STS, 4 de Abril de 2006

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección Primera), sede de Sevilla, dictó sentencia estimando el recurso promovido por el Ente Local ALGALLARIN (Córdoba), contra la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de fecha 13 de junio de 1997, por la que se regula el proceso de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio en entidades locales autónomas.

Razona el Tribunal de instancia para fundamentar su fallo que:

"La citada Orden se dicta en desarrollo de Disposición Transitoria Segunda de la ley 7/1993 de 27 de junio , reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, a cuyo tenor :La Consejería de Gobernación regulará el proceso de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio, que incluirá en todo caso, audiencias de las partes interesadas. La pretensión de la Entidad recurrente se concreta en la nulidad total de la Orden y se declare que las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio constituidas al amparo de la legislación estatal se convierten en Entidades Locales Autónomas automáticamente sin otro requisito que el de su inscripción en el Registro de Entidades del Ministerio de Administración Territorial. Fundamenta dicha pretensión en la nulidad de la Orden al ser dictada por órgano manifiestamente incompetente infracción principio de jerarquía normativa de la Ley Autonómica y Ordenamiento Jurídico Estatal en materias no transferidas, solicitando subsidiariamente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad referida al artículo 47 de la Ley 7/1993 de Demarcación de Andalucía.

[...] El marco normativo de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipal está constituido por el artículo 3. a) de la Ley de Bases de Régimen Local : Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, artículo 45 de esa misma Ley que remite a las Leyes de la Comunidad Autónoma la regulación de las mismas y artículos 38 y siguientes del Texto Refundido aprobado por Real Decreto 781/1986 sobre competencias, régimen y constitución de nuevas Entidades Locales de ámbito territorial inferior al municipal y por supuesto la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía que en sus artículos 1º del ámbito de aplicación y artículos 47 Y siguientes regula las llamadas Entidades Locales Autónomas que no son otras que las de ámbito inferior al Municipio. Por su importancia y transcendencia hemos de reproducir el texto de dicho precepto: Los núcleos separados de población dentro de un término municipal podrán acceder a la Administración de sus propios intereses, constituyéndose en Entidades Locales Autónomas y bajo la denominación de pedanías, villas, aldeas o cualquier otra de reconocida implantación en el lugar, de conformidad con el principio de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos. Las Entidades Locales Autónomas que se creen al amparo de la presente Ley tendrán la condición y tratamiento de Entidades Locales. Igualmente gozarán de tal condición aquellas entidades creadas con anterioridad a la aprobación de esta Ley por el Parlamento de Andalucía, salvo que los vecinos en forma mayoritaria y directa muestren su voluntad contraria. Esto supone el reconocimiento de la Comunidad Autónoma de las Entidades de ámbito territorial inferior al municipal creadas con anterioridad a la Ley autonómica como Entidades Locales Autónomas con la condición y tratamiento de Entidades Locales como se establece ya en el artículo 3 de la Ley de Bases de Régimen Local . Por ello en una primera aproximación y como afirmaba el Dictamen del Consejo Consultivo de Andalucía al no alterarse la naturaleza jurídica de las Entidades descentralizadas ya existentes el proceso de adaptación sería automático, con la entrada en vigor de la Ley. En este sentido se formularon las alegaciones al proyecto por la Federación Española de Pueblos por su Autonomía, Federación Andaluza de Entidades Locales Municipales y Federación Andaluza de Municipios y Provincias que fueron rechazadas en los informes al proyecto. Para justificar el complicado proceso de adaptación regulado en la Orden impugnada que en nada difiere del proceso de creación regulado en los artículos 48 y siguientes de la Ley, mantiene la Administración con apoyo en parte del Dictamen del Consejo Consultivo que existe una diferencia fundamental entre las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio, creadas al amparo de la legislación estatal y las Entidades Locales Autónomas reguladas en la Ley por la diferencia de competencias atribuidas en el artículo 38 del Texto Refundido y artículo 52 de la Ley Autonómica . No podemos compartir dicha apreciación pues con independencia de su distinta denominación tanto unas como otras son entes locales (artículo 3 de la Ley de Bases de Régimen Local y 47 de la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía ) y Entidades de ámbito territorial inferior al Municipio conforme al artículo 45 de la Ley de Bases y esa asignación de competencias puede ser mayor o menor, de ahí que la propia Disposición Transitoria Segunda establezca que :Las Entidades Locales Autónomas que se hubiesen constituido con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley mantendrá el nivel de competencias y recursos de que disfruten si éste fuese en algún aspecto superior al contemplado en esta Ley; pero ello desde luego no altera su naturaleza jurídica, sino el régimen jurídico aplicable en virtud de lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley de Bases de Régimen Local .

[...] Partiendo de este análisis previo hemos de examinar los distintos motivos de nulidad alegados. Respecto a la incompetencia del órgano del que emanó la Orden impugnada -Consejería de Gobernación- el Tribunal Supremo en Sentencia de 1 de abril de 1995 respeto al tema relativo a la potestad reglamentaria, en general de las Consejerías de la Junta de Andalucía ha declarado: Si bien es cierto que los artículos 2º, 21 Y 26.5 de la Ley 6/1983 de 21 de julio del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía atribuye genéricamente, la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y específicamente la aprobación de Los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes, mas tal atribución no impide que, en virtud de la pertinente habilitación, otros órganos de la referida Administración puedan estar facultados para dictar disposiciones reglamentarias. Así se infiere del artículo 45 de la Ley en cuanto dispone, rememorando el viejo artículo 23 de la L.R.J.A.E ., que las disposiciones reglamentarias tendrán el rango del órgano que las hubiese aprobado y su orden de jerarquía normativa se ajustará al de los órganos de que dimanen. En la misma línea, la disposición final segunda de la citada Ley refiere las facultades legales atribuidas a Órganos del Estado a los Órganos de la Comunidad Autónoma equivalente, y la disposición transitoria por su parte remite supletoriamente a la legislación del Estado, especialmente -en lo que ahora importa- a la L.R.J.A.E., en todo lo no previsto en dicha Ley. Por tanto la competencia sería exclusiva del Consejo de Gobierno para la ejecución de la Ley sin que sea posible la delegación, en cambio los Consejeros pueden actuar en uso de la llamada potestad reglamentaria autónoma en las materias propias de su departamento. En el presente caso la Consejería de Gobernación estaba habilitada por la propia Disposición Transitoria Segunda de la Ley para regular el proceso de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en Entidades Locales Autónomas con independencia del desarrollo reglamentario atribuido al Consejo de Gobierno (Disposición Final). Ahora bien si la Orden impugnada se limitara a establecer un sencillo procedimiento previa audiencia de las partes relativo al cambio de denominación, inscripción en el Registro correspondiente o incluso regulara el proceso a seguir en el caso de que los vecinos en forma mayoritaria y directa mostrasen su voluntad contraria, no cabría objeción alguna a la competencia de la Consejería de Gobernación al entenderlos incluidos en el estricto ámbito organizativo que le incumbe. Pero ocurre que la Disposición cuestionada supone no sólo el desarrollo reglamentario del artículo 47 de la Ley complementándolo y ejecutándolo sino que además introduce un complejo proceso llamado de adaptación que en realidad es de creación pues según el artículo 8: el Acuerdo del Consejo de Gobierno de adaptación en Entidad Local Autónoma supondrá la extinción de la Entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio conteniendo pronunciamiento sobre sus límites territoriales, separación patrimonial, competencias propias asumidas y las correspondientes asignaciones presupuestarias, que extralimita la habilitación al introducir requisitos, plazos, condiciones y consecuencias jurídicas no previstos en la Ley, lo que supone además la infracción al principio de jerarquía denunciada y por ende la incompetencia de la Consejería de Gobernación para el desarrollo reglamentario de la Ley atribuido exclusivamente al Consejo de Gobierno.

[...] Debemos concluir, que de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía se reconoce a las Entidades creadas con anterioridad a la aprobación de esta Ley la condición de Entidad Local Autónoma y tratamiento de Entidades Locales, sin necesidad de ningún requisito salvo en el caso de que los vecinos en forma mayoritaria y directa muestren su voluntad contraria, se trata por tanto de un reconocimiento ope legis y con respeto a su régimen jurídico anterior en el nivel de competencias y recursos si éstos fuesen superiores a los previstos en la Ley. Por ello el proceso de adaptación al que se refiere la Disposición Transitoria Segunda de la Ley sólo puede referirse como apuntábamos más arriba a cuestiones formales de cambio de denominación, inscripción correspondiente, etc. o en todo caso para el supuesto de que opongan la mayoría de los vecinos, pero no regular un complejo proceso que desvirtúa completamente la previsión legal de reconocimiento sin más. La exposición de motivos de la Orden pone de manifiesto esa extralimitación al introducir según aquélla una fórmula apropiada de diálogo para conseguir la armonización de intereses, en apariencias contrarias, adaptando una anacrónica organización vecinal a las nuevas circunstancias políticas y sociales implantadas en nuestro país en el sistema constitucional vigente, es decir no reconoce como hace el artículo 47 la condición de entidad local autónoma a las existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley si no que las somete de nuevo a un proceso semejante al de creación con un resultado que puede ser completamente distinto al de su origen en cuanto límite territorial separación patrimonial, etc. Ello no significa que la Comunidad Autónoma no tenga competencia para modificar o suprimir Entidades Locales reconocida en los artículos 44 y 45 del Texto Refundido de Régimen Local pero ello exige un expediente y la concurrencia de una serie de requisitos, lo que no puede es regular un proceso de adaptación que supone la extinción de la Entidad y la creación del ente para aplicarles el régimen jurídico de la Ley 7/1993 , ya que según el artículo 45 de la Ley de Bases de Régimen Local corresponde a las Leyes de las Comunidades Autónomas regularlas y desde que entra en vigor la Ley donde en el artículo 47 se reconoce a todas las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio la condición de Entes Locales Autónomos se rigen por aquélla sin que se produzca ninguna laguna legal en su régimen jurídico, como pone de manifiesto el Dictamen del Consejo Consultivo, pues es a la Ley de la Comunidad Autónoma que instituya o reconozca a la entidad territorial de ámbito inferior al municipal la que determina el ámbito de su autonomía y concreta las potestades públicas que le sean de aplicación".

Notificada esta sentencia a las partes, por la recurrente se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 22 de julio de 2002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente (JUNTA DE ANDALUCÍA) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 28 de noviembre de 2002, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

ÚNICO) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Infracción de los arts. 97 de la Constitución Española , 34 y disposición transitoria primera del Estatuto de Autonomía para Andalucía , así como de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, representada entre otras por diversas sentencias de este Tribunal.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que case la recurrida y desestime el recurso interpuesto.

Por providencia de la Sala, de fecha 30 de marzo de 2004, se acuerda admitir a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 25 de mayo de 2004 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ENTE LOCAL "ALGALLARIN"), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 15 de julio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia desestimando el recurso, confirmando la sentencia recurrida en todos sus términos, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 21 de diciembre de 2005, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de marzo de 2006, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de Sala

Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en virtud de la cual se estimó el recurso interpuesto por el Ente Local Algallarin (Córdoba) contra la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de 13 de junio de 1997, por la que se regula el proceso de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio en entidades locales autónomas, y declara la nulidad de dicha Orden por su disconformidad con el ordenamiento jurídico.

El Tribunal de instancia basó su fallo en que, en primer lugar, la disposición cuestionada supone no sólo el desarrollo reglamentario del artículo 47 de la Ley 7/1993 de 13 de junio , reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía, sino que además introduce un complejo proceso llamado de adaptación que en realidad es de creación, y que se extralimita de la habilitación al introducir requisitos, plazos, condiciones y consecuencias jurídicas no previstas en la Ley, que implica infracción del principio de jerarquía normativa y por ende la incompetencia de la Consejería de Gobernación, y en segundo término, porque el proceso de adaptación al que se refiere la Disposición Transitoria Segunda de la Ley, sólo puede referirse a cuestiones formales de cambio de denominación, inscripción correspondiente, etc., pero no regular un complejo proceso que desvirtúa completamente la previsión legal de reconocimiento sin más.

En la sentencia de esta Sala de 13 de octubre de 2005 se señaló que:

"Sobre las normas aplicadas en la Sentencia impugnada y la admisibilidad del recurso de casación.

Antes de proceder al examen de los dos motivos en que se funda el recurso es preciso comprobar previamente, por ser de orden público procesal y de necesaria verificación en cualquier momento del procedimiento, la admisibilidad del recurso de casación en relación con la exigencia contemplada en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción . En efecto, este precepto exige como requisito de admisibilidad de un recurso de casación dirigido contra las Sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia que el mismo se funde en la infracción de normas estatales o comunitarias que hayan resultado relevantes y determinantes del fallo, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.

Como se ha indicado en el precedente fundamento de derecho, la parte actora trata de sostener su recurso en la infracción de normas estatales, en concreto de la Ley Orgánica 6/1981, del Estatuto de Autonomía de Andalucía , y la Ley 7/1985 , reguladora de las Bases de Régimen Local. Ahora bien, no basta dicha alegación para superar la exigencia procesal señalada, sino que resulta necesario que las normas estatales aducidas hayan sido relevantes para el fallo. Y un examen de la Sentencia recurrida revela de manera inequívoca que la ratio decidendi de la misma se ha apoyado exclusivamente en normas autonómicas, lo que determina la inadmisibilidad del presente recurso de casación.

En efecto, la Sala de instancia estima la demanda por apreciar que la Consejería de Gobernación que aprobó la Orden de 13 de junio de 1.997 impugnada excedió la habilitación que le otorgaba la Ley andaluza 7/1993, de 27 de junio , por la que en definitiva resultaba incompetente para dictarla y que, además, la Orden contradecía determinados preceptos de la citada Ley, vulnerando así el principio de jerarquía normativa. En los dos casos el debate no rebasa el marco legal autonómico cuya interpretación corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia, sin que sea óbice para ello la alegación de normas estatales irrelevantes para el fallo realizada por la parte actora.

En lo que respecta a la incompetencia del órgano, la Sala de instancia parte de la inicial competencia de la Consejería de Gobernación para dictar una Orden que regulase el proceso de adaptación de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, por ostentar competencia reglamentaria en las materias propias de su departamento (en interpretación de la Ley regional 6/1983 , del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía) y por la habilitación específica recibida de la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía . Sin embargo, al haber regulado ese proceso de adaptación como si fuera un proceso de creación de nuevas entidades locales, la Consejería había excedido el alcance de esta habilitación, efectuando un desarrollo reglamentario de la Ley para el que sólo era competente el Consejo de Gobierno. Además y simultáneamente, con semejante regulación contradijo directamente las previsiones de la Ley, que establecía un reconocimiento ope legis de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio existentes antes de su propia entrada en vigor.

Pues bien, como se deduce de manera inequívoca de lo anteriormente indicado, tanto para resolver lo que se refiere a la cuestión de la competencia de la Consejería de Gobernación para dictar la Orden impugnada, como en lo que toca a la ilegalidad en que incurría esta disposición, la Sala se funda en la normativa legal autonómica, en particular en las Leyes 6/1983, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma, y en la 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía, respectivamente. Frente a ello, resulta irrelevante la alegación en el primer motivo de los artículos 13.3 y 13.4 del Estatuto de Autonomía , que se refieren a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de régimen local y de procedimiento administrativo propio, que en ningún caso han sido puestas en discusión, y de los preceptos de la Ley de Bases de Régimen Local de 1.985 invocados en el motivo segundo, ajenos al debate planteado y que tampoco han sido aplicados por la Sentencia recurrida"

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Pues bien, debe en este caso procederse en análogo sentido al de la indicada sentencia, por ser los presupuestos procesales en que se asienta la presente casación similares a los de aquel caso. A esto hay que añadir que la Orden de 13 de junio de 1997 ha sido derogada expresamente por el Decreto 185/2005 de 30 de agosto , del Gobierno de Andalucía, por lo que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala en relación con supuestos de derogación de norma impugnada directamente, que después se erradica del ordenamiento por otra posterior, procedería la declaración de falta de objeto del recurso.

De conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional , procede la condena en costas del recurso a la parte recurrente.