STS 136/2018, 1 de Febrero de 2018

El Procurador Sr. Pajares Moral, en la representación dicha, presentó en fecha 6 de febrero de 2017 recurso contencioso-administrativo (al que se le dió el núm. 2/55/2017) contra los acuerdos del Consejo General del Poder Judicial antes mencionados.

Tramitado en forma dicho recurso, y llegado el trámite de demanda, la parte actora la formuló en fecha 28 de marzo de 2017, en la cual, tras exponer los hechos y los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, solicitó que se revoquen, por nulidad o anulabilidad, por no ser conformes a Derecho los actos administrativos objeto del presente recurso, en cuanto a la obligatoriedad de efectuar señalamientos de vistas de procedimientos abreviados todas las semanas del mes (y, al menos, un día por semana), y, subsidiariamente, para el caso de que el Tribunal considere conforme a Derecho que el Servicio de Inspección o el CGPJ puede formular dichas propuestas internas, que se anulen las citadas resoluciones exclusivamente en el particular en que acuerdan medidas de ejecución y, en concreto, que se dé cuenta del cumplimiento de dicha propuesta en ese punto. Solicitó la condena en costas a la Administración demandada.

Dado traslado a la parte demandada para contestación, la formuló el Sr. Abogado del Estado en escrito presentado en fecha 5 de mayo de 2017, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, solicitó la desestimación del recurso contencioso-administrativo, con base en los argumentos de que la materia de señalamientos no afecta al ejercicio de la función jurisdiccional, por constituir actividad burocrática para el desarrollo de aquélla, y de que las propuestas impugnadas tienen mero carácter indicativo.

Recibido el proceso a prueba por auto de fecha 21 de septiembre de 2017, se tuvieron por reproducidos el expediente administrativo y los documentos aportados por la parte recurrente.

Por providencia de fecha 16 de octubre de 2017 se dió traslado para conclusiones a la parte actora, que las formuló en escrito presentado en fecha 30 de octubre de 2017.

Por diligencia de ordenación de fecha 6 de noviembre de 2017 se dió traslado para igual trámite a la parte demandada, quien las expuso en escrito presentado en fecha 14 de noviembre de 2017.

Por providencia de fecha 2 de enero de 2018 se designó nuevo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Pedro Jose Yague Gil y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 25 de enero de 2018, en que se deliberó y votó.

En la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en el presente recurso contencioso-administrativo nº 2/55/2017 el acuerdo de la Jefatura del Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial de fecha 27 de enero de 2016 y de 19 de febrero de 2016 (confirmadas en alzada por acuerdos de su Comisión Permanente de fecha 1 de diciembre de 2016), que elevaron a definitivo el contenido de las actas elaboradas por la Unidad Inspectora correspondiente respecto de las inspecciones presenciales practicadas a los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo números 2 y 5 de Madrid en el mes de septiembre de 2015; concretamente, se impugna la prescripción de que, en lo que afecta al señalamiento de vistas en los procedimientos abreviados " será necesario señalar, al menos, un día a la semana sin excepción todas las semanas del mes (cuatro días al mes en lugar de dos o tres) ".

En su demanda, las partes actoras impugnan los citados actos administrativos con base en los siguientes motivos:

1. - Nulidad de pleno derecho de los acuerdos impugnados por incidir e invadir funciones jurisdiccionales. Se dice que si la Ley atribuye a los titulares del órgano judicial la facultad exclusiva y excluyente de decidir la forma en que debe organizarse la agenda de señalamientos de cada Juzgado o Tribunal ( artículos 63.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98 , 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , y 165 , 175 y 176.2 de la LOPJ ) no cabe intromisión alguna por parte del Servicio de Inspección ni del CGPJ; si pueden revocarse los señalamientos que practique el Letrado de la Administración de Justicia incumpliendo lo que previamente se le ha ordenado, también cabrá impedir intromisiones por parte de los órganos del CGPJ.

2. - Nulidad de los acuerdos impugnados por haberse adoptado por un órgano manifiestamente incompetente, como es la Jefatura del Servicio de Inspección, que carece de facultades para resolver las alegaciones formuladas contra el contenido de las actas de inspección, pues tiene únicamente facultades para adoptar actos de trámite, pero no para formular órdenes y requerimientos ejecutivos directos a los Juzgados y Tribunales. ( Artículos 171 , 176 , 177 , 602 y 615.1 de la LOPJ y artículos 117 , 119, 14 y 126 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Consejo General del Poder Judicial ).

3. - Nulidad o anulabilidad de los actos impugnados por no ser real la motivación que se inserta en todos ellos, así como por cambio sorpresivo de la motivación inicialmente ofrecida. En los actos de la Unidad inspectora se ordenaba que se aumentase los días de señalamientos, con justificación en la gran dilación con la que se señalan las vistas, con la finalidad, inequívoca, de dictar más sentencias de procedimientos abreviados (para reducir la pendencia); pero, en los acuerdos de la Jefa del Servicio de Inspección, se desestiman los escritos de alegaciones, prescindiendo de aquella circunstancia, y se justifica la confirmación del Acta en la necesidad de evitar suspensiones, dedicar más tiempo a la celebración de las vistas y minorar la espera de los ciudadanos (extremos respecto de los que el acta inicial no formulaba objeción o reparo alguno).

4. - Disconformidad a derecho de las órdenes ejecutivas cursadas, por incurrir en desviación de poder ( artículo 70 de la Ley Jurisdiccional 29/98), y ello porque el verdadero propósito de la Inspección es que se dicten más sentencias, (como lo prueba el hecho de la existencia de llamadas telefónicas y oficios remitidos al Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 5 de Las Palmas en las que se ordena a su titular que señale más juicios, pese a que su rendimiento sobrepasaba el módulo de dedicación aprobado por el propio CGPJ); y ello habiendo incumplido el CGPJ su propio Plan de Prevención de Riesgos de la Carrera Judicial, que le obliga a negociar en el seno de la Comisión de Seguridad y Salud de la Carrera Judicial un módulo de dedicación para determinar el número de resoluciones que pueden dictar los diferentes jueces y magistrados sin merma para su salud.

Por su parte, el Sr. Abogado del Estado, solicita en su contestación a la demanda la desestimación del recurso contencioso-administrativo, tanto por tener las propuestas impugnadas un carácter meramente indicativo, como por no afectar la materia de señalamientos al ejercicio de la función jurisdiccional, sino al desenvolvimiento de las actividades burocráticas necesarias para el correcto desarrollo de la función jurisdiccional (pues no suponen la realización de ningún juicio valorativo, que es consustancial a las funciones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado); y, finalmente, porque de los artículos 171 a 177 de la LOPJ se deduce la competencia de la Inspección del CGPJ para dictar los actos que se impugnan.

Dos precisiones hemos de hacer, antes de ocuparnos de lo que constituye el fondo del asunto. Una se refiere a la naturaleza del acto recurrido en cuanto a su fuerza de obligar; la otra, a la relación que pueda tener el mismo con la laboriosidad de los Jueces titulares de los órganos inspeccionados.

1. Sobre la obligatoriedad de los actos recurridos, discrepan los litigantes, pues mientras la parte actora manifiesta que se trata de auténticas órdenes que la Inspección del CGPJ dirige a los Jueces de lo Contencioso-Administrativo números 2 y 5 de Madrid, la Administración demandada cree que los actos impugnados son unas meras indicaciones o consejos que la Inspección da a los Jueces para una mejor prestación del servicio, (lo que, dicho sea de paso, podría afectar a la impugnabilidad de los actos).

   Que las resoluciones impugnadas constituyen unas órdenes de obligado cumplimiento, no puede ser discutido seriamente, porque:

   1. - Las propias actas (elevadas a definitivas por los actos impugnados) después de recoger entre las propuestas internas la de cuidar de el debido impulso de oficio, especialmente en cuanto a los señalamientos de vistas en los procedimientos abreviados, dispone que para ello "será necesario" señalar al menos un día a la semana (cuatro días al mes en lugar de tres) para la celebración de los juicios de los procedimientos abreviados. De forma que ninguna duda cabe del carácter imperativo de los actos impugnados, que se deriva de la propia dicción del acta.

   2. - Además, a renglón seguido, y en letra destacada, se añade en las actas lo siguiente: "Del cumplimiento de las anteriores propuestas deberá darse cuenta a la Unidad de lo contencioso-administrativo de este Servicio de Inspección en un plazo no superior a dos meses" , de lo que se deduce claramente que la llamada propuesta no es una mera indicación sino una orden de obligado cumplimiento.

   3. - Con lo dicho basta para justificar el carácter de orden (y no de mera recomendación) que tienen los actos impugnados. Pero podemos añadir la opinión que la propia Inspección tiene de esas llamadas propuestas, expuesta en el oficio que envió en fecha 15 de diciembre de 2016 al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 5 de Las Palmas, y que la parte recurrente en este recurso contencioso-administrativo nº 2/55/2017 aportó como documento nº 18 de su demanda, documento no impugnado de contrario, y que literalmente expone:

   "En fecha 14 de marzo de 2016 se acordó por la Jefatura del Servicio de Inspección la apertura del seguimiento nº 738/2016, en el que se requería al Juzgado para que aumentara un día más al mes las vistas de procedimientos abreviados, de forma que se señalaran tres días al mes en lugar de dos.

   Se observa con preocupación que no se ha dado cumplimiento a tal requerimiento, toda vez que el incremento de vistas de procedimientos abreviados, dada la fecha en que se acordó por este Servicio de Inspección y se les notificó, debería haberse producido a partir del mes de abril de 2016, y no posponerse a febrero de 2018.

   Es por ello que se les vuelve a requerir para que sin dilación, y a partir de enero de 2017, den definitivo cumplimiento a lo acordado por la Jefatura del Servicio de Inspección en el referido seguimiento, aumentando a tres los días de señalamientos al mes de procedimientos abreviados.

   Debiendo remitirse certificación por la Letrada de la Administración de Justicia, sobre el cumplimiento del referido Acuerdo.

   En otro caso y de no cumplir con el requerimiento, se procederá a tomar las medidas oportunas".

   En conclusión, ninguna duda cabe de que los actos impugnados constituyen unas auténticas órdenes que la Inspección del CGPJ da a los titulares de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo nº 2 y 5 de Madrid, y como tales hay que tenerlas en esta sentencia.

2. La segunda precisión que anunciábamos se refiere a la relación que puedan tener los actos de la Jefatura de la Inspección que aquí se impugnan con la laboriosidad del Juez titular del órgano inspeccionado.

   Pero no existe tal relación. Y así se deduce de los propios actos recurridos, cuando dicen que lo que se propone "no es un aumento de los índices o módulos alcanzados tanto por los Juzgados (2 y 5) en su conjunto como particularmente por su titular, dado que los mismos efectivamente superaban los índices de rendimiento y dedicación fijados por el CGPJ".

   De la misma manera, en el informe que la Inspección emitió a las alegaciones sobre el acta, se dice que los Magistrados-Jueces de los Juzgados de lo Contencioso- Administrativo nº 2 y 5 de Madrid habían superado ampliamente el 100% del índice de resolución del órgano en todo el periodo analizado, que son los años 2012, 2013, 2014 y mediados del 2015, periodo en que los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo nº 2 y 5 en su conjunto, también ha superado muy ampliamente el módulo fijado como baremo por el CGPJ, todo lo cual ha revertido en una llamativa disminución de la pendencia de asuntos, comparando las fechas inicial y final del mismo periodo, cifrada en un 47% para el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 y de un 46% para el Juzgado nº 5.

   Así pues, los actos impugnados no tienen nada que ver con posibles faltas de trabajo o dedicación a la función, lo cual es lógico porque los Jueces y los órganos afectados no merecen ningún reproche sino, en todo caso, una felicitación. (La laboriosidad en un Juzgado no puede medirse por los asuntos que entran sino por los que se resuelven, pues los primeros pueden resultar inabarcables por muchos motivos).

De la consideración que antes exponíamos acerca de la naturaleza de auténtica orden o mandato que tiene el acto impugnado, se deriva ya una primera causa de disconformidad a derecho de la resolución recurrida, pues, en efecto, tal como se expone en la demanda, la Inspección de Tribunales del CGPJ carece de atribuciones para dirigir órdenes o mandatos de cualquier género a los órganos judiciales.

Tal como está configurada legalmente ( artículos 171 , 176 , 177 , 602 y 615.1, entre otros, de la LOPJ ) la función de la Inspección va dirigida a "la comprobación y control del funcionamiento de la Administración de Justicia" ( artículos 171.1 y 615.1 de la LOPJ y artículo 117 del Reglamento 1/1986, de 22 de abril, de Organización y Funcionamiento del CGPJ ), y es el Presidente de la Sala de Gobierno (o, en su caso, el CGPJ, cuando hubiere ordenado la inspección), quien, a la vista del informe elaborado por ésta, "adoptará las medidas que procedan" , ( artículo 177.3 de la LOPJ ). Con toda precisión dice el artículo 126 del Reglamento citado que " el Servicio de Inspección propondrá a los órganos competentes del CGPJ la adopción de las medidas que procedan a la vista de las necesidades o deficiencias que resulten comprobadas en las actividades de inspección".

No hay sobre esto duda alguna: la Inspección comprueba y controla (con el significado preciso y limitado que tienen estos verbos), pero es otro órgano quien adopta "las medidas que procedan" .

Por cuya razón el acto impugnado, en el que el Servicio de Inspección formula directamente al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 15 de Madrid la orden de que señale al menos un día a la semana (cuatro días al mes en lugar de tres) para la celebración de los juicios de los procedimientos abreviados, es disconforme a Derecho por falta de competencia.

Nuestro examen sobre la legalidad del acto impugnado no puede concluir aquí, ya que otro argumento impugnatorio de la parte actora es el de que ningún órgano del CGPJ (y no sólo la Inspección) tiene competencia para dar la orden que aquí se impugna, por referirse a materia jurisdiccional o íntimamente relacionada con ella, en la cual no puede inmiscuirse ningún órgano del CGPJ ( artículos 117.3 de la CE y 12.3 y 176.2 de la LOPJ ).

Los acuerdos de la Comisión Permanente del CGPJ que resuelven los recursos de alzada, con cita de la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2005 , dicen que la materia de señalamientos se desenvuelve en el ámbito de lo que aquélla sentencia denominó como "el funcionamiento burocrático de la Administración de Justicia".

Sin duda, esta conclusión es precipitada, porque con tal idea se rebaja la materia de señalamientos poco menos que, por ejemplo, a la materia estadística o a la actividad de documentación.

Pero las cosas no son así. La materia de señalamientos no forma parte en sentido estricto de la función jurisdiccional; hacer el señalamiento de vista en un proceso no significa comenzar a resolver lo que constituya el objeto del pleito, (no es comenzar a estudiar por ejemplo si una sanción administrativa es o no conforme a la normativa que tipifica unas infracciones administrativas); pero es una actividad preparatoria de naturaleza procesal de una relevante importancia, porque el señalamiento puede venir condicionado por la conveniencia o necesidad jurídica de hacerlo teniendo en cuenta el señalamiento de otro u otros asuntos relacionados, o por la prioridad que convenga darle a la vista de los numerosos asuntos que existan sobre una determinada materia, o por cualquiera circunstancia que la experiencia diaria demuestra que pueden surgir al practicar señalamientos; en último extremo, el día señalado para la vista o para la votación y fallo constituye siempre el "dies a quo" del plazo para dictar sentencia ( artículo 78.20 de la Ley Jurisdiccional 29/98, para el procedimiento abreviado), afectando al derecho fundamental consagrado en el artículo 24 de la Constitución , siquiera sea porque condiciona poderosamente el ritmo de despacho de los asuntos, y, por consecuencia, su estudio, reflexión y decisión.

En conclusión, señalar la vista en un proceso no es juzgar, pero es, sin duda, preparar el juicio; es una relevante actividad procesal que está, en último extremo y en todos los casos, en manos de los Jueces y Tribunales. La actividad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado no comprende sólo la estricta operación de resolver el objeto del pleito, sino también todas aquéllas que ponen al proceso en condiciones de servir a ese fin. Pero esta conclusión no puede extrañar en absoluto porque hay actuaciones procesales que no forman parte en estricto sentido de la actividad de juzgar, las cuales, sin embargo, por su estrecha relación con ella quedan sometidas a la competencia procesal del Juez.

La sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2005 (recurso nº 65/2002 ), que cita la resolución de alzada, no dice que la materia de señalamientos se refiera al funcionamiento burocrático de la Administración de Justicia, sino que se limita a describir las dos distintas actividades de los Jueces y Magistrados, correspondientes a su consideración de empleados públicos y de titulares de la potestad jurisdiccional. En cambio, lo que sí dice es que "la observancia de las normas de procedimiento es una exigencia directamente referida a la potestad jurisdiccional y, por ello, es también distinta a las obligaciones estatutarias que incumben al Juez en su faceta de empleado público".

Esto es lo que expone también nuestra sentencia de 8 de mayo de 2015 (recurso contencioso-administrativo nº 422/2014 ), cuando dice lo siguiente:

"[...] Parece subyacer a este argumento un planteamiento del todo equivocado, cual es que la tramitación procedimental de los pleitos no se incluye en la cláusula del artículo 117.3, que, recordemos, dispone que "el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes". Pero tal planteamiento no es acertado, porque la potestad de juzgar no puede entenderse restringida al momento procesal de resolver el litigio en la decisión que le pone término, sino que se extiende con toda evidencia a la tramitación procesal que precede a esa decisión. Dicho de otro modo, la tramitación procesal no es en modo alguno ajena a la función jurisdiccional".

En materia de señalamientos, esto es lo que se deduce, sin ningún género de dudas, de la regulación contenida en el artículo 182 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (redactado conforme a la Ley 13/2009, de 3 de noviembre), de aplicación supletoria en el proceso contencioso-administrativo ( artículo 78.3, párrafo segundo y Disposición Final 1ª de la Ley Jurisdiccional 29/98).

Dice tal precepto lo siguiente, en lo que aquí importa:

"2. Los titulares de órganos jurisdiccionales unipersonales y los Presidentes de Sala o Sección en los Tribunales colegiados fijarán los criterios generales y darán las concretas y específicas instrucciones con arreglo a los cuales se realizará el señalamiento de las vistas o trámites equivalentes.

3. Esos criterios e instrucciones abarcarán:

   1. La fijación de los días predeterminados para tal fin, que deberá sujetarse a la disponibilidad de Sala prevista para cada órgano judicial y a la necesaria coordinación con los restantes órganos judiciales.

   2. Horas de audiencia.

   3. Número de señalamientos.

   4. Duración aproximada de la vista en concreto, según hayan podido determinar una vez estudiado el asunto o pleito de que se trate.

   5. Naturaleza y complejidad de los asuntos.

   6. Cualquier otra circunstancia que se estime pertinente.

4. Los Secretarios Judiciales establecerán la fecha y hora de las vistas o trámites equivalentes sujetándose a los criterios e instrucciones anteriores y gestionando una agenda programada de señalamientos.

5. A medida que se incluyan los señalamientos en la agenda programada y, en todo caso, antes de su notificación a las partes, se dará cuenta al Juez o Presidente. En el caso de que no se ajusten a los criterios e instrucciones establecidos, el Juez o Presidente decidirá sobre señalamiento."

   Esta regulación es muy clara al atribuir a los titulares de los órganos jurisdiccionales unipersonales y a los Presidentes de Sala o de Sección de los Tribunales colegiados, la potestad de fijar los criterios generales conforme a los que han de realizarse los señalamientos, hasta el punto de que el concreto señalamiento que no se ajuste a ellos debe ser rechazado por el Juez o Presidente, quien decidirá en definitiva. Y esta atribución al Juez o Presidente de la potestad de fijar los criterios generales y dar las instrucciones concretas y específicas para la práctica de los señalamientos (entre los cuales puede incluirse sin duda la agenda de los mismos), excluye del todo la posibilidad de que el CGPJ fije la periodicidad de los señalamientos, lo que infringiría notoriamente el citado artículo 182 de la L.E.Civil , y, por derivación, el artículo 117.3 de la CE que reserva la actividad de "juzgar y hacer ejecutar lo juzgado" (con el alcance dicho) a los Jueces y Magistrados que conforman el Poder Judicial del Estado.

   No quiere decirse con esto que la Inspección carezca de margen de actuación ante una eventual insuficiencia en la actividad jurisdiccional del órgano inspeccionado. Si así lo constata puede reflejarlo en el acta que se extienda, y puede hacer sugerencias sobre posibles vías para corregir las distorsiones apreciadas. Puede también disponer una actividad de seguimiento para verificar si el titular del órgano judicial enmienda la situación detectada de forma adecuada. Puede incluso promover por los cauces pertinentes la indagación de eventuales responsabilidades disciplinarias o de otro orden ante un incumplimiento o desatención punible. Lo que no puede es impartir órdenes al órgano judicial inspeccionado sobre cuántos señalamientos ha de hacer o con qué periodicidad, porque esa es cuestión que sólo atañe al titular del Juzgado. Corresponde, en efecto, a este último acordar, impulsar y llevar a cabo las iniciativas que procedan para corregir las insuficiencias que la Inspección haya detectado (bien las medidas sugeridas por las Inspección, bien las de otro orden que considere más adecuadas para el logro del fin pretendido), y si no lo hace tendrá que asumir las responsabilidades que de su inactividad o falta de diligencia puedan derivar, pero, cabe insistir en ello, el Juez, situado en la tesitura de fijar la agenda de señalamientos de su órgano jurisdiccional, no puede quedar bajo una suerte de dirección jerárquica de la Inspección. Corresponde a la potestad y también a la responsabilidad personal de cada Juez fijar esa agenda para cumplir un ritmo de trabajo que pueda considerase aceptable.

En consecuencia, el presente recurso contencioso-administrativo debe ser estimado por la razón dicha (es decir, por infracción de los artículos 117.3 de la CE , 2.3 y 176.2 de la LOPJ y 182 de la L.E.Civil ), sin necesidad de estudiar los demás motivos de impugnación que se exponen en la demanda, los cuales, como consecuencia del que se estima, quedan sin objeto o resultan inútiles.

Al estimarse el recurso contencioso-administrativo procede condenar en costas a la parte demandada ( artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional 29/98), si bien la Sala, al amparo de lo dispuesto en el número 4 de dicho artículo, fija en 4.000Ž00 € la cantidad máxima que la parte actora en su conjunto puede reclamar como costas por todos los conceptos, (más el IVA correspondiente, en su caso), y ello a la vista de las actuaciones procesales.