STS, 23 de Octubre de 2001
| Ponente | GONZALEZ RIVAS, JUAN JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:8148 |
| Número de Recurso | 5601/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 5601/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Fernández Rubio, en nombre del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 21 de abril de 1997, habiendo sido parte recurrida la Procuradora de los Tribunales Dª María Isabel Campillo García, en nombre del Canal de Isabel II y el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre del Ayuntamiento de Cáceres.
En el recurso contencioso-administrativo nº 2175/94 promovido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura por la Procuradora Dª Pilar Simón Acosta, en nombre del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres, siendo demandado el Ayuntamiento de Cáceres, representado por la Procuradora Dª Josefa Morano Masa y siendo coadyuvantes el Canal de Isabel II y SERAGUA, S.A., representados, respectivamente, por los Procuradores D. Jorge Campillo Alvarez y D. José María Campillo Iglesias, sobre Resolución del Ayuntamiento de Cáceres de 7 de junio de 1994, publicada en el B.O.P. de 16 de junio de 1994, nº 137, por la que se convoca concurso para la concesión del servicio de abastecimiento de agua a la Ciudad de Cáceres, fue dictada sentencia con fecha 21 de abril de 1997, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Dª Pilar Simón Acosta, en nombre y representación del Ayuntamiento de Cáceres, de fecha 7 de junio de 1994, por el que se convocó concurso para la concesión del servicio de abastecimiento de aguas a la Ciudad de Cáceres, debemos declarar y declaramos que el acto administrativo impugnado es conforme a Derecho. No hacemos especial pronunciamiento en cuanto al pago de las costas".
Por Auto de 24 de abril de 1997 se aclaró la sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Aclarar la sentencia nº 496 de 1997, en el sentido de rectificar la omisión mecanográfica padecida y donde se expresa a la actora Excmo. Ayuntamiento de Cáceres, corresponde a Excmo. Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres".
En la sentencia recurrida se recogen los siguientes antecedentes fácticos y jurídicos:
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El Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres inició en el año 1968 la primera de las tres fases que comprendía la obra pública titulada "Abastecimiento de Aguas de Malpartida de Cáceres", referida a la construcción de una presa respaldada por la concesión del aprovechamiento de aguas sobre el Arroyo Dallón, obras que fueron suspendidas por incidir en la misma los vertidos residuales procedentes del Polígono Industrial de las Capellanias de Cáceres, ante lo cual se adoptó la solución de que el suministro domiciliario de agua de Malpartida de Cáceres se realizara mediante enganche en la red del Ayuntamiento de Cáceres, a través de un punto concreto en el que se instaló un contador que mide el consumo facturando su importe con las condiciones de gran abonado.
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El Ayuntamiento de Cáceres ostenta en exclusiva los títulos de adquisición del aprovechamiento de aguas derivada del Embalse de Guadiloba y de las Minas "Abundancia", "Esmeralda" y "San Salvador", ya que por contrato suscrito con Unión Española de Explosivos, S.A. el 20 de febrero de 1986 se cedió a la Corporación el derecho a extraer el agua existente en las citadas minas, y por resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 14 de abril de 1987 y 14 de junio de 1993, respectivamente, se le otorgó la concesión del aprovechamiento de agua del Río Guadiloba y la autorización de derivación temporal del Río Almonte hacia el Embalse de Guadiloba con destino al abastecimiento de la Ciudad.
En el fundamento jurídico tercero de la sentencia recurrida y de los antecedentes expuestos se deduce claramente que en la prestación del servicio público de abastecimiento domiciliario de aguas de Malpartida de Cáceres, el Ayuntamiento de Cáceres no invade competencias ajenas, ni tampoco incide en extralimitación territorial, porque con independencia de que la legislación vigente prevé fórmulas asociativas, como técnicas que propician una prestación más eficiente de los denominados servicios públicos mínimos u obligatorios y un mejor reparto de sus cargas, conservando los Ayuntamientos sus propias competencias y autonomía, lo cierto es que en el caso concreto no existe el menor indicio probatorio del que pudiera deducirse que el repetido suministro de agua se realice mediante alguna de las modalidades asociativas o de gestión concertada que la legislación sectorial autoriza como mera posibilidad o como fórmula obligatoria, sino que la realidad acredita la existencia de una simple relación contractual entre entidades locales o convenio interadministrativo en la que el municipio de Malpartida de Cáceres ocupa la situación de un mero usuario con el carácter de gran abonado al que se le factura el caudal suministrado que posteriormente distribuye y gestiona en el municipio de Malpartida de Cáceres. A juicio de la sentencia recurrida esta cuestión en nada afecta a que el Ayuntamiento de Cáceres ostente la titularidad exclusiva de la concesión administrativa sobre el aprovechamiento de las aguas del Río Guadiloba y de la cesión de las derivadas de las minas de la Unión Española de Explosivos y a la propiedad sobre las correspondientes instalaciones y redes de distribución, por lo que al carecer de fundamentación jurídica válida la impugnación del acuerdo corporativo por el que se convoca concurso para la contratación de la concesión administrativa del servicio de abastecimiento de aguas a la Ciudad de Cáceres, la sentencia recurrida desestima el recurso contencioso-administrativo.
Ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal del Ayuntamiento de Cáceres y del Canal de Isabel II.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de octubre de 2001.
El primero de los motivos de casación en que se basa la representación procesal del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres consiste en señalar que se ha infringido el artículo 26.1 de la Ley 7/1985 y se aduce por la parte recurrente, en este motivo, un conjunto de sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional (núms. 58/82, 85/84/227/88, 17/90, 149/91) sobre la diferenciación entre la titularidad demanial y la competencia sobre el servicio público.
En la cuestión examinada no se constata la vulneración del artículo 26.1 de la Ley de Bases del Estatuto de Régimen Local, que otorga a los municipios, entre otras competencias, el abastecimiento domiciliario de agua potable, que es un servicio público local cuya competencia y prestación corresponde a los respectivos municipios y que como servicio público local, puede ser gestionado directa o indirectamente en los términos prevenidos en el artículo 95.1 del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local, aprobado por Real Decreto-Legislativo 781/86.
Así, del análisis de los antecedentes se infiere que el pliego de condiciones técnico-económico y administrativas del concurso para contratar la concesión del servicio de abastecimiento de agua de Cáceres, comprendía en la cláusula primera el consumo y la distribución que abarcaba también a los municipios de Sierra de Fuentes y Malpartida de Cáceres, tratándose de un pliego de condiciones aprobado por el Pleno de la Corporación Municipal en sesión de 10 de marzo de 1994, que no consta que fuera objeto de impugnación por el Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres, faltando un requisito insubsanable que es la vía administrativa previa, por inexistencia de impugnación del referido acuerdo.
Por otra parte, los precedentes de la concesión de aprovechamiento de agua suscrito entre el Ayuntamiento de Cáceres y la Confederación Hidrográfica del Tajo de 14 de abril de 1987, sobre autorización del uso del caudal del río Guadiloba y la utilización de su aprovechamiento, así como el posterior Acuerdo de la Corporación Municipal de 12 de mayo de 1994, modificó parcialmente el Acuerdo inicial de convocatoria del concurso, que afectaba al régimen jurídico de los trabajadores.
Los anteriores razonamientos son suficientes para constatar que en la cuestión examinada, no consta acreditada la vulneración del indicado precepto, al margen de que pudiera condicionarse el régimen jurídico de abastecimiento de agua por un sistema de mancomunidad entre municipios.
Los argumentos utilizados por la parte recurrente para fundamentar este motivo con arreglo a la jurisprudencia constitucional, no son determinantes de su estimación:
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La sentencia 58/82 se refiere a la cesión de utilidad pública a Estados extranjeros para actividades culturales, de acuerdo con los Convenios y Tratados por España, que nada tienen que ver con la cuestión examinada.
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La sentencia 85/84, en relación con la competencia de los bienes de dominio público y patrimoniales establece la reserva del Estado de la competencia exclusiva para establecer las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y reconoce en el apartado tercero del artículo 132 de la Constitución, que lejos de ser una norma atributiva de competencia, lo es de reserva de ley en los términos señalados en la sentencia constitucional 58/82, sin embargo, esta materia no incide directamente en la cuestión planteada por el recurrente.
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Lo mismo sucede en relación con la invocada sentencia nº 227/88 que resuelve los recursos de inconstitucionalidad núms. 824, 944, 977, 987 y 988/86 y los conflictos positivos de competencia 955/86, 512/87 y 1208/87 en relación con la Ley de Aguas, pudiéndose destacar al respecto, del análisis de dicha sentencia, los siguientes criterios:
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Que aunque el criterio del territorio por el que discurren las aguas es esencial dentro del sistema de competencias de distribución, no es sin embargo el único aplicable al caso.
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Que el régimen demanial comporta la titularidad pública de bienes sobre los que recae, pero, sobre todo, supone que tales bienes quedan sujetos a reglas exorbitantes del derecho privado, que se pueden clasificar en dos grandes grupos, las que se refieren a la protección del demanio y las que regulan su utilización o aprovechamiento, incluido en este último ámbito la Policía de aguas o la regulación y vigilancia del buen orden en el uso y el aprovechamiento de las aguas.
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La consideración sobre la normación, en relación con la creación de entes unipersonales o colegiados y el modo de integración de estos últimos, en relación con la regulación de esta materia (SSTC 48 y 49/88) implica el respeto al desarrollo normativo para adoptar las opciones organizativas que mejor se acomoden a sus necesidades e intereses, de forma que no pueden incluirse en el marco estatal básico aquellas normas que no resulten justificadas por el objetivo de garantizar aquellos principios básicos que informan el modelo organizativo diseñado por el legislador estatal, circunstancia que en este caso no aparece vulnerada.
El segundo de los motivos de casación cita como vulnerado el artículo 12 de la Ley 7/85, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA y se basa en la consideración esencial del término municipal que delimita el concepto de territorio a que se refiere el referido precepto.
En este mismo ámbito se citan, entre otras, la sentencia de esta Sala de 11 de marzo de 1988.
El artículo 12 de la Ley 7/85 reconoce que el término municipal es el territorio en el que el Ayuntamiento ejerce sus propias competencias y ha sido la jurisprudencia constitucional, especialmente la sentencia 214/89 de 21 de diciembre, la que ha delimitado el concepto del término municipal y se trata de una operación tendente a lo que se denomina deslinde del término municipal, lo que implica que no quiere decir que las Comunidades Autónomas con competencia en materia de alteración de términos municipales comprendidas en su territorio, no sean igualmente competentes en razón a la delimitación o deslinde de los términos municipales.
Lo que sucede es que esa delimitación no excluye la intervención de los municipios afectados para que lleven operaciones de deslinde, siendo así que el interés propio de los entes municipales así lo justifica, lo que determina que los resultados alcanzados por la acción conjunta de deslinde deben ser objeto de aprobación por los respectivos Ayuntamientos en los términos prevenidos en el artículo 47.2.c) de la Ley de Bases de Régimen Local y también supone que no se prejuzga la competencia de la correspondiente Comunidad Autónoma para ratificar la delimitación alcanzada o para resolver sobre la misma si no se logra el acuerdo necesario de las Corporaciones implicadas.
Este razonamiento básicamente extraído del análisis del fundamento jurídico decimosexto de la referida sentencia constitucional, no permite constatar que estemos en un supuesto de deslinde de términos municipales, en relación con la consideración del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres como mero usuario y sin que se considere que se estén invadiendo competencias de esta Corporación municipal, habida cuenta de que el análisis de los antecedentes permite constatar la suspensión temporal de las obras encaminadas a que dicho municipio pudiera por sí estar dotado del correspondiente sistema de abastecimiento autónomo, lo que no sucede en la cuestión examinada.
Por otra parte, la sentencia constitucional 77/84, que es invocada por la parte recurrente en el motivo precedente y que tiene incidencia en esta cuestión, pone de manifiesto que el concepto de dominio público sirve para calificar una categoría de bienes, pero no para aislar una porción del territorio de su entorno y para considerar tal zona como exenta de las competencias de los entes públicos que la ostentan, de forma que todo el territorio se divide en términos municipales y no pueden quedar espacios territoriales excluidos en dichos términos, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en sentencias de 2 de octubre de 1967, 24 de enero de 1974, 16 de diciembre de 1977, 17 de marzo de 1980 y el Consejo de Estado en dictámenes de 10 de mayo de 1952 y 14 de febrero de 1957.
Esa división del término municipal no aparece vulnerada en la cuestión examinada en la medida en que el Ayuntamiento de Malpartida, con independencia del sistema organizatorio (Mancomunidad, Concierto o Consorcio para el régimen jurídico organizativo de aplicación) tenga que ser abastecido en cuanto al cumplimiento del servicio municipal mínimo de abastecimiento de agua de la población, con el enganche al suministro general del Ayuntamiento de Cáceres.
El último de los motivos de casación, con fundamento en el artículo 95.1.4 de la LJCA se fundamenta en la nulidad de pleno derecho del acuerdo adoptado, en cuanto que para la parte recurrente estamos ante un supuesto de deslinde de términos municipales y se invoca, entre otras, la sentencia del Tribunal Supremo, antigua Sala Cuarta, de 1 de marzo de 1932.
No cabe estimar, en la cuestión examinada, que estemos ante un supuesto de deslinde de términos municipales, pues es el acto administrativo inicialmente no recurrido en la vía administrativa (pues no fue objeto de impugnación por la parte hoy recurrente en casación, lo que determinaría ya de por sí un vicio insubsanable) no resolvió una cuestión afectante al régimen de deslinde de términos municipales y la referencia que se contiene a la sentencia de la antigua Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de 1 de marzo de 1932, para nada afecta a la cuestión examinada, por cuanto que la doctrina que allí se consideró por este Tribunal reitera la mantenida con anterioridad en el sentido de que los expedientes de esta naturaleza deben tener en cuenta para establecer la línea divisoria de los términos municipales, el respeto que resulte por consentimiento de los municipios anteriores o por haberse desestimado las reclamaciones que se hubieren interpuesto contra los mismos.
Finalmente, tampoco se puede incidir en vulneración de la doctrina jurisprudencial invocada, en relación con la sentencia de esta Sala de 11 de marzo de 1988 sobre convocatoria de un concurso y necesidad de futuro planeamiento, puesto que lo allí discutido era la inexistencia de un planeamiento habilitante, aprobado y vigente en el momento en que se contrató en firme la realización de algo que iba contra el planeamiento, circunstancia que conduce a la desestimación del recurso de casación, propiciando dicho criterio, a mayor abundamiento:
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La existencia de un Acuerdo adoptado el 13 de julio de 1995, en el que se acordó el suministro mediante toma en el depósito de La Sierrilla, sin que dicho acto firme conste que haya sido objeto de la correspondiente impugnación.
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No consta acreditado en las actuaciones que se haya resuelto la solicitud de constitución de Mancomunidad de Municipios de Malpartida con la de Cáceres y Sierra de Fuentes como instó dicha Corporación el 4 de julio de 1992.
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La resolución de la Secretaría General Técnica de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Medio Ambiente de la Junta de Extremadura el 26 de junio de 1992, resolvió el concurso para contratación de obras sobre mejora de abastecimiento a los municipios de Malpartida, Sierra de Fuentes y Cáceres.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 5601/97 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. José Fernández Rubio, en nombre del Ayuntamiento de Malpartida de Cáceres contra sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura de fecha 21 de abril de 1997, que desestimó el recurso contencioso-administrativo por la representación procesal de dicho municipio contra el Acuerdo de 7 de junio de 1994 del Ayuntamiento de Cáceres por el que se convocó concurso para la concesión del servicio de abastecimiento de aguas a la Ciudad de Cáceres y declaró la conformidad al ordenamiento jurídico del acto recurrido, sentencia que procede declarar firme con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
