STS, 19 de Enero de 2004

PonenteD. Óscar González González
ECLIES:TS:2004:120
Número de Recurso11651/1998
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución19 de Enero de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. FERNANDO LEDESMA BARTRETD. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZATD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecinueve de Enero de dos mil cuatro.

En el recurso de casación nº 11651/1998, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador D. Felipe Juanas Blanco y dirigido por Letrado, contra la sentencia nº 752/1998, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 9 de septiembre de 1998 y recaída en el recurso nº 1012/1996, sobre autorización condicional para la realización de una operación de préstamo sindicado por el Ayuntamiento de Madrid; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El 27 de octubre de 1995 el Ayuntamiento de Madrid aprobó la realización de una operación de endeudamiento a largo plazo, mediante un préstamo sindicado a tipo de interés variable, por un importe de 16.000 millones de pesetas para la financiación parcial de las inversiones recogidas en el Presupuesto municipal de 1995. La adjudicación de la concertación de esta operación se hizo por el sistema de procedimiento negociado en favor del Banco de Santander S.A., Commerzbank, Sucursal en España y Crédit Local de France-España, S.A., Filial en España. El vencimiento final será a los 10 años contados a partir de la fecha de la firma del contrato, y su amortización se realizará de la siguiente forma: 2.500 millones de pesetas al séptimo aniversario de la fecha de la firma del contrato, 4.500 millones de pesetas al octavo aniversario de la fecha de la firma del contrato, 4.500 millones de pesetas al noveno aniversario de la fecha de la firma del contrato, y 4.500 millones de pesetas al décimo aniversario de la fecha de la firma del contrato.

Esta operación fue autorizada el 14 de diciembre de 1995 por el Director General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, sujetándola a que el Ayuntamiento de Madrid deberá: a) consignar en sus Presupuestos la cantidad precisa para el pago de los intereses y amortización de esta operación de crédito, y b) realizar anualmente provisión material que permita reconstruir en el año 2002, al menos el 40 por ciento del capital a reembolsar; tanto estas provisiones como las que estén ya constituidas o se constituyan en el futuro en aplicación de otras resoluciones dictadas por este centro podrán ser utilizadas por el Ayuntamiento de Madrid para reajustar sus obligaciones financieras de forma que todas sus operaciones de crédito puedan ser atendidas a su vencimiento.

Interpuesto recurso ordinario es desestimado en 22 de abril de 1996 por el Subsecretario de Economía y Hacienda, en delegación del Ministro.

Formulado recurso contencioso administrativo, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 8ª) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por el AYUNTAMIENTO DE MADRID, contra las resoluciones de fecha 14 de diciembre de 1995, dictada por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, y la de fecha 22 de abril de 1996, del Ministerio de Economía y Hacienda, sobre autorización condicional para la realización de una operación de Préstamo Sindicado por el referido Ayuntamiento.

SEGUNDO

Notificada esta sentencia a las partes, por el referido AYUNTAMIENTO DE MADRID se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de octubre de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, el recurrente (AYUNTAMIENTO DE MADRID) compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 23 de diciembre de 1998, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso, los siguientes motivos de casación:

  1. ).- Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), por considerar que la sentencia que se recurre vulnera el ordenamiento jurídico de aplicación y en particular el art. 49 y 54 de la Ley de Haciendas Locales (Ley 39/88 de 28 de diciembre) y concordantes de la Ley 13/1996 de 30 de diciembre, que introduce modificaciones en la misma.

  2. ).- Al amparo del artículo 95.4 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se infringen los arts. 143 y 157.1, arts. 181, 184, 190; 110 I.C.A.L., de la Orden de 17 de julio de 1990.

  3. ).- En aplicación del mismo motivo 4º se infringe la potestad de autonomía local recogida en diversas Sentencias del Tribunal Constitucional, e ignorar la Carta Europea de 15 de Octubre de 1985 que ratifican las Cortes Generales mediante Instrumento de 28 de enero de 1988.

Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, con anulación de la Sentencia dictada, declarando que no están ajustadas al ordenamiento jurídico de aplicación las provisiones impuestas al Ayuntamiento de Madrid por la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales en 14 de diciembre de 1995, confirmada por la del Ilmo. Sr. Secretario de Economía y Hacienda con ocasión de la autorización otorgada para concretar el préstamo a que las mismas se refiere por un importe de 16.000 millones de pesetas.

CUARTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha de 7 de diciembre de 1999 , ordenándose por otra de fecha 13 de enero de 2000 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (LA ADMINISTRACION DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo; lo que hizo mediante escrito de fecha 10 de febrero de 2000, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que, con desestimación del recurso, confirme la que en el mismo se impugna, con imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 22 de abril de 2003, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 3 de julio del 2003, y constando que existían otros recursos de casación sobre la cuestión planteada en el presente, se suspendió el señalamiento acordado por providencia de esta Sala, de fecha 4 de junio de 2003, con el fin de examinar todos los recursos conjuntamente, señalándose nuevamente por providencia de fecha 24 de noviembre de 2003 para la votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de enero de 2004, fecha en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión litigiosa ha quedado circunscrita a determinar si es ajustada a Derecho la condición impuesta por el Director General de Coordinación con las Haciendas Locales a la operación de endeudamiento concertada por el Ayuntamiento de Madrid, reseñada en los antecedentes, condición que consiste en que dicho Ayuntamiento "deberá realizar anualmente provisión material que permita reconstruir en el año 2002, al menos el 40% del capital a reembolsar; tanto estas provisiones como las que estén ya constituidas o se constituyan en el futuro en aplicación de otras resoluciones dictadas por este centro podrán ser utilizadas por el Ayuntamiento de Madrid para reajustar sus obligaciones financieras de forma que todas sus operaciones de crédito puedan ser atendidas a su vencimiento".

La sentencia que es objeto de esta casación considera que dicha condición es legal y desestima el recurso entablado por el Ayuntamiento de Madrid. El Tribunal de instancia se basa en los siguientes fundamentos:

"La autorización es un acto de la Administración por el que ésta consiente el ejercicio de una actividad, previa valoración de la misma a la luz del interés público que la norma aplicable en cada caso concreto pretende tutelar. ¿Puede la Administración del Estado, en uso de esa potestad limitativa, "condicionar" la autorización?. Entendemos -discrepando del criterio de la actora- que es perfectamente legítimo y conforme con la naturaleza de las medidas administrativas de limitación de derechos -cuya finalidad no es otra que la de verificar un control previo de la operación sometida a autorización desde la perspectiva del interés público- la de supeditar el otorgamiento de la autorización a la observancia de determinados requisitos siempre que éstos sean proporcionados a la finalidad que se persigue con ese control.

La medida de disciplina presupuestaria impuesta en el apartado Tercero de la Resolución de 14 de diciembre de 1995 tiene su justificación -extremo esencial que la parte silencia en su demanda, y que fue puesto de manifiesto por el Ilmo. Sr. Subsecretario de Economía y Hacienda al desestimar el recurso ordinario contra la antecitada Resolución de 14 de diciembre- en los compromisos asumidos por España al ratificar el Tratado de Maastrich, de 7 de febrero de 1992. No puede olvidarse, al efecto, que el art. 3.A del Tratado dispone ".... la acción de los Estados miembros y de la Comunidad incluirá..... la adopción de una política económica que se basará en la estrecha coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros, en el mercado interior y en la definición de objetivos comunes...." y el art. 104 C.1 "Los Estados miembros evitarán déficits públicos excesivos". Por su parte el art. 2 del "Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo", anexo al Tratado, incluye dentro del concepto público, a efectos del expresado art. 104, "lo perteneciente a las Administraciones Públicas, es decir, a la Administración Central, a la Administración Regional o Local...." y en el art. 3 se establece: "A fin de garantizar la eficacia del procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, los Gobiernos de los Estados miembros serán responsables....de los déficits del gobierno general con arreglo a la definición del.... art. 2.....".

Consiguientemente, la exigencia impuesta es resultado del ejercicio de la potestad que a la Administración General del Estado otorga el art. 54.2.5 de la Ley de Haciendas Locales -sin que el hecho de que no se haya producido el desarrollo reglamentario al que alude el apartado 5 del referido art. 54 afecte al ejercicio de esa potestad- y encuentra su plena justificación en las directrices económicas contenidas en los preceptos del Tratado de Maastrich más arriba transcritos, plenamente asumidas por el Estado español.

No puede olvidar la Corporación demandante que estos controles son consecuencia de la necesaria unidad y coordinación de la Organización administrativa pública -servicial de intereses generales-, integrada por un Sistema de Administraciones y no por una mera concurrencia de éstas, en el que los principios de coordinación y cooperación cobran especial significado como instrumentos imprescindibles para garantizar la única razón de existencia de toda Administración Pública: el servicio a los intereses generales, intereses generales que, en este caso concreto - como en otros muchos-, exceden de la estrecha parcela local, conectándose con la política económica nacional, pues como ha dicho el Tribunal Constitucional cada organización territorial "es una parte del todo".

Por ello no debe extrañar a la recurrente que, si bien por estrictas razones de mercado, una entidad privada -como es en este caso el Banco de Santander y otros- puede autorizar una operación financiera a largo plazo, el Ministerio de Hacienda haya de atender a otras razones superiores, como son, entre otras, las de saneamiento de las finanzas públicas -tan en vigor y de actualidad con motivo de nuestra próxima integración en la unión monetaria-, razón, entendemos, por la cual ha puesto limitaciones a la autorización solicitada. Limitaciones que no transforman - como arguye la recurrente- la naturaleza de la operación que permanece inalterada, afectando tales limitaciones a la operatividad interna del Ayuntamiento.

[...] Con independencia de las razones de interés público a las que acabamos de aludir y que son el fundamento esencial de la exigencia de la provisión material cuestionada, la parte funda, básicamente, su pretensión impugnatoria en alegaciones de carácter contable, como es la referencia al concepto de provisión, exigencia de recoger estas partidas en su Presupuesto de Gastos, o el reflejo de la deuda en la situación patrimonial del Ayuntamiento.

La técnica contable tiene que ser lo suficientemente flexible como para poder constatar la realidad financiera, económica o patrimonial de cualquier operación, siempre que responda al principio de "imagen fiel" que ampara el Plan General de Contabilidad, por lo que resulta sorprendente que se utilicen este tipo de argumentos -la contabilidad no es más que una técnica instrumental al servicio de la gestión municipal, en este caso- como demostrativos de la incorrección jurídica de la medida impuesta"

.

La parte recurrente aduce en su motivo de casación que la sentencia recurrida interpreta erróneamente el Tratado de Maastricht, pues el déficit público que se trata de evitar está perfectamente controlado. Añade que el art. 54 de LHL no habilita a la Administración del Estado para exigir ajustes presupuestarios o medidas económicas tales como la dotación de provisiones materiales de carácter anual, y modificar las operaciones de crédito de las Entidades locales, pues se conculcaría la autonomía municipal que permite (art. 49 LHL) la concertación de operaciones de crédito en cualquier modalidad. A su juicio resultaría contradictorio con la normativa contable y presupuestaria que una provisión como la exigida tuviera reflejo en el Presupuesto de Gastos, ya que no presupone compromiso de gastos ni reconocimiento de obligación frente a tercero al no existir un crédito exigible contra al entidad que genere un pasivo. Finaliza haciendo referencia a la doctrina constitucional en cuyas sentencias se recoge la vulneración de la autonomía local por controles genéricos e indeterminados hechos por el Estado sobre los Entes locales.

SEGUNDO

El art. 49 de LHL permite a las Entidades Locales concertar operaciones de crédito "en todas sus modalidades con toda clase de Entidades de Crédito". Ahora bien, determinadas operaciones mencionadas en el art. 54 LHL requieren autorización de los órganos competentes del Ministerio de Economía y Hacienda.

Este control del Ayuntamiento por la Administración del Estado no lesiona la autonomía local, ni dentro de ella la autonomía financiera, pues, como se señala en la doctrina del Tribunal Constitucional (sentencias de 2 de febrero de 1981 y 28 de junio de 1983), el principio de autonomía no puede oponerse al de unidad, que responde a la supremacía del interés de la nación, en aquellos supuestos en el que el ejercicio de la competencia de la Entidad Local incida en intereses generales, cual es el caso de la política económica del Estado.

No hay inconveniente en que la autorización se otorgue con sujeción a determinadas condiciones, pues, como indica el Abogado del Estado, a través de ellas se trata de evitar "situaciones absurdas de denegar una operación que sería posible mediante el cumplimiento de una condición, obligando a la Entidad Local a modificarla y replantearla de nuevo hasta que la misma encaje o se ajuste a los límites, condicionantes o prescripciones impuestos en cada caso, con la consiguiente dilación en el tiempo de los procesos de autorización".En estos casos, tampoco se lesiona la autonomía local, pues el Ayuntamiento tiene libertad para aceptarlas o rechazarlas, de tal forma que una autorización condicionada, cuya condición no se acepta por el Ayuntamiento equivale a la denegación de la autorización. Por esta razón no puede compartirse la tesis del recurrente, en la que se afirma que el control estatal solo puede consistir en la concesión o denegación pura y simple sin ningún aditamente de condiciones. Si se admite que puede rechazarse, también cabe admitir que se rechace salvo que se cumple una condición.

Ahora bien, conforme a la doctrina constitucional citada anteriormente y recogida en el escrito de interposición, esos controles que el Estado realiza sobre las operaciones de endeudamiento de los Entes locales no pueden ser genéricos e indeterminados hasta el extremo de que los sitúen en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica. Es preciso que el ejercicio de esa actividad de fiscalización se realice, en cada caso, atendiendo a las circunstancias que concurran en la operación de crédito y en la entidad que la solicita, en la medida que la misma pueda incidir en la actividad económica del Estado y en la política de endeudamiento del Sector Público. Así lo dice expresamente el artículo 54.2 de LHL, en relación con el primer aspecto, cuando señala que "Para el otorgamiento de la autorización de la operación a que se refiere el presente apartado y el anterior, se atenderá a la situación económica de la Entidad Local peticionaria, plazo de amortización, futura rentabilidad económica de la inversión a realizar y condiciones de todo tipo del crédito a concertar". Y hay que inferirlo, en el segundo aspecto, de la competencia que se atribuye al Estado por el art. 149 13ª y 14ª de la Constitución, que ya con anterioridad a ella venía impuesta por la Orden de 26 de diciembre de 1967 y el Decreto de 19 de septiembre de 1977.

El órgano estatal de control debe examinar las circunstancias concurrentes y a la vista de las mismas otorgar la autorización lisa y llanamente, rechazar la operación de plano u otorgarla con condiciones. Su potestad no es plenamente discrecional, pues ha de fundarse en la documentación aportada en el expediente, que le permitirá discernir las circunstancias concurrentes en consonancia con lo previsto en el artículo 54 a que se ha hecho referencia. Esta labor ha de tener reflejo en la motivación del acto en el que se ha de expresar cual es la razón de ser de la denegación o del establecimiento de condiciones, sin que baste las formulaciones teóricas contenidas en abstracto en normas legales, ni las meras referencias a "un considerable endeudamiento", que pueden aplicarse en casi todos los casos, o la simple apelación a criterios de convergencia exterior sin explicar la incidencia de la operación en los mismos. Debe tenerse presente que la permisibilidad de acudir al crédito es la regla general-art. 49 LHL-, mientras que su rechazo o condicionado, la excepción, y como tal ha de interpretarse restrictivamente, con la exigencia de una adecuada causa y congruencia con la situación del ente local.

Esto es especialmente relevante, cuando, en primer lugar, no se desprende de la documentación que obra en el expediente que la situación económica del Ayuntamiento de Madrid se encuentre en crisis, al estar su carga financiera muy lejos aún del 25% de sus ingresos corrientes, y que hubieran permitido eludir la autorización del MEH (art. 54.3), si no se tratase de una operación a formalizar con el exterior; cuando, en segundo lugar, fueron varias las entidades de crédito que realizaron ofertas para suscribir la operación, lo que supone su confianza en la solvencia de la Entidad Local; cuando, en tercer término, consta la distribución de la referida carga en las sucesivas anualidades conforme a criterios de inversión razonablemente repartidos en el horizonte temporal sin exceso en ningún año; y, cuando en último término, resulta que una condición como la impuesta representa transformar la operación con período de carencia en otra de anualidad constante sin un verdadero sentido práctico, pues se inmoviliza un capital durante los años de carencia al propio tiempo que se abonan unos gastos financieros superiores a los que produce el capital inmovilizado, por lo que resultaría más ventajoso amortizar la parte del crédito en la cantidad que se obliga a proveer.

Debe tenerse presente, además, que no hay precepto legal que imponga este tipo de amortización, pues del propio art. 54.5 de LHL se desprende que lo que hay que proveer anualmente son los gastos de financiación, y no una parte de la carga financiera; máxime, si se tiene en cuenta que la provisión que se exige altera el concepto propio que del presupuesto da el artículo 143 de LHL, como la expresión cifrada de las obligaciones y derechos que respectivamente se reconocen o liquidan en un año, pues la misma no supone la existencia de obligación frente a tercero derivada de gasto que se realice en el ejercicio económico, al no haber un crédito exigible contra la entidad derivado de adquisiciones, obras, servicios, prestaciones o gastos en general que se realicen en ese ejercicio presupuestario (art. 157.1 LHL), según la Regla 110.1 del ICAL (Orden de 17 de julio de 1990).

Todas estas razones obligaban a dar una adecuada y congruente justificación de porqué se impide hacer efectiva la posibilidad que el artículo 49 LHL atribuye a los Ayuntamientos para concertar cualquier tipo de operaciones de crédito, sin exclusión de aquellas que tengan un período de carencia. La circunstancia de que conforme al Tratado de Maastrich corresponde al Estado evitar los déficits excesivos de las Administraciones no es relevante en este caso, pues con o sin condición la operación sigue existiendo.

TERCERO

No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.

FALLAMOS

  1. ) Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 11651/1998, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE MADRID contra la sentencia nº 752/1998, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 9 de septiembre de 1998 y recaída en el recurso nº 1012/1996, debemos revocar dicha sentencia.

  2. ) Que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid contra la resolución de la Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales de fecha 14 de diciembre de 1995, declaramos la nulidad de la condición tercera del acto recurrido, por no ser conforme a Derecho.

  3. ) Sin expresa condena en costas de la instancia, y debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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