STS, 19 de Julio de 2006
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2006:4292 |
| Número de Recurso | 1444/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
FERNANDO LEDESMA BARTRETOSCAR GONZALEZ GONZALEZMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAEDUARDO ESPIN TEMPLADOJOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil seis.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.444/2.004, interpuesto por TELEFÓNICA DE ESPAÑA, S.A., representada por el Procurador D. Alberto Alfaro Matos, contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en fecha 14 de octubre de 2.003 en el recurso contencioso-administrativo número 1.453/2.001 , sobre verificación de los resultados de la contabilidad de costes presentados por Telefónica de España, S.A. referidos al ejercicio del año 1.999.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 14 de octubre de 2.003 , desestimatoria del recurso promovido por Telefónica de España, S.A. contra los acuerdos del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de fechas 22 de febrero de 2.001 y 10 de mayo del mismo año.
El primero de dichos acuerdos, en relación con la verificación de los resultados de la contabilidad de costes presentados por la mencionada sociedad y referidos al ejercicio del año 1.999, contiene los siguientes puntos:
- declara que el sistema de contabilidad de costes utilizado cumple con los criterios establecidos en al resolución de 15 de julio de 1.999, excepto en los puntos reseñados en el apartado 5 del mismo acuerdo;
- dispone que la sociedad deberá introducir en su sistema de contabilidad de costes para aplicaciones sucesivas las modificaciones referidas en el mencionado apartado 5 del acuerdo, y
- considera que los resultados presentados por la operadora junto con las modificaciones especificadas en el apartado 6 del acuerdo son razonablemente válidos a los efectos establecidos en la normativa de telecomunicaciones.
El segundo de ellos resuelve el recurso de reposición interpuesto por Telefónica de España contra el anterior, estimando parcialmente dicho recurso.
Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de enero de 2.004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, la representación procesal de Telefónica de España, S.A. compareció en forma en fecha 8 de marzo de 2.004, mediante escrito interponiendo recurso de casación, formulando un único motivo al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución y del artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case y deje sin efecto la recurrida y anule parcialmente el punto tercero de la parte dispositiva de la resolución de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 22 de febrero de 2.001, en lo relativo al ajuste de las vidas útiles propuestas por la recurrente relativas a determinadas partidas del inmovilizado, a la supresión de los gastos extraordinarios y el mantenimiento de los ingresos extraordinarios, y al rechazo de la partida relativa a costes de desmontaje de planta y otros costes derivados de la inversión; además solicita que se anule la resolución de 10 de mayo de 2.001, que desestimó el recurso de reposición.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 30 de junio de 2.005.
Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso, confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la actora.
Por providencia de fecha 16 de febrero de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 11 de julio de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.
Objeto y planteamiento del recurso de casación.
La sociedad mercantil Telefónica de España, S.A.U., impugna la Sentencia de 14 de octubre de 2.003 , que desestimó el recurso contencioso administrativo que la actora había entablado contra el Acuerdo del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de 22 de febrero de 2.001, sobre la verificación de los resultados de la contabilidad de costes referidos al ejercicio de 1.999 presentados por Telefónica, así como contra el posterior acuerdo que resolvió el recurso de reposición.
El recurso se formula mediante un único motivo, acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción , en el que se alega la infracción de los artículos 9.3 y 103.1 de la Constitución , y del artículo 54 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .
Sobre el motivo único, relativo al principio de legalidad e interdicción de la arbitrariedad y a la preceptiva motivación de los actos administrativos.
El acuerdo administrativo de cuya impugnación trae causa el presente recurso objetaba la forma de contabilizar determinados costes por parte de la actora en relación con el ejercicio de 1.999. La actora impugnó dicha resolución del Consejo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones en relación con los reparos formulados a tres partidas y la Sentencia recurrida respondió, en síntesis, afirmando lo siguiente: a), que el sistema de contabilidad de costes no es una norma reglamentaria vinculante, sino unos criterios que pueden ser modificados por la Administración en su aplicación, sin perjuicio del derecho de los afectados a impugnar el sistema en caso de que lo considere contrario al ordenamiento jurídico; b) que los actos administrativos han de estar motivados para comprobar que la actuación de la Administración se ha ajustado a parámetros de objetividad y cumplimiento de sus fines; c) que el acto impugnado se inserta en un supuesto de discrecionalidad técnica, y que se puede comprobar que el mismo no ha incurrido en arbitrariedad o ilegalidad, por mucho que los criterios expresados por la recurrente sean también defendibles desde una perspectiva económica, aunque no se haya acreditado que sean más correctos que los de la decisión administrativa.
Frente a la Sentencia, la actora expone en el motivo único una argumentación desordenada que alterna la discusión sobre los criterios contables materialmente aplicados por la resolución impugnada con la alegación de infracción de los preceptos constitucionales y legales ya reseñados en el anterior fundamento de derecho. Así las cosas, no resulta posible entrar a considerar la mayor o menor corrección o adecuación de los criterios contables defendidos por la actora, tanto porque no se invoca al respecto precepto material contable alguno que hubiera podido ser infringido por la Sala de instancia, como porque los que la actora alega en el motivo que han sido conculcados son, exclusivamente, los ya citados 9.3 y 103.1 de la Constitución y 54 de la Ley 30/1992 .
El motivo único, y por tanto, el recurso de casación, se contrae a la alegación de que se han vulnerado estos preceptos, y es esta la cuestión que exclusivamente hemos de examinar, por mucho que en el desarrollo del motivo la actora entrevere argumentos sobre la contabilidad de determinadas partidas. Por otra parte y en cuanto a los preceptos cuya infracción se aduce, tampoco queda claro en el recurso de la actora si su vulneración sería imputable al propio acto administrativo y a la Sentencia por no apreciarlo así, o directamente a la propia Sentencia recurrida (con excepción del artículo 54 de la Ley 30/1992 , claramente referido sólo al acto administrativo). Vemos pues, sucintamente, ambas posibilidades. Al respecto, la Sala de instancia afirmaba:
"CUARTO.- Así las cosas, ha de advertirse, como ya ha hecho esta Sala en múltiples resoluciones precedentes, que la motivación del acto administrativo ha de permitir comprobar que la actuación de la Administración merece la conceptuación de objetiva, por adecuarse al cumplimiento de su fines ( Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de enero de 1.998 , entre otras), y, a esos efectos, el requisito no se cumpliría con fórmulas convencionales, sino que ha de darse razón del proceso lógico y jurídico que determina la decisión, y que se deduzca el debido conocimiento de las razones que alentaron aquélla por los interesados en los términos que hagan posible la defensa de sus derechos e intereses, debiendo darse la misma, en cada caso, con la amplitud necesaria para tal fin, pues sólo así puede el interesado alegar cuanto convenga para su defensa, sin verse sumido en la indefensión que prohibe el artículo 24.2 de la norma fundamental , exigencias que a todas luces se cumplen en el supuesto de autos, cuando nos encontramos ante dos resoluciones administrativas con un más que extenso razonamiento técnico y jurídico.
Esas consideraciones desembocan en la apreciación de un claro supuesto de discrecionalidad técnica, que obviamente no puede confundirse con un proceder arbitrario, que es controlable por esta jurisdicción (por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de marzo de 1999 ), y que, siempre y cuando pueda colegirse una conculcación del ordenamiento o una decisión ayuna de toda lógica, pudiera dar lugar a una estimación de la impugnación, circunstancias que en el supuesto objeto de ponderación no concurren cuando, a la vista de lo antes expresado, el acto administrativo se funda en justificaciones objetivas y razonables, con miras a conseguir unos "costes reales máximo-eficientes" del operador dominante para orientar cabalmente las tarifas por uso de la red, sin que se infiera tacha de ilegalidad alguna, y, aún cuando las propuestas técnicas de la actora pudieran reputarse racionales desde un prisma económico, ello no empece a que las resoluciones administrativas también se ajusten a un criterio técnicamente correcto en el que no es posible atisbar se incurra en arbitrariedad alguna, sin que la promovente haya probado tal circunstancias ni que los criterios en los que pretende basar su tesis sean más correctos que los de la decisión administrativa, y a tal fin ha de resaltarse lo siguiente:
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En cuanto a los costes de amortización, el aumento de la vida útil de partidas del inmovilizado por la CMT, se justifica en una "mejor aproximación a las prácticas internacionales en nuestro entorno", pues "TESAU se aparta sensiblemente de las bandas medias representativas de las prácticas internacionales analizadas".
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En lo referente a la supresión de los gastos extraordinarios y el mantenimiento de los ingresos extraordinarios dentro de la contabilidad, la CMT justifica tal decisión, en esencia, en que no procede computar costes resultado de actividades atípicas o no desarrolladas regularmente, lo que evidentemente no es predicable respecto de los ingresos extraordinarios, que suponen incrementos en determinadas partidas.
y c) Por último, la CMT argumenta, en cuanto al rechazo de la partida relativa a costes de liquidación de inversiones al término de su vida productiva (costes de desmontajes, recuperación de valor, etc.), que se formuló recurso por TESAU el 10 de julio de 2000, sin que se tenga "constancia de que se haya presentado recurso potestativo de reposición, por lo que ha de entenderse que se haya pendiente de un recurso contencioso-administrativo ante la Audiencia Nacional, que en ningún caso tiene efecto suspensivo inmediato".
En suma, la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional deducido, por acomodarse a Derecho la resolución de la que los presentes autos traen causa." (fundamentos de derecho cuarto y quinto)
En lo que respecta al Acuerdo de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, no cabe duda de que es un acto motivado, del que no se aprecia, ni la actora prueba, que incurra en arbitrariedad o irrazonabilidad. Podrá ser discutible en alguno de sus extremos, de carácter marcadamente técnico, pero en defecto de alegación de normas específicas en que pueda fundarse su ilegalidad, no puede en modo alguno hablarse de arbitrariedad o manifiesta irrazonabilidad del acto, ni en general, ni en relación con los aspectos concretos que la actora discute. En cuanto a la propia Sentencia, ni por relación a lo que se afirma del acto impugnado, ni por ella misma y sus propios términos, puede afirmarse que se trate de una resolución judicial que incurra en arbitrariedad. Expone su criterio de que se trata de una cuestión de discrecionalidad técnica y asume que la solución por la que opta la Administración es razonable y que no incurre en ilegalidad. La afirmación sobre la naturaleza de discrecionalidad técnica del asunto podrá ser acertada o no, pero en ningún caso es una afirmación arbitraria o irrazonable. En conclusión, ni por el acto administrativo ni por si misma puede afirmarse que la Sentencia recurrida vulnere los preceptos invocados.
Menciona también la actora en el curso de su argumentación, precisamente al combatir que nos encontremos en un supuesto de discrecionalidad técnica, los artículos 27 de la Ley General de Telecomunicaciones (Ley 11/1998, de 24 de abril ) y el 14 del Reglamento de Interconexión (Real Decreto 1651/1998, de 24 de julio ). Sin embargo, tampoco esta cita altera lo ya dicho. En efecto, como la propia actora indica, de ambos preceptos se deriva la obligación de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones de establecer los criterios y condiciones del sistema de contabilidad de costes en relación con los precios de interconexión y, en consecuencia, le corresponde comprobar que la contabilidad de costes presentada por las entidades afectadas se adapta a los criterios por ella establecidos. Y, continúa la actora, si el Regulador entiende que esa contabilidad no se adapta a los principios y criterios adoptados deberá, mediante resolución motivada, introducir las modificaciones que considere convenientes en la contabilidad de costes presentada.
Pues bien, eso es cabalmente lo que ha ocurrido, y la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones lo ha hecho en forma motivada y no arbitraria, presentando determinadas objeciones a la contabilidad de la actora, y así lo ha declarado la Sala de instancia. Y, en ese sentido, resulta irrelevante si la decisión administrativa es o no un supuesto de discrecionalidad técnica. Desde luego lo es la determinación de los criterios y condiciones a fijar por la Comisión, puesto que una determinada contabilidad puede efectuarse de diversas maneras, y de ahí la necesidad de determinar ciertos criterios homogéneos para todos los afectados y que sean eficaces para que el Regulador pueda cumplir su finalidad de control, decisión sobre el sistema de contabilidad que cabría pues calificar de discrecionalidad técnica. Pero, en cualquier caso, lo decisivo es que la Comisión ha efectuado el preceptivo control de la contabilidad de Telefónica confrontando la misma con los criterios propuestos por la propia Comisión, y de ahí las objeciones formuladas. Nada hay en todo ello de arbitrariedad, vulneración de los principios de objetividad y legalidad en la actuación administrativa o de ausencia de motivación.
Para finalizar, digamos que la afirmación de la actora de que ni de la resolución administrativa ni de la Sentencia recurrida se deduce que su contabilidad no se ajuste a los principios, criterios y condiciones aprobados por la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, es una mera afirmación de parte, legítima pero no acreditada. En efecto, pese a sus desordenadas argumentaciones, en ningún momento la actora confronta de manera adecuada y verificable su contabilidad con los citados criterios. Pero, sobre todo, aunque hubiera podido cometer la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones algún error en su verificación, en ningún caso esta circunstancia haría incurrir a su resolución en arbitrariedad o falta de motivación, que es lo que se le achaca. Así en ningún caso dicha afirmación sirve para demostrar que se haya vulnerado ninguno de los preceptos invocados como infringidos que, una vez más, son exclusivamente el 9.3 y 103.1 de la Constitución y el 54 de la Ley 30/1992 .
Conclusión y costas.
Al no prosperar el motivo único en que se funda el recurso de casación, procede desestimar éste. Respecto a las costas, se imponen a la parte actora en aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Telefónica de España, S.A. contra la sentencia de 14 de octubre de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo 1.453/2.001 . Se imponen las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Manuel Campos Sánchez- Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Firmado.-El Excmo. Sr. D. Óscar González González votó en Sala y no pudo firmar. Lo hace en su nombre el Presidente de Sección.-Fernando Ledesma Bartret.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-
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