1985, de 10 de abril, entre otras muchas). De este modo la denegación de prueba o la falta de su práctica, en determinadas circunstancias, puede provocar indefensión.».

Lo hasta ahora razonado permite concluir que no se ha conculcado el derecho a la utilización de los medios de prueba pertinentes, que consagra el artículo 24.2 de la Constitución, y que, según refiere el Tribunal Constitucional en la sentencia 74/2004, de 22 de abril, tiene el siguiente significado y contenido constitucionales:

a) Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye solo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes (SSTC 168/1991, de 19 de julio; 211/1991, de 11 de noviembre; 233/1992, de 14 de diciembre; 351/1993, de 29 de noviembre; 131/1995, de 11 de septiembre; 1/1996, de 15 de enero; 116/1997, de 23 de junio; 190/1997, de 10 de noviembre; 198/1997, de 24 de noviembre; 205/1998, de 26 de octubre; 232/1998, de 1 de diciembre; 96/2000, de 10 de abril, FJ 2), entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el thema decidendi (STC 26/2000, de 31 de enero, FJ 2).

b) Puesto que se trata de un derecho de configuración legal, es preciso que la prueba se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos (SSTC 149/1987, de 30 de septiembre; 212/1990, de 20 de diciembre; 87/1992, de 8 de junio; 94/1992, de 11 de junio; 1/1996; 190/1997; 52/1998, de 3 de marzo; 26/2000, FJ 2), siendo sólo admisibles los medios de prueba autorizados por el ordenamiento (SSTC 101/1989, de 5 de junio; 233/1992, de 14 de diciembre; 89/1995, de 6 de junio; 131/1995; 164/1996, de 28 de octubre; 189/1996, de 25 de noviembre; 89/1997, de 10 de noviembre; 190/1997; 96/2000, FJ 2).

c) Corresponde a los Jueces y Tribunales el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas, no pudiendo este Tribunal Constitucional sustituir o corregir la actividad desarrollada por los órganos judiciales, como si de una nueva instancia se tratase. Por el contrario, este Tribunal sólo es competente para controlar las decisiones judiciales dictadas en ejercicio de dicha función cuando se hubieran inadmitido pruebas relevantes para la decisión final sin motivación alguna o mediante una interpretación y aplicación de la legalidad arbitraria o irrazonable o cuando la falta de práctica de la prueba sea imputable al órgano judicial (SSTC 233/1992, de 14 de diciembre, FJ 2; 351/1993, de 29 de noviembre, FJ 2; 131/1995, de 11 de septiembre, FJ 2; 35/1997, de 25 de febrero, FJ 5; 181/1999, de 11 de octubre, FJ 3; 236/1999, de 20 de diciembre, FJ 5; 237/1999, de 20 de diciembre, FJ 3; 45/2000, de 14 de febrero, FJ 2; 78/2001, de 26 de marzo, FJ 3).

d) Es necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa" (SSTC 1/1996, de 15 de enero, FJ 2; 219/1998, de 17 de diciembre, FJ 3; 101/1999, de 31 de mayo, FJ 5; 26/2000, FJ 2; 45/2000, FJ 2). A tal efecto, hemos señalado que la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de defensa y, por tanto, constitucionalmente relevante, lejos de poder ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo. (SSTC 1/1996, de 15 de enero; 164/1996, de 28 de octubre; 218/1997, de 4 de diciembre; 45/2000, FJ 2). e) La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar en esta sede la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas (SSTC 149/1987, de 30 de septiembre, FJ 3; 131/1995, de 11 de septiembre, FJ 2); y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso a quo podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia (SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, FJ 3; 147/1987, de 25 de septiembre, FJ 2; 50/1988, de 2 de marzo, FJ 3; 357/1993, de 29 de noviembre, FJ 2), ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo (SSTC 30/1986, de 20 de febrero, FJ 8; 1/1996, de 15 de enero, FJ 3; 170/1998, de 21 de julio, FJ 2; 129/1998, de 16 de junio, FJ 2; 45/2000, FJ 2; 69/2001, de 17 de marzo, FJ 28).

.

Sobre el tercer motivo de casación.

El tercer motivo de casación, que denuncia que la Sala de instancia ha vulnerado el artículo 19 de la Constitución, por no haber amparado el derecho del colectivo vecinal del barrio de las Cuatro Estaciones de Vic a la libre elección del municipio al que quieren pertenecer, no puede ser acogido.

Esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que en este marco del recurso de casación enjuicia la legalidad de la actuación administrativa a los fines constitucionales que proclama el artículo 103 de la Constitución, no puede compartir el argumento expuesto por el Ayuntamiento recurrente, que refiere que la cuestión suscitada es la de dilucidar, desde la perspectiva constitucional, qué voluntad ha de predominar, la que sostienen la GENERALIDAD y el AYUNTAMIENTO DE VIC, o la que representan el colectivo de vecinos y el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES.

El derecho a la libertad de residencia, que garantiza el artículo 19 de la Constitución, y que somete a su ámbito constitucional de protección, entre otros derechos fundamentales, el derecho de todos los españoles a elegir libremente su residencia, según reconoce el Tribunal Constitucional (STC 72/2005, de 4 de abril), y que supone, ante todo, la libertad de habitar en un determinado lugar (STC 28/1999, de 8 de marzo), no acoge ni ampara, como se desprende de su propia naturaleza de ser un derecho de titularidad individual, el derecho de una colectividad de vecinos a segregarse de un determinado municipio para integrarse en otro, al supeditarse esta pretensión colectiva al régimen jurídico en materia de alteración de términos municipales, que constituye, intrínsecamente, una materia de régimen local, cuya normación se atribuye a las Comunidades Autónomas, de conformidad con el artículo 148.1.2 de la Constitución, no pudiendo caracterizarse, de ningún modo, de desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas.

Cabe compartir el criterio jurídico expuesto por la Sala de instancia que deslegitima la pretensión de declarar la nulidad del Decreto impugnado por vulnerar el artículo 19 de la Constitución, en los siguientes términos, que se exponen en el fundamento jurídico segundo de la sentencia: «El primer motivo de impugnación debe ser rechazado. La libertad de elección de residencia que atribuye a los españoles el artículo 19 de la Constitución Española comporta la obligación correlativa de los poderes públicos de no adoptar medidas que restrinjan u obstaculicen ese derecho fundamental, pero no faculta a los particulares, en atención al lugar en el que libremente hayan fijado su residencia, a decidir sobre su pertenencia a uno u otro municipio, no quedando vinculada la Administración a resolver en la forma solicitada por los vecinos de un determinado lugar. No cabe pues estimar que con la decisión adoptada se haya limitado o restringido el derecho a la libre elección de residencia.». Tampoco sería atendible esta pretensión casacional en la invocación del derecho de la colectividad local a participar en la gestión de los asuntos públicos, que garantiza el artículo 23 de la Constitución, en su interpretación vinculada al reconocimiento del municipio como "administración democrática de proximidad", representantiva de los intereses de los vecinos, que subyace en el artículo 140 del Texto Fundamental. En este sentido, esta Sala ha declarado en la sentencia de 8 de julio de 2005 (RC 7945/1999), recordando la doctrina establecida en la precedente sentencia de 30 de octubre de 1989 que: "la voluntad mayoritaria de un grupo de vecinos de segregar la parte del territorio de un término municipal en el que residen no es por si sólo determinante de la resolución de la Administración que debe basarse en causas objetivas tendentes a acreditar la incidencia de un hecho diferencial, que en orden a la mejor gestión de los intereses de una agrupación humana requiere la creación de un nuevo municipio...".

Y este Tribunal Supremo en la sentencia de 7 de junio de 2005 (RC 2775/2002) ha tenido ocasión de declarar que el principio de autonomía local que se caracteriza en la Constitución de garantía institucional y se configura de modo bifronte, en su dimensión objetiva y subjetiva, como principio vertebrador de la organización territorial básica del Estado y como derecho de la colectividad local a participar, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, no acoge en su contenido el reconocimiento de un derecho a la preservación del municipio individualmente considerado, que garantice la inalterabilidad de sus límites territoriales, ni el derecho de autodeterminación o de libre creación de nuevos municipios por voluntad de sus vecinos.

Procede, por consiguiente, una vez declarada la inadmisibilidad del segundo y cuarto motivos, y la desestimación del primer y tercer motivos, declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de mayo de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1061/1997 y acumulado 1305/1998.

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio dela potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CALLDETENES contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 27 de mayo de 2002, dictada en el recurso contencioso-administrativo 1061/1997 y acumulado1305/1998. Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Eduardo Espín Templado.- José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ- CRUZAT, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico. Alfonso Llamas Soubrier.- Firmado.